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公务员实施的一系列激励制度、方式和行为的总称。
激
励要素是构成激励机制的基本要件，激励要素的创设
和运行构成了组织激励系统。
当前我国乡镇政府公务员的激励机制中主要包括
以下六种激励要素：
‘
结带领广大农民群众建设社会主义新农村的带头人。
因此，在加强农村乡镇干部队伍建设中，如何适应当前基层社会发展形势，激发乡镇政府公务员投身于社会
主义新农村建设的工作热情，有效地防止激励失灵的发生，是包括乡镇政府领导在内的各级政府决策者在现实的基层行政管理中必须重点研究的问题。
本文试图从激励机制要素构成的角度来对如何改进我国乡镇
１．政治责任感。
政治责任感是指官员要履行好自己的职责，通过做好自己份内工作来报效国家、报效人
民的心情和愿望。
在我国社会主义制度下，乡镇政府官
员职位都包含着“守土一方，造福于民”的政治责任感．它可以产生强大的激励力量。
尤其是在处理突发事件
中或者在被上级政府认定是政治性突出的工作任务时（如抗洪抢险任务、处理“法轮功”事件等），往往需要乡
政府的公务员激励机制作一个探究和分析。
一、我国乡镇公务员管理中激励机制要素的
构成及其功能分析
。
・
镇公务员很强的工作纪律和极大的工作付出，而此时政治责任感带来的激励往往是压倒性和决定性的。
研
究乡镇公务员的激励机制，政治责任感是不能回避的重要因素。
政府公务员激励机制是乡镇政府内部管理的重要组成部分，它通过调整工作绩效和工作报酬的关系，反映对工作的公正评价，从而有效地调动乡镇公务员的工作积极性，提高政府组织绩效。
而激励要素则是指政
府组织为了达到政府管理和政策实施的既定目的。
对
收稿日期－＇２００７—０４—２０
２．公务员工资。
作为国家工作人员，乡镇公务员依据自己在职位上的劳动付出，来获得法定的工资收入。
稳定的法定工资收入是激励乡镇公务员努力工作的重
要力量。
在其所处的乡村社会环境中，乡镇公务员和社
作者简介：
曾耀（１９８１一），男，湖南湘潭人，上海行政学院公共管理专业２００６级硕士研究生，主要研究方向为基层政府改革。
－－—－４３・－——
万方数据
公务员研究
会其他工作职位如农民、商人相比，他们职位的稳定性
以及由此而来的收人的稳定性是其他职业难以获得的。
同时在物质收入的绝对数额上看，乡镇公务员在基本工资收入比他们所在外部社会环境内其它职业的平均收入要高。
因此，工资的相对较高和收入的稳定性必
在乡镇政府的管理激励中发挥了重要的作用，它们的激励范围涵盖了从物质层面激励到精神层面的激励，
从乡镇领导到中层干部以至普通工作人员，从一般性乡镇日常事务处理到重大突发性危机的处置。
没有这
样全面的激励要素结构，很难想像乡镇政府内部管理能够经历并承受改革开放近三十年以来社会经济的全面进步以及由此引发的并一直持续至今的政府系统全面转型。
然能给乡镇公务员带来对自身公务员职位的珍视，从
而激励乡镇公务员努力工作。
３．工资外收入。
除工资收入外，乡镇公务员因为具
体工作任务还可能获得一定的奖金以及其他的收入。
它和工资收入一起构成了公务员的物质激励要素。
工
资外收入的产生部分源于乡镇政府在整个政府系统的
二、各激励要素在乡镇公务员管理激励实践中存在的问题分析
我国乡镇公务员激励机制的构成要素对政府行政管理实践有重大的推动作用，但是不可回避的问题是，
位置和扮演的角色。
在我国现有的政府体系中，乡镇政府是最接近民众的政府，同时它由此而扮演了具体执行大量政策的角色，因此通常情况下乡镇政府公务员要面对大量的繁杂的具体行政工作任务，工作时间也
不确定，即时劳动强度非常大。
