应急管理中的公共政策运行过程研究重要参考Word下载.docx
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根据全国和全省煤电油运输保障工作电视电话会议以及国务院应急管理办公室《关于做好防范应对强降温降雪天气的通知》的精神，从2008年1月28日起，广东省委、省政府，广东省各市政府、相关职能部门就“缓解春运压力、劝导外来务工人员留粤过年”，相继出台一系列政策和措施。
（一）广东省“外来人员留粤过年”政策的出台
2008年1月28日，广东省人民政府办公厅根据全国和全省煤电油运保障工作电视电话会议、省政府春运工作紧急会议精神，为切实缓解春运压力和困难，发出《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》，要求各地要全力以赴做好劝导外来务工人员延期返乡工作，千方百计安排好在粤过年外来务工人员的生产生活，确保外来务工人员的合法权益，确保社会和谐稳定，确保外来务工人员过一个安乐祥和的春节。
从1月30日下午开始，由于受到京广线恢复通车信息的误导，周边地区返乡人员再次大量涌到广州火车站地区，导致该地区的滞留旅客骤增，形势非常严峻。
针对这一情况，2008年2月2日，广东省政府向全省人民发出一份情真意切的《告全省人民书》，分析了寒冷雨雪天气仍将持续，运输压力进一步加大的情况，争取广大外来务工人员的理解和配合。
《告全省人民书》中号召“全社会大力提倡互助互爱，让每一个不能返乡者感受到广东人的热情和爱心，体会到和谐广东的温暖；
企业要强化社会责任感，为国家分忧，为员工解难，安排好滞留人员的生产生活，通过对员工的关心增强企业的凝聚力；
相关地区的社区和街镇要充分发挥基层组织的作用，积极帮助政府疏导和安置好滞留人员”。
（二）广东省各市相关政策的出台
为贯彻落实广东省《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》精神，广东省各地、市根据自己的实际情况相继出台了具体的政策措施。
在广东省《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》颁布当日，广州市总工会下发《关于做好外来务工人员留穗过年相关工作的紧急通知》，要求从三个方面保障留穗过年外来人员的生活：
一是切实帮助外来务工人员解决实际困难，将留穗过年外来务工人员纳入到送温暖工程中来，帮助外来务工人员尤其是困难外来务工人员解决生活、工作方面的实际困难，对伤、病外来务工人员，要上门探视、慰问。
二是做好留穗过年外来务工人员后勤保障工作，保证节日期间的水、电供应，妥善安排好外来务工人员的吃饭、住宿和御寒等基本生活需求。
三是精心组织开展丰富多彩的文化娱乐活动。
市总工会组织了“珠水连四海，和谐一家亲”——2008广州市外来务工人员迎春珠江游活动，举办了羊城春节体育花会，设立了广州市农民工文化广场，并到农民工聚集区免费送电影。
同时，市总工会要求各单位结合自己的实际，开展联欢会、团年饭、游园活动、体育比赛等文化娱乐活动，并在节日期间向留穗过年的外来务工人员开放职工活动中心、图书阅览室、放映室、体育馆等文化娱乐场所。
随后，广东省其他各地市也以最快的速度相继出台了相关政策。
如2008年1月29日，深圳市政府办公厅向各区人民政府、市各有关单位印发《关于做好外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》；
东莞市委、市政府于1月29日晚发出《告市民书》，呼吁广大市民选择留莞过年；
2008年1月30日，佛山市总工会发放《关于全力配合做好外来务工人员平安返乡等工作的紧急通知》。
