藤县当前水库移民上访情况浅析.docx

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藤县当前水库移民上访情况浅析

藤县当前水库移民上访情况浅析

——藤县水库移民工作管理办公室魏振光

水库移民是一个特殊的群体，由于非自愿性搬迁或生产生活环境受淹没，其心理上往往容易产生埋怨，并将埋怨责怪于水利水电工程项目业主或地方政府。

由于不同时期水库移民安置政策不同，同一时期不同水库移民安置政策的差异，又使移民容易产生攀比心态及对补偿政策存有质疑。

在这种心态的驱使下，水库移民非正常上访现象便不可避免。

为了探究当前水库移民上访的原因，及研究相应的应对之策，笔者以藤县为例，进行了深入分析。

梧州市藤县是广西重点库区县之一，该县涉及大中型水库（水电站）库区和移民安置区的水利水电工程共有10座，小型水库（水电站）135座，全县搬迁移民和淹没耕地影响人口296634人，占全县总人口的28.7%，其中搬迁移民14295人，淹没耕地影响人口282339人；水库移民分布16个乡镇108个村委会，1103个村民小组。

搬迁移民涉及的水库多、分布广、情况复杂，既有五十年代建设的老水库，也有在建的新水库，既有大中型水库，也有小型水库；由于各水库属不同时期建设，补偿标准存有差异，致使移民重信、重访、集体访、越级访、赴邕进京上访事件时有发生。

一、水库移民上访的方式和特点

随着国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）出台以及2007年长洲水利枢纽工程首台机组发电以来，受实施国家水库移民后期扶持政策产生的连带影响，在建电站蓄水发电引发的新问题，成为该县水库移民信访的主要焦点问题。

据统计，2007年至2011年全县水库移民来信165件，接待来访82批734人次。

越级群体性到市人民政府及市相关部门上访7批203人次，到自治区人民政府及区直相关部门上访5批193人次，到北京国家信访局上访2批39人次，直接至全国人大、国务院领导人的信访件2件。

结合藤县水库移民上访的行为特征，其非正常上访所采取的方式、特点主要表现为以下三个方面：

（一）上访活动多表现出有一定的组织性。

这些上访人员其反映的利益诉求往往涉及一定的小团体，受益人员相对较多，由其中的几个关键人物纠集共同上访，动辄数十人甚至上百人群体上访。

如该县坡头电站27人到北京上访，他们是利用电站业主补给该村搞公共设施的经费作为上访费用，上访人员交通费、住宿、伙食均在补偿费中支出。

同时，带头者利用群众从未到过京城作诱惑，发动群众集体赴京上访。

（二）制造事端向政府、企业施加压力，扩大社会影响范围。

上访人员选择上访目标往往是在非接访地点的自治区人民政府、市人民政府等政府机关、部门，采取聚集、静坐方式。

上访人员情绪激动，要求直接与主要领导进行交涉，有的以拉横幅静坐方式堵塞电站大门或阻塞交通，通过此类过激行为给地方政府和企业施加压力，干扰机关、企业生产的正常工作秩序。

（三）利用敏感时节、弱势群体，引起社会关注及同情。

一是挑选时间。

上访移民往往选择特殊和敏感时期上访，包括国庆节长假期间或是国家、自治区以及地方政府党代会、人大会、政协会期间，或者是国家、自治区、市级举办重要活动期间集中上访；上访过程中往往采取隐蔽串联，不露声色，分散搭车，到目的地之后突然聚集。

如该县山花水库群众群体性到自治区上访，他们分散为部分在本县乘车，部分到相邻的平南县大洲镇乘车，到南宁后突然聚集。

二是挑选地点。

上访移民选择上访地点主要是在政府或政府部门、各交通要道等容易引人注意的地方，采取聚集静坐、拉横幅、干扰单位正常工作秩序和交通秩序等过激行为已达到其上访目的。

三是挑选人员。

在参与上访人员的选择方面，其往往会选择一些高龄老人或者残疾人，以博取同情心。

如该县濛江镇角嘴街吊脚楼居民到县、市人民政府上访时，他们就带上了瞎子、瘸子等残疾人员一起上访，通过这些弱势群体人员，向政府或企业施加压力，以达到其诉求目的。

二、水库移民上访原因分析

藤县水库移民上访原因多样，既有主观原因，也有客观原因，既有历史遗留问题未得到妥善处理，也有执行现阶段移民安置政策存在的问题和不足，分析起来主要有以下几个方面原因。

（一）在建水库移民安置补偿问题处理不当引发群体性越级上访。

2003年以来，藤县辖区因电站建设先后形成大型的长洲水利枢纽库区，中型的金鸡电站库区和小型的坡头电站库区，这几个库区移民以补偿标准低，安置不合理为主要理由不断地采取群体性、越级到市、自治区和北京上访。