因此工资外收入也就成为了激励其公务员努力工作的重要的辅助力量。
４．职位晋升。
在层级制的政府系统中，职位晋升所
这些激励要素在我国乡镇公务员管理实践中也存在失灵的问题，即在对乡镇公务员的管理激励过程中，已付
出的管理激励资源未能产生预期的激励力量，无法达到预期的激励效果和组织目标。
激励失灵的主要表现有：
行政成本居高不下、行政效率过低、公共政策过程损耗严重、公务员满意度工作不高等等。
事实上，六个基本的激励要素都或多或少地存在着激励低效或失灵的问题。
（一）政治责任感的激励被虚化和置换。
不同于一般物质激励要素，政治责任感的激励效果更多地要求官员对政治责任的内在理解，并且在某种程度上要求官员约束自我的利益追求。
因此其现实运行逻辑也是因官员的不同个性而各有千秋，比如从基层步步实干
带来的物质收入和相关待遇的提高以及精神层面上的
满足可以激励乡镇公务员努力工作。
在我国乡镇政府
公务员管理实践过程中。
绩效考评和职位提拔是乡镇政府公务员中很常用而且很有效的一种激励方式。
一般而言，乡镇政府机关每年都要通过分布在各个时间段的各种考评，来取得对公务员的素质和工作能力进行评价的基本资料。
在制定了以德能勤绩廉五大考核标准并收集各种考核资料后，那些在考评中符合优秀条件的
公务员可获得职位的提升或者工资收入的提高。
５．职业优越感。
指乡镇公务员在工作中体验到并持有的那种在知识、物质财富、权力和社会地位等方面超越一般民众的优越感。
它通常难以被外部觉察但是却在现实行政中影响着乡镇公务员的行为选择。
这种优越感通常和所在社会环境中“官本位”观念的强度成正比。
尤其是在行政任务客观上要求乡镇公务员采取
强制性手段解决问题时，这种职业优越感往往促使行
上来的官员在政策去向上往往更注重听取来自下级的利益诉求，而从上级调任的官员则更多强调全局利益
的权威维护。
而且，乡镇公务员管理激励实践中对政治责任感的理解有时甚至会出现极端异化的现象，比如官员背弃公共利益，或是只对提升自己职位的领导负责，或是将公权力服务于给予自己私人利益的寻租集
团，满足私欲。
在这种时候，本义的政治责任感已被虚化。
代之以狭隘的个人或团体利益。
这种激励失灵是运
用政治责任激励的实践中必须警惕的问题。
（二）工资收入的激励低效。
按照赫兹伯格的双因素激励理论来分析乡镇公务员的激励要素构成，工资
政效率迅速提高。
６．参与决策。
参与决策的激励对象一般指那些升迁通道狭窄，但是实践工作经验丰富的乡镇政府中层公务员。
通过常年累积的工作经验以及生活的本地化。
他们比一般政府领导掌握更多更真实的政策相关信息。
通过吸引他们参与政府决策，既可以充分利用其本地信息丰富的优势来改善政策执行，同时也可以达到
调动并激励其工作积极性的目的。
收入应该属于保健性激励因素的范畴，也就是说它的满足只能解决乡镇公务员的对工作的不满意问题，但无法激发他们内心产生较高的工作满意感和工作创新动力。
实践中我们也能发现，由于我国乡镇政府的财政
实力通常比大中城市的政府要薄弱，工资收入也较之
以上六种激励要素是乡镇政府在管理激励实践中
最主要的激励方法。
它们可以归为两类：
物质激励要素和精神激励要素。
前者包括工资收入和非工资收入两项，后者则包括政治责任感、职位提拔、职业优越感和
偏低，乡镇公务员的工资收入的激励功能往往只能停留在从较低层次上留住一般性人才，而无法激励乡镇公务员开拓创新工作局面。
甚至都无法阻止优秀人才
外流的趋势，更难以吸引那些真正具有开拓创新能力的人才。
参与决策四项。
不可否认，这六种激励要素构成的激励机制框架
（三）工资外收入的不规范性损害激励效果。
工资
一４４—
