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（四）强化法律监督力9
参考文献10
致谢11
摘要：
目前我国政府审计的体制存在很多弊端，改革势在必行。
本文研究的目标是通过大量的资料查询（参考文献【1】），结合我国政府审计体制的现状，分析出我国政府审计体制从建立初期到现在，即作为政府部门的“内部审计”，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和我国民主政治建设进程的不断加快、制度的不断完善，国家审计机关的重点逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来。
此时，国家审计机关与同级政府就存在审计与被审计、监督与被监督的关系，这样我国“内部审计”的行政模式独立性差的特点就变得尤为突出。
所以在我国政府审计环境发生巨大变化的情况下，我国这种行政模式的审计严重制约了政府审计职能独立性、权威性的发挥。
从而得出我国政府审计体制存在审计独立性不强、审计盲区大、审计结果处理难等主要问题。
然后综合以上分析，从我国政府审计体制存在的主要问题和主要影响因素出发，借鉴沙特、瑞典等政府审计体制的改革经验，类似于我国的政府审计体制及审计模式，提出我国政府审计体制改革的一些对策。
关键词：
政府审计审计体制审计模式领导体制审计改革
一、目前我国政府审计体制的现状分析及评价
（一）政府审计体制的概念
政府审计体制,是国家根据政治、经济发展的需要,通过法律法规等程序,将国家审计机关中各层次、各部门之间的关系予以制度化的表现形式。
它是政府审计组织制度的核心内容之一，直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。
审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围；
狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。
本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点分析政府审计模式和审计机关的领导体制，从而得出我国政府审计体制中存在的不足并提出改进建议。
（二）我国的政府审计模式及其评价
世界各国由于政治体制、经济体制和文化传统等方面的不同，其政府审计体制也存在较大差异。
根据国家审计机关的职能和隶属关系，目前世界各国所采用的政府审计大致可分为立法型、司法型、独立型和行政型政府审计四种模式。
我国的政府审计属于行政模式。
我国宪法规定,国务院设立审计署,在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。
在建立政府审计制度的初期,我国采取行政模式是与当时的政治经济环境相适应的。
但因为当时我国更关注国家大政方针的战略性问题和积极推进国家的法制建设，对政府部门履行公共受托经济责任的情况则无暇顾及，较少涉足于对政府行政权力的制衡。
此外，当时我国的政府部门普遍缺乏内部控制并且尚未建立起内部审计制度，作为国家最高管理机构的政府，此时不仅要制定国家整体规划、调控国民经济发展的全过程，还要对政府各部门履行其各自职责的情况进行监督与管理。
所以当时我国的政府审计实质上是政府部门的“内部审计”，而非对政府的外部独立审计，即现代意义上的政府审计。
然而，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和我国民主政治建设进程的不断加快，代表全国人民利益的全国人民代表大会，其关注的重点逐渐转移到评价政府受托责任的履行情况并实现对政府权力的有效制衡，以客观评价政府业绩并防止腐败，最大限度地保护人民利益。
因此我国国家审计机关的工作重点就会逐渐转移到同级政府的财政预算的执行上来。
此时，国家审计机关与同级政府就存在着审计与被审计、监督与被监督的关系，则我国以前所确立的这种实质为政府“内部审计”的行政模式，其独立性差的特点就变得尤为突出。
负责对中央和地方各级政府的财政收支情况进行审计的国家审计机关，本身却又要归其领导，审计监督的范围和力度肯定会受到较大的影响。
特别是当政府的某些行政活动有悖于法律或者存在短期行为时，当审计机关的审计活动与部门利益或地区利益产生冲突时，由于国家审计机关的独立性不高，其很难对政府活动进行公正的审计监督，很难客观评价政府业绩并对其权力形成制衡。