比较突出的有长洲水利枢纽库区藤县濛江镇角嘴街23户居民和藤县塘步镇南安街44户居民以长洲库区蓄水淹没其房屋地下室（吊脚楼）不作搬迁处理反复多次到梧州市政府上访；濛江镇疏筛塘小区60多户居民因长洲库区淹没房屋基础得不到补偿反复多次市政府、区移民局上访，并组织40多人到长洲水电公司大门拉横幅静坐，阻塞交通；坡头电站库区群众以补偿标准低为由，组织70多人到自治区政府上访，于2010年国庆节前后组织27人到北京上访。

引发以上问题，究其原因主要有以下几个方面：

1．同一时期建设的水库其水库移民安置补偿标准不一致。

从藤县的实际看，同是在2003年动工建设的分别有大型水库长洲水利枢纽、中型水库金鸡电站、小型水库坡头电站。

在移民安置方面因电站业主不同，装机容量差异，移民安置补偿方面存在较大差异，移民对补偿进行攀比，心理不平衡，遂产生上访念头。

长洲水利枢纽工程库区补偿标准是执行《广西壮族自治区基础设施重大项目建设用地征地拆迁暂行办法的通知》（桂政发[2000]39号）和《关于公布〈广西壮族自治区基础设施重大项目建设用地被征用土地平均产值基数标准和拆迁补偿标准〉的通知》（桂发改法规[2005]190号）作为依据，对征收耕地实行长期补偿，每年按耕地净产值补偿，补偿年限与电站寿命一致，目前每亩水田年补偿单价为1226元，旱地950元，这种方式达到库区群众一致满意效果；金鸡电站则以《广西壮族自治区人民政府关于加强全区新建中小型水利水电工程移民工作的通知》（桂政发[2004]8号）为依据，并参照梧州市京南电站做法，对淹没耕地采取固定年产量（水田每亩每年稻谷537.5公斤，旱地268.75公斤），价格按照当年粮食收购价格折款并扣除30%成本之后补偿给移民，库区群众也普遍认可；而小型电站坡头电站水库其补偿标准则按照2004年同时期藤县征地拆迁补偿标准进行补偿，征用水田一次性每亩补偿12000元，旱地4000元。

按这个补偿标准，多数群众已领取补偿款，但少数关键人员不满意，不领款，强烈要求参照大中型电站移民安置补偿标准执行，因达不到诉求目的而动员群众不断群体性越级上访。

2．移民安置工作不规范。

从藤县在建水库移民安置工作实际看，长洲水利枢纽工程库区移民安置工作相对规范，编制有移民安置规划大纲和移民安置规划，并明确县级人民政府是移民工作的责任主体，实施主体和工作主体，水库移民安置工作有序进行；而金鸡电站和坡头电站既没有编制移民安置规划大纲也没有编制移民安置规划，只是在项目初步设计及可行性研究报告中涉及库区移民安置方面只有简单章节，有关征地补偿标准方面以县国土部门提供依据，参照县内其他项目征地补偿标准，以当地县级人民政府名义出台文件，明确征地拆迁补偿单价；库区移民安置方面，由当地镇级人民政府与电站业主一起开展实物指标调查、登记、确认和补偿工作。

由于中、小型库区移民安置工作不规范，宣传工作不到位，造成库区移民对移民安置政策的质疑，甚至一些群众对移民工作不配合，不愿对淹没实物指标确签确认，不领取补偿款，并组织部分群众上访，如坡头电站库区群众强烈要求按照大中型水库移民安置补偿标准予以补偿。

3．移民安置工作征询移民意愿存在不足，群众不接受移民安置方案而上访。

长洲水利枢纽在淹没耕地实行长期补偿方面上，能充分听取并尊重移民的意愿，也取得了不错成效，这在全国大型水库中推行长期补偿模式其积极意义是不言而喻的。

但作为淹没房屋处理方面做得不够，从而引发3起群体性大规模连续3年上访问题。

如该库区蓄水后淹没藤县塘步镇南安街44户吊脚楼，淹没濛江镇角嘴街23户吊脚楼房屋，按照《水利水电工程水库淹没实物指标调查细则》，房屋搬迁高程以其所居住正屋地面为准，正屋地面高程低于人口迁移线的，该房屋作全栋搬迁处理，所居住人口登记为搬迁人口；正屋地面高程高于人口迁移线，只淹房屋地下室或房屋基础的，不作全栋搬迁处理，只按不同结构房屋补偿标准给予所淹吊脚楼部分补偿并作护岸处理。