外收Ｊｋ．的合理性来自于乡镇行政工作的具体操作性和此这种公务员心理上的优越感并不利于公民社会的建复杂性，但同时也伴随着严重的不规范性。
一方面工资立，也不利于长远的政府效率的提高。
外收入名目过多，大致有：
加班工资、特殊任务的奖励（六）参与决策易于导致权力寻租。
参与决策是乡工资（如山林灭火、下乡处理突发事件等）、出差津贴、镇领导对中低层公务员常用的激励方式。
一方面由于值班工资、特别支配款、节日奖金、年终的其它绩效奖乡镇政府中层公务员职位提升空间狭窄；
另一方面由等等种类，以致往往造成行政成本支出难以控制，效率于乡镇政府领导任职上的地域回避制度，所以～般而难以衡量；
另一方面，Ｔ资外收入占乡镇公务员物质总言乡镇政府内部操作性事务大多被那些长期处于中低收入的比重过大，以笔者的挂职锻炼的亲身经历来看，层职位的公务员所把握，而且他们往往连续数十年在正常情况下，这部分收人总量接近其纯工资收入的３，自己所在政府工作并由此掌握具体政策信息．从而能５左右。
因此如何规范非工资收入，并由此规范乡镇政够在政策制定和执行上施加较大影响。
由此能产生极府的行政行为。
杜绝由此引发的侵害公共利益和寻租腐大的权力寻租空间。
那些乡镇社会中的强势群体（他们败现象，也是乡镇政府转型与改革中必须解决的问题。
或是企业主、或是其它领域的实力人物，有的甚至有黑
（四）职位晋升的非科学性造成激励失效。
在一种社会背景），通过结交乡镇政府中的中层公务员，极易“官本位”并未完全褪色的机关文化中，上级考评和任形成狭隘利益集团，他们的合力往往能使公共政策的命决定公务员的职务安排和由此而来的各种物质收最终执行偏离公共利益，服务于他们的集团利益。
这种入。
这种利用下属对于职位晋升的期望或者对于被冷权力寻租在参与决策的激励实践中要警惕的。
．落的惧怕的心理来进行公务员激励，是乡镇政府公务
员管理中最常见和最有实效的激励方法。
但是这种方＿－－、从激励要素构成分析乡镇公务员激励失法也存在以下几个问题：
首先，由于政府内部科室分工灵的深层原因．的工作不一样，而作为公共服务，其工作绩效本身就难在分析了各个激励要素在乡镇公务员管理激励实以用量化手段衡量，因而很难得到一致的标准。
而且乡践中的失灵现象之后．我们会发现这些激励失灵其实镇政府由于专业能力的限制。
也无法开发出科学的量本质上是存在于激励机制的要素构成中的，激励失灵表来衡量公务员的工作绩效。
因此，在乡镇政府，越是的原因至少有以下三个方面：
通过那些貌似科学的各种表格对公务员工作绩效考评．１．激励要素缺乏平衡，过于重视物质激励，忽视精获得的数据，可能越是脱离其现实工作绩效，也越是可神层面的激励，导致整体激励资源利用效率偏低。
具能产生考评的不公平；
其次．由于乡镇机关职位层次体来说就是：
物质收入成为乡镇公务员工作动力的主低，人员众多，导致个人晋升机会少，而提拔权力过于导性激励因素，精神层面的良性激励要素比较缺失。
集中在主要领导手中，以致在职位提升的过程中，往往马斯洛在其著名的需要层次理论中提出，各种激出现“一花开时百花杀”的现象，损害了机关成员的工励要素是有等级层次分布的。
即人的需求分成生理需作积极性，导致激励失效。
求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五
（五）职位优越感损害社会资本的发展扩大。
与城类，按其优先次序可以排成梯式的层次激励，依次由较市政府机关公务员不同，农村的乡镇公务员与他所管低层次到较高层次。
因而，相对应组织成员的需求而辖的社群中的一般民众的各种社会差距较大，这种差言，管理激励措施也应该具有层级性。
物质激励可以提距既涵盖了接受教育程度、政策理论知识、社会关系及高员工积极性的外部动力，成长激励可以作为提高员影响力，也包含了工资在内的物质收入和社会地位。