所以在我国政府审计环境发生巨大变化的情况下，我国这种审计署隶属于国务院，地方审计机关隶属于地方各级人民政府的行政模式，其弊端已日益突出，严重制约了政府审计职能的发挥。
（三）我国政府审计机关的领导体制及其评价
审计机关的领导体制是政府审计体制的重要组成部分，是指审计机关在国家组织机构中的地位，受哪个国家机构领导，以及上下级审计机关的领导关系等。
综观世界各国的政府审计体制，审计机关的领导体制存在较大差异，中央与地方审计机关的关系与政府审计模式并不一定存在对应关系。
属于同一类政府审计模式的国家，中央与地方审计机关的关系可能不同。
政府审计的领导体制主要取决于国家的政治体制，所以历史文化传统和意识形态等都会对审计机关领导体制的选择产生影响。
我国采用的是双重领导体制。
我国《宪法》规定：
“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。
地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。
”同时根据《宪法》和《审计法》的规定，我国审计机关的双重领导体制具有三个基本特征：
一是审计机关直接受本级人民政府行政首长领导；
二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级人民政府行政首长和上一级审计机关领导；
三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。
设立双重领导体制的本意是要加强国家审计机关工作的一致性和独立性，既要有利于审计工作的统一领导和规划，又要使地方审计机关能结合本地的实际情况，在本地政府的领导之下，因地制宜的实施审计。
然而，该体制却忽略了这样一个问题：
行政工作与业务工作并不是孤立的，行政是业务的保证，业务是行政的体现。
因此，在行政工作与业务工作存在矛盾时，行政会发挥决定性作用，则此时“双重领导”实质就变成了地方政府领导，这无疑会严重影响审计的独立性，制约审计监督作用的发挥。
在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的时期，审计工作的重点是国有企业，因此双重领导体制的缺陷并没有显露出来。
但随着我国市场经济体制的逐渐确立和政府职能的转变，地方审计机关实质由地方政府领导的审计体制的弊端却日益凸显：
1、政府审计机关作为国民经济的综合监督部门，其审计目的是维护国家利益。
但在双重领导体制下，当国家利益和地方利益发生冲突时，审计机关就会处于两难境地，因此其审计工作必定会阻碍重重，难以达到预期效果。
2、随着我国审计环境的变换，审计机关的工作重点已由国有企业转移到同级政府的财政预算的执行上来。
对“同级财政”进行审计，表面上看是审计机关对本级财税部门进行审计，实质上却是审计本级政府，因此，审计就转变为被领导者审计直接领导者，审计机关也就丧失了事实上的独立性，无法客观、公正地实施审计。
二、我国审计体制存在的主要问题
（一）我国政府审计制度设计上存在缺陷
国家审计是随着社会、经济的发展、私有制的产生和国家的出现而出现的，属于上层建筑范畴，一定时期的经济发展水平必然决定着国家审计的发展。
我国的审计制度是在改革开放和社会主义市场经济条件下建立的。
但随着我国经济、政治体制的改革的进一步深入，市场经济体制的进一步确立和政府职能的转变，我国国家审计制度的弊端进一步显现，政府审计制度的设计也应该随之发生变化。
政府审计制度设计的完善与否是确保审计质量的前提，是审计事业发展的要求，是审计人员综合水平的集中体现。
审计质量的高低，直接关系国家审计的权威和审计职能作用的发挥，是审计能否实现保驾护航与确保国民经济安全运行的关键。
审计制度设计的完善，已成为审计理论研究的一个重要课题。
而我国政府审计制度设计上存在缺陷的原因即审计机关的双重领导制度，从而导致了如下问题：
1、审计机关缺乏独立性。
从我国的国家审计制度看，现行国家审计机关的独立性不够。
从《宪法》和《审计法》看，我国各级审计机关只能算是各级人民政府的“内审”，审计发现的问题，只要本级人民政府一句话，审计机关往往束手无策，查出的问题得不到有效及时的纠正，损害了审计机关的独立性。
2、审计监督落后。