由于2月1日广州火车站再次出现滞留人员高峰，2月2日广州市委办公厅和市人民政府办公厅发出《真心诚意，千方百计劝导外来务工人员留穗过节》的紧急通知。
要求全市各级党委、政府和各部门、各企事业单位要以高度的政治责任感和对人民极端负责的精神，迅速将劝导和做好外来务工人员留穗过节工作摆上重要议事日程，明确和落实领导责任制，各级领导干部尤其是一把手要迅速深入第一线，广泛发动街道、社区、企业把劝导工作做深做细，晓以利害，不厌其烦，耐心劝导；
呼吁全社会积极参与和支持，千方百计做好留穗务工人员的安置工作，让每一个留穗人员深切感受到广州人民的热情和爱心。
根据广州市委、市政府的通知精神，2月3日，广州市总工会再次向各区、县级市总工会，各产业、直属单位工会发出《关于进一步做好外来务工人员留穗过年工作的紧急通知》。
通知要求：
切实提高认识，以高度的政治责任感和紧迫感，把做好外来务工人员留穗过年工作作为当前工会工作的重要任务抓紧抓好，要领导有力、措施到位，千方百计劝导外来务工人员留穗过年，千方百计让外来务工人员在广州安心开心过好年；
采取有效措施，真正将外来务工人员留穗过年工作做细做实。
要调查留穗外来务工人员的生产生活情况，深入一线了解他们的实际困难和需求。
要根据掌握的情况，研究对策，采取措施，认真细致做好留穗外来务工人员的思想政治工作和生产生活保障工作，实实在在帮他们解决一些最关心最直接的实际问题；
争取各方支持，整合相关资源，形成多层次多元化的帮扶格局。
各级工会组织要主动争取党政支持，积极与相关部门配合，多方筹措资金和物资。
（三）其他职能部门相关政策的出台
外来人员留粤过年政策涉及到交通、劳动保障、文化、宣传等职能部门的工作，为落实广东省委、省政府的这一决策，相关部门也出台了具体的措施。
广东省物价局于1月31日下发了《关于对留粤过春节的外来务工人员实行部分游览参观景点门票价格临时优惠政策的通知》，决定对留粤过春节的外来务工人员实行部分景点门票价格临时优惠政策；
全省各地各类博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园等爱国主义教育基地一律免费；
具有社会公益性的城市公园等游览参观景点半票收费；
鼓励企业自主定价纯商业性投资所建的景点实行各种优惠政策，执行时间为2008年2月5日至2月21日。
广东省建设厅于1月30日发出《关于切实做好当前广东省建筑施工应对雨雪冰冻灾害工作的紧急通知》，要求全省各级建设行政主管部门和有关单位，积极劝导建筑工人避开当前雨雪冰冻恶劣天气，尽量推迟返乡或留粤就地过年，并妥善安置好未能返乡建筑农民工的食宿。
二、“外来人贾留粤过年”政策的执行
春节回家与亲人团圆是华夏五千年文明沉淀下来的风俗，对于常年在外工作的人员来说，这个意义就显得更为重大。
广东省人民政府制定的“外来人员留粤过年”政策固然是解决雪灾危机的好方法，但政策执行却面临着重大挑战：
如何在有限的时间内劝阻归心似箭的游子停下他们急切的脚步。
回过头看，“外来人员留粤过年”政策的全面落实，主要得益于以下措施。
（一）领导一线促执行
依靠领导权威和领导的示范作用推动执行是“外来人员留粤过年”政策全面落实的重要保证。
“外来人员留粤过年”政策实施过程中，广东省和各地市、区职能部门的领导多次亲临一线，参与政策的执行。
1月28日，广东省委常委、常务副省长黄龙云，省委常委、省公安厅厅长梁伟发，省委常委、统战部部长周镇宏，副省长李容根、林木声等，分别赴中山、东莞、汕尾、阳江、梅州、珠海等地，开展对留粤外来人员“送温暖”慰问活动。
2月3日，广州市组织3000名外来务工人员免费游珠江活动，市委常委、组织部长方旋，市人大常委会副主任、市总工会主席陈伟光，省总工会副主席王丽华和来自江西、湖北、湖南、广西、四川、贵州等6个省驻穗办代表出席了该活动。