但是在实施过程中，此处理方式在听取移民的意见时，遭到居民极力反对，阻挠护岸施工，不愿意领取吊脚楼部分补偿，并不断组织上访。

由于房屋在蓄水后一年内因洪涝灾害和蓄水淹没多种原因影响，部分房屋受损出现裂缝；最后经自治区移民局协调，电站业主才勉强同意采取业主、地方政府、居民群众“三个一点”出资办法对67户吊脚楼房屋作安全搬迁处理。

（二）实施国家大中型水库移民后期扶持政策连带影响引发群体性越级上访。

2006年国务院出台《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》后，因库区移民对政策的理解以及连带影响等原因而引发了7起群体访、反复上访案件。

比较突出的有2007年2月28日大壬水库300多位移民拉起横幅沿藤县太平至平南县方向游行事件；2009年7月8日山花水库70多位移民群体性到自治区政府大门前上访事件；2011年9月15日大壬水库15位移民到自治区移民局上访并滞留在区移民局过夜事件，以及黄垌水库太平镇永平村移民反映粮食补贴问题多次到市、自治区越级上访案件。

这些群众上访主要是要求将其列入后期扶持每年得到600元生活补助问题以及解决其生活困难问题。

藤县建于五十年代末和八十年代的中型水库和小

（一）型水库，由于搬迁安置受当时国力、政策、经验和自然条件制约，移民安置工作不到位，遗留问题多。

在2006年国务院出台大中型水库移民后期扶持新政策后，即产生连带影响，移民群众认为国家层面重视水库移民，关心移民疾苦，而地方政策对水库遗留问题处理不到位，同时这些移民拿新政策与过去政策进行比较，认为吃亏，便想通过上访办法解决。

1．由于中型水库移民安置原始资料不全，进行后期扶持人口核定登记时凭档案材料予以认定，一些没有列入登记为搬迁移民身份的群众既不能拿出搬迁证据也没有搬迁事实而不断纠缠，要求登记为搬迁移民，不断上访。

比较典型的如大壬水库太平镇善庆村旺妖4组15位村民，曾于2011年9月15日到自治区移民局上访并滞留在区移民局过夜。

2．实施水库移民后期扶持政策没有惠及小型水库移民而上访。

藤县搬迁移民比较多的小型水库有同敏水库、蓬蓬石水库和英雄水库，现有搬迁移民及其后代约2500人，因实施新政策产生连带影响，加上目前这些移民确实存在资源匮乏，生活贫困，交通落后，饮水困难等突出问题，小型水库移民动辄越级上访，反复缠访。

如蓬蓬石水库有2名水库移民代表曾于2010年国庆节期间到北京上访；英雄水库移民不断反复缠访，今年以来几乎每逢县领导接访日（每月20日）都派代表到县上访，要求解决生活困难，发放生活补贴。

3．不同时期水库移民安置补偿政策差异，引发移民上访。

藤县老水库有建于五十年代末期的黄垌水库、白石水库两座中型水库以及小

（一）型的英雄水库、蓬蓬石水库，也有建于八十年代初的大壬水库、山花水库两座中型水库，因水库建设年代不同，安置政策有异，建于五十年代末的水库因当时人口少，耕地充足，当时主要以一平二调方式调整土地安置移民，而建于八十年代初的大壬水库和山花水库，因土地资源不足，无法调整土地资源，当时县人民政府采取发放粮食或发放粮差补贴方式进行移民安置。

在实施后期扶持政策过程中，建于五十年代末水库移民不断提出要求前期补偿问题，他们认为同是中型水库，别人能享受县粮食补贴，而自己则没有，心理极不平衡，遂不断到市、自治区上访，强烈要求解决粮食补贴问题。

（三）移民民主意识增强，把信访作为争取利益的主要手段。

随着我国民主政治的不断推进，群众的民主意识、维权意识不断增强，但由于移民法制观念相对滞后，将信访作为争取自身利益的主要手段。

综合历次移民上访情况看，在信访移民当中已形成了一种信上不信下，信访不信法，宁愿上访不愿上诉，相信法不责众，人多力量大，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决的观念。

他们认为通过信访渠道简便、快捷，认为找领导来得快、成本低、实惠多。

在现实当中也确有部分信访人通过信访得到了实惠，因访得利，误导了信访人，从而导致非正常上访逐年增多。

三、处理水库移民上访问题的对策

信访工作是政府了解联系库区移民的窗口，也是为移民排忧解难纽带。

做好信访工作关系到库区的社会稳定和发展，因此，要把如何更好地做好水库移民信访工作，摆在移民系统工作的重要议事日程。

从藤县移民的实际情况看，要切实做好水库移民信访工作重点要做到以下几个方面：

（一）规范新建水利水电工程库区移民安置工作，切实维护库区移民合法权益。

1．严格执行相关的移民安置政策和规范。

新建大中型水利水电工程要严格执行《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），克服“重水电工程，轻移民安置”的思想，认真抓好移民安置规划大纲和移民安置规划的编制工作。