我国独立的审计监督制度建立至今，只有十几年的历程，虽然国家相继颁布了一系列法律、法规以完善我国国家审计制度，促进国家审计组织的发展，但与国外的国家审计相比，中国国家审计制度的组织制度建设仍不够完善。
加上中国是一个典型的“人情”社会，以和为贵、以情为重的传统观念历史悠久、根深蒂固从而影响了审计执法的严肃性，审计单位法制观念淡薄，而且有时候审计监督中发现的问题，往往在本级政府内部就消化了。
（二）法律监督力不强和审计人员综合素质不高
1、法律监管力度不强。
审计法律责任的存在有助于促使审计人员在各项业务活动中保持应有的谨慎和诚实的态度，从而有利于提高审计工作的质量，充分发挥审计的职能，但过多的法律责任又会对审计行业产生消极影响。
现在，我国政府审计的执业准则体系已基本形成。
但是，在我国的政府审计准则中还是存在着不足之处，在问题处理处罚上，存在一息事宁人、不得罪人的方式进行审计处理处罚现象，在一定程度上弱化了审计处理处罚力度，从而导致了一个很重要的问题，即相关法律的可操作性不强。
2、审计人员的综合素质不高。
随着经济环境的不断变化，审计职能也在不断深化。
我们应该认识到实现审计目标的关键在于提高审计人员的综合素质，改善审计队伍的知识结构，大力培养复合型审计人才。
首先，我国由于历史原因，至今仍习惯以单纯会计思维方式来指导从事审计工作，习惯思维难以打破。
其次，我国审计人员系统性全面性较差，在具体审计过程中，不能对事情发生的前因后果很好地加以分析，从中找出规律性的东西。
再者，部分审计人员由于存在消极畏难情绪，不太愿意主动对审计中发现的问题深入调查、分析和研究，浅尝辄止现象时有发生。
三、审计体制改革的对策
为适应变化了的政府审计环境,尤其是我国经济体制改革和政府职能转变的要求,应当对我国的政府审计体制加以改革,从而切实发挥政府审计的功能，具体可从以下方面对政府审计体制进行改革:
（一）强化我国政府审计的领导体制
1、强化机构垂直管理系统。
除了国家审计机关即国家审计署和审计特派员保留原管理体系外,地方审计机关即在省、市、县三级地方政府设置的审计机关,依照宪法规定“独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责”。
从业务和监督职能上,划归国家审计机关进行垂直管理；
从人员配置、经费预算、业务规范、审计立项等方面纳入垂直系统。
强化审计集中统一权限,提高审计效率,完善国家宏观调控和管理体系。
2、完善审计机构的内部管理。
对国家审计机构的内部管理，采用“双重制”,即视国家审计机构为行政机构,按政府机构管理,又视其为审计职业机构,按职业化要求管理。
对国家审计人员既按公务员的要求管理，又按审计职业要求管理，也就是说要有公务员的政治、思想品德，又要有审计师的专业素质和职业道德。
只有这样才能改变现行审计体制的内部监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。
（二）强化审计监督职能
1、进一步规范审计公告制度。
审计监督的权威性、威慑力很大程度上取决于对所监督对象违纪违法行为的公开程度,而要保障审计公告规范运行，严格按制度办事，逐步把审计公告纳入法制化轨道，就要克服审计公告工作的随意性，提高规范性，努力建立推行审计公告的长效机制。
个人认为目前这方面应当解决两个主要问题：
第一，审计报告公告的内容要完整，这是深化审计改革、增强审计行为公开透明的一个重要途径。
第二，由被审计单位自己公告整改情况，审计公告不规范的另一个主要表现，是将不应当在审计公告范围内的内容公告了。
总之，进一步规范审计公告的内容和形式，加强审计公告的制度建设和组织领导，简历和完善审计公告制度，成为审计机关迫切需要解决的问题和重要工作之一，应当引起政府的高度重视。
2、确保审计结果的有效利用。
对于审计结果后的反馈，应建立跟踪检查制度，加强对审计决定和移交案件查处情况的监督落实，建立健全审计跟踪检查制度，有效实施后续审计、审计回访等办法，促进补救措施的落实。
为了解决公布的结果与公众心理的差距，可以通过各种途径例如报纸、电台、电视台上进行曝光，让社会公众及时了解审计结果，广泛参与监督，将审计机关一家的监督扩大成为全社会的监督，对严重违反国家规定的财政、财务收支行为及其处理情况、严重损失浪费问题及其处理情况和审计事项应及时公告，从而增强审计监督的威慑力。
3、审计范围应实行属地原则。
即单位或企业不管级别多高都要接受上级审计机关的审计。