新春来临之际，2月5日，省委书记汪洋到佛山看望慰问外来务工人员并在南海平洲电子厂有限公司与留厂过年的外来务工人员一起用餐。
此外，各地市、区、各职能部门的领导也都亲自参与“外来人员留粤过年”政策的执行。
（二）强势宣传促执行
政策执行离不开政策信息的宣传和传播。
政策宣传是政策执行过程中的起始环节和一项重要的功能活动，是让全社会知晓政策、理解政策、统一思想认识的有效手段。
在“外来人员留粤过年”政策的实施中，广东省各级宣传部门、各新闻媒体及时向外来务工人员发出“平安才是对家人最深切的爱”、“留下吧，广州也是你的家”等一系列的强烈呼吁，大力宣传党和政府保护人民群众生命财产安全采取的措施及取得的成效，实事求是地报道春运工作面临的严峻形势，引导滞留旅客留粤留穗过年，在政策执行中发挥了重要作用。
深圳启动“春风行动”，印发了《劳务工朋友们，请你们留下来》；
东莞市劳动局向15263家企业下发了《市委市政府告市民书》；
广州日报专门印制“请外来人员留下来”的宣传单，并在2月3日开辟了“平安就是对家人最深切的爱”专版；
广州的街头随处可见“在粤过年挺好的”、“外来人员，请你留下来”的宣传标语；
网民们充分利用现代网络工具，呼吁外来人员留下来过年。
可以说，春节前后，广东各地从电视台的震撼广告播放到报纸头条的大字大画，每一处媒体传播的地方都铺盖着“留粤过年”的宣传号召，创造了一个有利于“外来人员留粤过年”政策执行的良好氛围，提高了全社会对这一政策的认同感，保证了政策在应急情况下的有效实施。
（三）督导检查促执行
监督和控制是政策执行中防止偏差和避免政策走样的重要手段。
为保证《关于全力做好劝导外来务工人员延期返乡有关工作的紧急通知》的迅速贯彻落实，在《紧急通知》下发同日，广东省人民政府办公厅向外来人员比较聚集的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、惠州市人民政府下发了《关于开展劝导外来务工人员延期返乡督导工作的紧急通知》，省政府组成7个督导组分赴7个市开展劝导外来务工人员延期返乡工作。
重点督导三个方面的内容：
（1）劝导外来务工人员延期返乡工作实施方案制订以及工作机构、人员和责任落实情况；
（2）劝导外来务工人员延期返乡宣传工作情况；
（3）各市组织企业劝导外来务工人员延期返乡留在当地过节工作情况，具体包括做好企业和外来务工人员思想工作情况、错峰出行安排情况、留粤过节外来务工人员食宿安排情况，特别是生活物资供应和食品、卫生安全保障情况、文化生活安排情况、治安维稳工作情况、外来务工人员权益保障情况等。
与此同时，各地也采取相应措施，检查督促“外来人员留粤过年”政策落实情况，为政策的实施提供有力的监督。
广州市总工会从13个职能部（室）中抽调人员成立了专项调查小组，以责任包岗的形式分别向广州市内的越秀区、海珠区、荔湾区等12个区、县级市总工会下传相关任务，调查小组成员亲自下到各区、县级市，听取政府相关情况报告，采取电话联系方式或直接到达该地方外来务工人员比较集中的企业进行劝服留穗工作。
广州市南沙区委、区政府实行每位区、镇（街道）领导都必须要对口挂钩5个企业，负责督导相关企业开展挽留和组织外地农民工留下过好年工作。
（四）齐心协力促执行
积极动员全社会的力量参与政策的执行，是提高政策执行力度和效率的重要手段。
“外来人员留粤过年”政策的顺利实施，是全社会共同努力的结果。
诚如广州市张广宁市长所说：
“没有全体市民和志愿者的支持，也不可能有今天这样的结果。
”在“外来人员留粤过年”政策实施中，从省政府到各市、各区、各街道，从各职能部门到各企业、从省、市领导到普通群众，大家都通过各种途径参与到政策的实施中来。