这工积极性的内动力。
种全方位的差距使得乡镇公务员很容易产生凌驾于乡反观中国的乡镇政府激励系统，我们会发现其主镇群众的优越感。
在很多情况下，这种职业优越感成为要的激励措施仍然停留在物质收入的激励层面上，物了激励乡镇公务员完成任务的有效动力。
质激励成为主导性激励方式。
在许多的政策执行活动
这种职业优越感背后的问题非常值得我们深思。
中．以金钱为代表的物质利益成为上级政府和领导为首先，这种相对于一般民众的优越感是现实存在的．而达到政策目标而频繁使用的激励手段，比如招商引资且确实能激发乡镇公务员的工作热情；
其次，当我们实提成、各类津贴、特别支配款项等等。
而组织人事部门际去考察时会发现，乡镇公务员心理上的社会优越感在如何从精神层面上，满足乡镇公务员的较高层次的所能激发的工作热情，往往是那些和农村民众发生管需求等方面采取的管理措施非常少，更缺乏现代政府理性事务，而非服务性事务的时候。
也就是说，这种激人事管理所必要的公务员职业规划设计、培训、心理辅励对于管制民众有利，而对于服务民众不利。
显然这种助等激励方法。
工作热情对于大众来说是不受欢迎的。
再进一步思考，关于这种过于重视物质激励的现实。
我们可以这我们会发现，由于这种职业的优越感很大程度上是建样看，一方面，在我国乡镇政府中，公务员较高的稳定立在损害整个社会的社会资本总量的基础之上的，因的物质收入很好地弥补了他们对工作其他方面可能存・－－——４５・－－——
万 方数据
在的不满意。
尤其是整个社会的层面。
对物质收入的满足和追求成为社会主导激励文化的背景下。
而且ｘ，－Ｊ比基层社会就业压力大。
就业环境相ｘ，－Ｊ－较差的实际情况，政府机关工作职位以其高稳定性和中等福利水平等特
点可以较好地防止人才流失的；
另一方面，从实际情况
和稳定性能够产生较高的工作满意度，但是这种对于工作职位的满意度能否自动带来个体对于实际工作的同等激励力量，还是存在疑问的。
由于乡镇政府工作职位的稳定性，非违法行为不可开除公职人员的限制，政府内部领导一般只拥有对下属中低层公务员的具体工
来看，由于缺乏其它精神层面的激励手段结合，这种物质激励只能保证乡镇公务员队伍的基本稳定，却无法吸引到足够的优秀人才，也难以保证大幅度地提升公务员的工作潜力。
而且，这种过于重视物质利益的激励方式，很易于滋生拜金主义和权钱交易，形成不良行政文化。
以金钱为代表的物质收入并不能独自很好地解决乡镇公务员的激励问题。
而且，笔者在工作中观察到一个很值得深思的现象：
在中国当前的乡镇政府中，由于未能建立现代意义上的公共财政制度。
乡镇政府在某种程度上成为了其内部组织成员为股东的集体企业。
即乡镇公务员对于自己的收入普遍持这样的观点：
其物质收入（包含工资收入和工资外收入）增长必须和该政府的财政收入的增长率挂钩，基本保持一致。
由于工资收入的刚性，这种对总收入的增长的需要也就最后归结为对工资外收入增长的需要，从而在工资外收入上形成了一种“倒逼机制”。
反映到对乡镇公务员的管理激励实践中就变成：
基本上没有相应的额＃１－报酬，或
者报酬的期望。
乡镇公务员的相关工作动力是相当少
作内容分配的权力，却缺乏完整的和实质性的人事任免权。
简单地说就是只能分配他干什么工作，而无权决定他本身能否在政府部门工作。
由此，在政府内部管理
过程中，各种有效的管理手段就必然缺乏最终的约束力量。
现实中我们可以看到，这种职位的强烈的稳定性内在地决定了政府领导在运用负面的强化和惩罚手段去激发下属工作热情时的力量其实是很弱的。
从而导致激励失灵。
３．从精神激励要素的角度来看，乡镇政府追求短