移民安置规划大纲和移民安置规划应广泛听取移民和移民安置区居民意见，尤其是涉及《水电工程水库淹没处理规划设计规范》的规定与移民的意见不一致时，要充分调查研究，反复论证，妥善处理移民安置中电站业主与移民群众存在分歧的问题。

2．进一步规范小型水利水电工程移民安置行为。

目前，广西新建中小型水利水电工程移民安置问题仍执行《广西壮族自治区人民政府关于加强全区新建中小型水利水电工程移民工作的通知》（桂政发[2004]8号），该通知从发布以来对我区中小型水库移民安置工作具有很强的指导作用，但随着国务院第471号令出台，我区中小型水利水电工程移民安置政策与新时期水库移民安置工作存有一定的差异，自治区应结合国务院第471号令调整完善我区中小型水利水电工程移民安置政策，并协调水利、发改部门在中小型水利水电工程项目立项和报批时，必须要有经过论证的移民安置规划，否则一律不予批准建设；在小型水库移民安置补偿问题上，也应与大中型水利水电工程征地拆迁补偿标准相接近，以保护移民合法权益；同时，要进一步明确县级人民政府或其工作部门为新建水利水电工程库区移民安置的工作主体和责任主体，杜绝由工程业主与库区移民直接签订安置补偿协议等不规范行为。

（二）妥善处理老库区遗留问题，切实解决移民生产生活困难。

1．进一步加大水库移民政策和法制宣传力度，从源头上减少信访行为发生。

政策宣传教育是一项基础性、长效性工作，政策的宣传必须家喻户晓，深入人心，要让广大移民群众深入了解水库移民后期扶持政策和新建大中型水库移民安置政策，消除他们对新建水库移民安置征地拆迁补偿标准的质疑及正确认识水库移民身份；加大对后期扶持基础设施项目建设和移民增收项目扶持政策的宣传，使移民群众支持后期扶持工作，凝心聚力，积极参与库区和移民安置区基础设施建设，改善库区移民生产生活条件和发展库区经济，增加移民收入。

同时，要加强对移民进行信访条例和法制知识的宣传，引导移民群众依法信访，从而在源头上和根本上减少和消除非正常信访行为的发生。

2．进一步贯彻落实国家发改委等14部委《关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知》精神，加强联席会议制度，进一步落实各单位责任，整合各部门资源力量，加大库区和移民安置区基础设施和移民增收项目资金投入，切实解决关系到库区移民切身利益的民生问题。

在生产生活上给予关心和支持，切实解决库区移民存在的突出困难，尽快缩小正式移民与连带影响移民之间的差距、缩小库区移民与当地村民在生产生活上的差距；从根源上解决水库移民信访问题。

3．深入调研，妥善处理老库区移民遗留问题。

水库移民安置前期补偿标准差异，不同库区政策不同是老库区存在的最突出问题，自从2007年7月1日起国家取消各县从县内发电企业上网电度收取库区扶持资金后，县级政府解决老库区前期粮食补贴的经费主要从各县财政预算予以解决，但各县补偿标准不一，同一县内各水库之间有的安排补偿，有的没有补偿，各水库之间补偿标准有差异，因此造成补偿标准不平衡、不统一，成为库区遗留问题中最为焦点的问题。

为此，应由自治区人民政府或其相关部门要对解决老库区前期补偿问题作专门调研，然后提出解决前期补偿问题指导性意见，由各县（市、区）人民政府参照执行，从根本上化解老水库遗留问题。

（三）进一步加强对水库移民信访工作的领导，建立健全水库移民信访维稳工作机制。

库区各级党委政府要把处理水库移民信访工作摆在突出位置，将水库移民信访维稳工作列入重要议事日程，定期研究和部署，切实为库区移民解决合理诉求，体现对水库移民的关注和帮扶，并逐步形成全社会都来关爱和帮扶水库移民这一弱势群体氛围。

同时，进一步健全信访维稳工作机制，坚持“谁主管谁负责”的原则，把水库移民信访维稳工作作为库区各级党委政府的第一责任。

各级移民部门也要进一步落实水库移民信访工作机构，改善信访接待、办公条件、解决信访经费不足等实际困难，同时要选用政治责任好，熟悉国家法律和水库移民政策，有较高文化水平又善于钻研信访工作业务的同志从事信访工作。

要加强对移民信访干部政策法规和业务知识培训，提高政策法规水平，和解决信访维稳问题的能力，切实维护库区社会稳定。

总之，移民信访工作事关民生大计和社会和谐，在接待、受理移民上访、信访事件上，我们始终要树立“以人为本”的理念，统筹兼顾，将构建和谐库区、稳定库区、富裕库区作为工作最终目标，本着“己所不欲勿施于人”思想，切身处地地为库区移民谋利益、谋发展。