特别是各大中型企业为留住外来员工给予了大量的财力物力支持，除为留粤外来人员精心筹办年夜饭外，还发放了节日的慰问金与节日礼品，体现了企业的社会责任感。
为保证除夕之夜外来人员与家人联系，移动通讯公司开展爱心赞助活动，让一些外来人员与家人免费通话，互相问候，互相祝福。
即使是一名外来人员，他们也用自己的真切感受和理性劝服周围的人留下来。
一名在穗打工“外来者”在网络留言中动情地写道：
“对于那些归家心切的人们，我一向不敢轻言劝其留下，他们内心的焦虑情绪和拳拳之情，于我也是感同身受。
但即使如此，在面对因雨雪冰冻天气导致归途受阻，进而形成非常严峻的春运危机之下，此时又确实需要更多地体现我们的公民理性意识。
回去还是留下，真的必须慎重选择……留下过年，虽是无奈之举，但也是上策。
”
（五）真心实意促执行
“外来人员留粤过年”政策的顺利执行还有一个非常重要的深层原因在于，各级领导切实从留粤过年外来人员的需求和愿望入手，设身处地为外来人员着想，真心实意为他们解决问题，体现以人为本的管理原则。
在政策实施中，执行人员做到三个讲清楚、讲透彻：
即将目前恶劣天气仍将持续，交通状况短期无法根本好转，客运状况仍然不容乐观，车站广场由于人群大量集中而面临的种种困难和危险向外来务工人员反复讲清楚、讲透彻；
将理解他们渴望与远方家人团聚的心情，但亲人们更关心挂念他们的健康与安全的道理反复讲清楚、讲透彻；
将各级党委、政府和全市人民关切他们的安全，帮助他们在本地过好节日的真情实意和周密安排反复讲清楚、讲透彻，用自己的真心和热情劝导外来务工人员留下来过年。
正如广州市人大常委会副主任、市总工会主席陈伟光所说：
“我们要对农民工付出真感情。
”广东省人民更将外来人员留下来过年看作是对外来人员为广东作出贡献的回报。
中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志动情挽留外来人员：
“你们在广东工作，就对广东有贡献；
这次选择了不回家过年，又是对党委政府工作的支持。
给广东一个感谢你们的机会，就是要把你们春节的生活安排好！
”危难时刻见真情，一言一行情意深，广东省政府和广东省人民的这份诚意，是促进“外来人员留粤过年”政策实施的重要力量。
三、“外来人员留粤过年”政策实施的成效
广东省“外来人员留粤过年”政策的实施，不仅从源头上最大限度地减轻火车站地区的压力，确保社会和谐稳定，也彰显着广东的文化、广东的热情，增加了外来人员对广州的认同感，更为化解春运压力提供了新的思路。
（一）有效缓解危机中的春运压力
雪灾之中的广州火车站周边区域滞留旅客高达数十万，而此时铁路运力与数百万滞留广东的旅客相比，简直是杯水车薪，火车站区域俨然成了一个“火药桶”，情况十分危急。
广东省“外来人员留粤过年”政策的及时出台，从源头上缓解了这一危机。
广东省“外来人员留粤过年”政策无论是物质措施还是精神措施，无论是有形的影响还是无形的感染，都使越来越多的外来人员选择了留在广东过年。
留粤过年的外来人数2008年1月29日990万，占外来人员总人数的45％，到2月5日已经增加到了1300万，占总人数的68.1％，大幅度上升了22.1％。
这个数字凸显了广东省“外来人员留粤过年”政策的成功。
而且，根据我们在广州和东莞组织的问卷调查结果，80％多的外来人员认为“外来人员留粤过年”对缓解春运压力有帮助。
（二）帮助外来人员度过一个温馨特别的春节
广东省委书记汪洋同志曾说，让外来人员感到温馨，我们就感到欣慰，这是对广东的最高褒扬。
为了让留粤外来人员在广东过一个特别温馨的节日，各地政府根据实际情况，进行了精心安排，既保障他们的衣、食、住、行等基本需求，更开展了丰富多彩的活动。
如广州市黄埔区开展“给外来务工人员一个温暖的家”系列活动。
这十项活动是一顿年夜饭、一场演出、一次慰问、一次游珠江、一次登山、一次逛花市、一场电影、一次维权检查、一次座谈会和一张贺年卡。