期激励效果、显性激励效果和狭义的政府单方效率提高。
忽略了社会层面的、长期的、内在的激励效果。
政
治责任感和职位的优越感是当前我国乡镇政府公务员
激励机制中两大精神性的激励要素，但它们在激励实
践中都存在着较严重的偏差导致激励失灵。
第一，关于政治责任感的激励要素，突出问题是异
化现象严重。
政治责任感的异化可以理解为乡镇政府
官员在政治价值追求上偏离了其职位和权力所应有的
公共价值取向，导致行政决策和执行的扭曲以及公共
利益的受损。
的。
这样就可以解释为什么乡镇政府在执行很多中央
政策的过程中刻意回避那些无法给自己带来利益的政
这种异化主要表现为两个方面：
（１）部分乡镇官员
片面追求ＧＤＰ的高增长，忽略民生问题。
由于官员政
策，而加强执行那些可以从中获益的政策。
２．从物质激励要素的角度来看，平均主义严重，更
新机制落后。
导致乡镇政府内部良性竞争机制缺失，管理激励失灵。
竞争机制的最大威胁就是平均主义。
在我国乡镇政府中，平均主义突出表现为工资收入的
绩考评机制过于单项强调经济发展指标，而全面的激
励机制又不够完善，在近十多年，我国很多乡镇政府在
均等化以及福利奖励的无差异化。
按照我国现行的公
务员２１２资制度，同一地区公务员工资收入只有行政级别和资历的细微差别，而这种差别基本上无法产生有
实际工作中片面追求“以ＧＤＰ为中心”，或者搞脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，这种错误的政绩观忽视了经济社会的协调发展，为追求一时的经
济增长速度盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量低
效的激励力量；
另一方面，从现实中乡镇政府制定的各种奖励政策来看，绝大多数在执行过程中也是平均的，一般都以“人均×
×
元”的标准下达。
事实上，平均福利再高，如不能体现责酬相符的原则。
不能奖勤罚懒。
ｘ，ｔ能干事、干成事的人的鼓励就比较有限，相反，乡镇公
务员还会感到不平衡，造成新的激励失灵。
水平重复建设，给后任和一方百姓留下沉重的包袱；
（２）公共权力背离公共利益，沦为私人或集团利益牟取不正当利益的工具。
究其原因，恐怕还是在我国政府管
理中仍然未完全褪色的人治思想背景，以及科学的官员考评和激励机制的缺位。
由于乡镇行政的现实情况决定了乡镇领导多属于“重管理轻开发”的领导类型，
除平均主义＃１－。
政府公务员更新机制的落后也是
导致管理激励失灵的重要原因。
这是考察我国乡镇政
工作中以管事为主。
管人较少，谁会办事就提拔谁，因而导致很多领导会将干部的晋升认为是领导个人对下属的“垂青”，而下属则会将自身职位所带来的政治责
任感异化为只为提拔自己的个别领导负责、效忠的狭
府系统激励失灵的一个不可回避的问题。
在我国乡镇政府，一般来说，人员一旦进入了政府财政支４，－１的人事编制，他就将在政府系统长期工作直到退休，除非他因为违法行为而受到法律的制裁。
也就是说，乡镇政府的人员更新程度很低，竞争机制无从谈起。
上文笔者谈到了相对于乡镇公务员所在的乡镇社会环境中周围其他职业人群，公务员物质收入的丰厚
隘思想。
甚至将国家公共权力异化为为小圈子小集团
牟取利益的工具。
显然，相Ｘ，ｌ于激励力量量上的不足，这种激励要素质上的异化更应该引起我们的重视。
第二，乡镇公务员职位优越感的激励效果在短期、显性的激励效果上十分明显，但导致长期、隐性的激励
效果损害严重。
．．．——４６．－－——
职位优越感是乡镇公务员精神激励的重要要素组
成。
无可否认，从短期和显性的效果上来看，尤其是在某些强制性管制政策（如计划生育、房屋拆迁政策）的即时执行过程中，通过提高乡镇公务员与乡镇民众的地位差距确实可以实现较好的激励效果和政策执行目标。