如果地方审计机关审计实在有困难，就移交上一级审计机关，此时上一级审计机关必须实施审计并向政府和人大递交审计报告。
在此基础上还要扩充审计人员队伍，增加审计覆盖率，对大型企事业单位做到年年必审，对规模相对较小的单位实行科学抽查审计，使国家审计能够切实发挥其应有的监督作用。
4、实行定期轮岗制度。
我国可以对审计署派驻在不同的部门或地区的审计人员实行定期轮岗，对其派驻期限做出规定，在政府审计机构内部，实行定期轮岗制度。
在进行审计工作时，每隔一段时间政府审计人员应更换审计单位，避免了我国政府审计人员与被审计单位形成亲密关系，从而提高了政府审计的独立性，保证政府审计的质量。
5、实行同业互查制度，接受其他部门的监督。
我们可以让审计人员相互检查审计工作，或由政府审计机关外与审计工作无关的合格人员对审计工作进行抽样检查，政府审计机构也要接受其他部门的监督。
我国还可以在全国人民代表大会下设立一个委员会，其审计师由全国人大任命。
每年对审计署的财务报表进行审计并定期对审计署进行绩效审计。
审计署应接受该委员会的定期监督。
（三）强化审计人员的综合素质
提高审计人员的综合素质，改善审计队伍的知识结构，大力培养复合型审计人才是一项重大目标。
以下是个人总结的几点强化对策如下：
1、我们应改善现有审计的文化环境。
思想决定行为，提高审计人员的政治思想素质最为重要的途径是加强政治学习，学习党的路线、方针、政策。
把握坚定的政治立场，牢固树立“维护法律尊严，加强审计监督”信念，无论在任何困难条件下都毫不动摇，做到依法审计，客观公正。
2、应强化岗位培训和后续教育。
审计工作涉及的内容和范围很广，岗位培训和后续教育是保证审计人员既具有查账技能，又具有宏观经济管理知识、政策法规及审计、综合分析能力等必备素质的关键措施。
3、应强化审计资源配置使用。
上级部门及政府安排的年度审计任务逐年上升，尤其是任期、离任经济责任审计项目特别突出，为此我们应深入贯彻“全面审计，突出重点”审计工作方针，既保证审计质量，又使审计人员能提高审计水平。
（四）强化法律监督力
与审计工作有关的法律、行政法规构成了一个庞大的体系，一句“从其规定”内含丰富的内容，政府审计人员只有做到了真学、真懂、真用法律法规，才能真正做到依法审计，依法处理处罚，才能真正体现审计人的“法器”，才能真正依法维护经济秩序，才能真正实现审计为民。
国家审计法规定的法律责任,一是违反审计法的法律责任；
二是违反国家规定的财务收支行为的法律责任。
由此可见,这两类违法行为的主体主要是被审计单位以及直接责任人员。
首先对被审计单位的法律责任,审计机关可以直接做出处理、处罚的规定；
其次对直接责任人员的法律责任,审计机关可以提出予以行政处分的建议,对于构成犯罪的可以移送司法机关依法追究刑事责任。
在我国的审计法及相关法规中，应对我国政府审计人员在何种情况下对何种行为承担法律责任有一个明确规定。
同时，在规定的法律责任中应明确审计人员应当承担的经济责任，这样才能使审计工作能够客观、公正。
参考文献：
【1】梁素萍，我国政府审计存在的问题及对策探讨，《财会研究》，2010年第5期。
【2】张庆龙，政府审计独立性探讨，《政府审计》，2010年7月。
【3】刘春梅，论我国国家审计体制的改革方向，《财经政法资讯》，2010年第4期。
【4】张娜，试论我国政府审计制度的改革，《山西经济管理干部学院学报》，2011年9月，第16卷，第3期。
【5】刘笑霞，论我国政府审计体制改革，《甘肃政法学院学报》，总第86期，2011年3月。
【6】聂佳，我国国家审计体制的改革初探，《消费导刊》，2011年7月。
【7】中共中央，国务院办公厅，《关于进一步推进审计公告公开的意见》，2011年3月。
致谢
本毕业学位论文是在我的导师沈燕萍教授的亲切关怀和悉心指导下完成的。
她严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。
从课题的选择到论文的最终完成，沈老师给予我细心的指导及不懈的支持和鼓励。
沈燕萍教授不仅在学业上给与我精心指导，同时还在思想和生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向沈老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。
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