各企业也为外来人员开展丰富的文体活动。
这一系列丰富多彩，为外来人员量身定做的活动，让外来人员在广东的春节过得充实而温馨，他们真切地感到“风雪阻归程，留守也温馨”。
问卷调查结果也显示，约80％的外来人员对政府和单位安排的活动感到满意。
（三）增强外来人员对广东的认同感
广东经济的迅速发展，外来员工起到重要的作用。
如张广宁市长在给外来人员张宝的回信中所言：
“广州的成就离不开外来务工人员的辛勤劳动，从20世纪80年代起，一批又一批的外来人员踏上广州这片热土，从建筑工地到装配车间，从餐饮服务到市场销售，各行各业都有你们忙碌的身影。
可以说，没有你们的努力工作和默默奉献，就没有广州的快速发展。
”但由于我国的户籍制度等原因，外来员工总感觉自己似乎只是广东的一个“过客”，缺少家的感觉。
但“外来人员留粤过年”政策的实施，让外来人员感受到他们已经和广州这座城市融为一体，广州就是他们的家，更加激发了广大外来务工人员扎根广州，共同为广州的建设添砖加瓦，共享广州发展成果，共创广州美好明天的决定和信心！
从表1中我们欣喜的看到，已有近70％外来人员将广州作为自己的第二故乡。
（四）为缓解春运压力提供新思路
对于背井离乡的人来讲，回家过年既是一种情感补偿的需要，是一个不能轻言放弃的心灵诉求，也体现我国传统文化的回溯。
但随着外来人员增多，交通运输部门对这种“集中搬家”式的春运已经很难承受，社会压力不断增大。
“外来人员留粤过年”政策的实施，让大量外来人员就地过年也能找到家的感觉，感受到浓郁的过年气氛和亲人般的温暖。
人们发现，这样的新年方式要比那种疲于奔命的回家过年更轻松，更实际，也更具有可操作性。
“留下来过年”这一无奈的选择，却为缓解春运压力找到了一种新的解决思路。
政府和一些企业由此得到了启发，开始琢磨建立长效机制，将一些好的做法延续下去。
这样，既解决了节日期间用工不足的问题，减少春运负担，又可以使社会、企业更加和谐，增强社会的凝聚力。
在问卷调查中。
超过一半的外来人员认为有必要把这一政策坚持下去，见表2。
（五）促进公民公共精神的提升
英国政治学家密尔认为，唯有让公民亲自参与实践，在讨论、判断、裁决的过程中，公共精神才会有所增进。
危机之下，不仅是对政府执政能力和应急管理能力的挑战，更是对公共精神的一种考验。
危机中公民参与实践成为培养公民精神的最佳场域。
在冰雪肆虐、道路封闭、火车运力非常有限的情况下，对于滞留旅客而言，都必须充分考虑当下的危机状况，并且以理性态度对待，尽量不要主动去加重公共危机，这既是对公共利益的负责任态度，也是对自己的负责任态度。
“为己为国，我们选择不回家”正是公民理性和公共精神的彰显。
正如一位游子所说：
“我们选择春节不回家，是出于个人的理性与务实，但我们也正因为这种选择，诠注一种身陷灾害中的人性。
一种守望相助的公民精神。
因为我们每一个人的留守，都使交通少了亿分之一的压力，那么我们更多人的留守，无疑将有效缓解已然陷于困顿的交通形势。
……所以我们每一个人的留守，”虽千万人，吾住矣“，就是对政府在紧急情况下做出“留下过年”动员的响应，就是一种付出，一种奉献，就是面对灾害时我们力所能及的应对，亦是公民精神之表达。
“”外来人员留粤过年“政策实施中，广东人民和外来人员通过实践参与切身体会自己的权利和义务，进一步宏扬了公共精神。
四、“外来人员留粤过年”政策的启示
这次低温雨雪冰冻灾害危机下制定出来的公共政策无论是在政策的制定、还是政策的执行方面都是值得借鉴的，是中国应急管理又一成功的案例，可以给我们许多有益的启示。
（一）全面完整的信息收集是应急管理中政策取得实效的基础
在现代管理中，管理系统就是信息系统，信息不仅是政策制定的重要依据，也是政策执行所需资源之一，政策运行过程不能缺乏信息传输和信息反馈的“信息流”。