但是，这种短期激励效果的提高并不源自政府激励
机制本身效率的提高．而是由于乡镇政府在所在微观
社会和新农村的大背景下，现有的乡镇政府公务员激励机制是亟待改善的。
那么，如何从改善激励要素的结
构人手，来提高乡镇政府行政效率呢？
为此。
笔者提出
了以下三个方面的政策建议试图改善乡镇政府公务员
激励机制的要素构成。
社会环境中的强势地位。
也就是说，乡镇政府公务员现
有的这种激励文化背后仍然带有一种对民众的管制背景，乡镇公务员的激励力量仍然来自于那种凌驾于民众
之上的优越感心理。
进一步说，从当前乡镇政府出台的很多政策来看（比如公务员报考资格的提高实质上将一般普通民众拒之门外），不论是从物质ｔｌ女ｊｋ的角度还是从权力和社会地位角度看，乡镇公务员管理的发展趋势
不是将政府和乡镇民众的距离拉近，而是日渐远离。
１．逐步淡化物质利益激励的色彩．重视精神层面的激励。
目前乡镇政府公务员的激励方法明显过于集中与单向，工资及其它物质收入成为乡镇公务员工作的最大激励力量；
物质收入的增加与精神需要的满足两种激励力量之间很不平衡，加强精神动力方面的激励是改善乡镇政府激励机制的必然要求。
同时．考虑到建设社会主义新农村建设需要的政治责任感。
笔者以为，在乡镇激励机制改进过程中营造一种“事业留人才”的激励文化，既能改善当下过于突出物质激励的现状，也能积累一批真正热心于建设新农村的人才。
２．加强公务员管理的竞争机制。
推动各个激励要素产生激励力量。
首先要营造一种尊重公平前提下，拉开合理收入差距的激励文化；
其次要配合乡镇机构改革和人员分流来加强公务员的流动性，改善公务员的激励动力。
只有在公务员管理的制度设计上加强乡镇公务员职位的流动性，建立优胜劣汰的公务员更新机制，才能真正建立具有实质约束力的激励机制，才能真正提高乡镇政府的工作绩效。
３．破除短期心理．建立包含社会主义乡镇民主价４Ｊ！
ｔ观的激励文化和相对应的激励机制。
营造和培养以亲民为特征的公务员激励文化，并以此来突出乡镇自治的色彩，培养社会主义新农村建设中农民的主人翁意识。
一方面，乡镇领导者要通过Ｘ，－ｔ乡镇公务员的思想政治工作和相关培训来培育和加强其公共服务意识．削弱其传统观念中的管制民众意识；
另一方面领导者也在具体的工作激励措施中加强引导和强化一系列亲民行为，惩罚和消退损民行为，从而在改善机关激励文化的推动下改善当前乡镇政府民众关系，建设新农村。
（责任编辑于健慧）
从建设社会主义和谐社会的高度来看，这种在激
励实践过程中过于强调公共ｌＩＰ，位所带来的凌驾于民众
之上的优越性的激励机制，显然不利于社会良性价值
观的培养，也不利于乡镇社会资本的培育和壮大，与和谐社会的价值追求背道而驰。
另外，从现代国家的发展
的路径来看，乡镇民主的实践趋势必然是精英政治的逐步褪色和民众自治的加强。
反映到中国，社会主义新农村建设的一个重点必然是农村民主政治建设，而不
断扩大的村民自治也必然是乡镇政府长期的历史发展趋势。
因此，虽然这种带有管制背景的激励机制短期能产生较高的工作激励力量，却不利于良性社会激励价值观的培养。
如何转变这种管制民众的文化，建立一种自治的文化，虽然从短期看来似乎遥远。
在实践中却仍然需要得到重视。
由此，我们的乡镇政府公务员的激励
文化也应该服从于乡镇自治这个历史趋势，而不是继续去强化原有文化背后的强烈管制色彩。
四、改善乡镇公务员激励机制要素结构的三项建议
以上的５－Ｊ＂析我们可以看出，在建设社会主义和谐
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