公共危机状态下，信息显得尤为重要。
危机管理中，为决策者提供及时、准确的情报，同时向民众传递适当的信息，既能让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又能使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，可以使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化政策环境。
因此，政府在危机情况下公共政策运行的每个阶段，都需要相应的信息和信息活动支撑。
“外来人员留粤过年”政策能取得实效，得益于有关部门对外来人员数量、购买返乡票数等基本数据的统计；
得益于气象部门对未来天气的准确预测；
得益于铁路部门运力的准确数字；
得益于大众媒体对相关信息的及时传递；
得益于广东省春运办所制定的每日一报制度，这些全面而完整的信息为“外来人员留粤过年”政策的制定和调整提供了准确的依据。
（二）政策工具的合理运用是应急管理中政策取得实效的重要途径
政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称。
奥斯本指出：
“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。
”政策工具是实现政策目标的基本途径，直接关系到政策成功与否，正确有效的政策工具，能引导政策目标顺利实现。
每种政策工具都有自己的优缺点和适用的领域。
“外来人员留粤过年”政策运行中，政府更多地采用信息、劝诫、补贴这些混合性的政策工具，诱导外来人员自觉自愿地贯彻执行政策，既能保证政府的有效介入，又避免了“以力服人”、行政命令等强制性政策工具的弊端，大大提高了政策的执行效能。
（三）高效是应急管理中政策取得实效的关键
危机状态下，个人或群体往往处在逆境之中，遇到了一定程度的威胁，若不采取某种形式的应对和救援行动，就会造成生命和财产的损失。
因此，这种紧急性就要求政府和相关组织在应急政策运行过程中，必须雷厉风行，，刻不容缓、当机立断，绝不能拖延、推诿、贻误。
“外来人员留粤过年”政策运行中，无论是政策的制定，还是政策的执行都体现了高效、迅速这一特点。
各地政策的出台可谓快速科学周密，政策的执行更是紧锣密鼓、环环相扣。
可以说，在这么短的时间，各地政府和有关组织做了如此大量的工作、开展了如此多的活动，不能不说是一个创举。
例如广州市总工会组织的“珠水连四家、和谐一家亲”3000名外来人员免费游珠江活动，从这一意向的确定到人员、路线、具体活动的安排只用了五天的时间，而且方案考虑周密细致，每个环节的安排恰当好处。
（四）维护公共利益是应急管理中政策取得实效的根本保证
“公共行政就是使公共利益最大化的社会管理过程”。
公共理性的根本要求就是为社会整体的利益即公共利益而行动。
应急管理中的公共政策题更应以控制危机的蔓延、保护人民生命财产安全、维护公共利益为目标。
“外来人员留粤过年”政策的实施保证了外来人员的安全、保障了其基本生活需要，保证他们过一个平安祥和的春节，维护了社会的稳定和秩序，促进了社会的和谐，维护了广东省和外来人员之“大利”，体现了“公共善”。
也因此，该项政策得到各地市、各职能部门、企事业单位和全体群众的大力支持和配合，得到了外来人员的理解和认识，上下联动，形成了整体合力，有力地保证了政策的实施。
本文系广州市哲学社会科学发展“十一五”规划2008年度课题的阶段性成果，获得广州大学第十一届“挑战杯”大学生课外学术科技竞赛一等奖。
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