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现有财政转移支付制度过多地考虑如何解决现实中存在的财政失衡问题，而忽略了政府间财政关系的规范性及其法律调整的必要性，影响了地方政府合理的利益预期的形成。
规范的政府间财政转移支付制度，是制定《财政转移支付法》的重要前提。
《财政转移支付法》不仅仅是技术性的法律规范，而须置于一国政府间财政关系法治化的背景下考虑。
我国财政转移支付制度的构建是在经济体制改革的大背景下逐步推进的，所涉及的问题的复杂性远远超过一般市场经济国家。
笔者认为，要制定《财政转移支付法》，必须在宪法中增设财政均衡目标、财政分权原则、中央与地方事权划分规则及基本公共服务均等化条款等，并先行制定《财政收支划分法》、修改《预算法》（1995），将分税制财政体制改革及预算体制改革取得的成功经验法律化。
如果说财政收支划分将财政权在中央与地方间进行了初次分配的话，政府间财政转移支付旨在增强欠发达地区的财力、促进地区间基本公共服务均等化。
一、地区间基本公共服务均等化的法律促进
推进基本公共服务均等化是促进经济与社会稳定发展的必然要求，是加快城乡统筹步伐和缩小区域发展差距的直接动力，是实现人的全面发展和构建和谐社会的重要前提，是完善公共财政基本框架的核心目标。
公共财政是一国政府提供公共服务的物质基础，在一个多层级政府的国家中，中央与地方政府间财政关系至为重要：
由中央政府抑或地方政府提供何种公共服务更为合适，决定了政府间财政收支划分的比例。
自1994年分税制财政体制改革后，我国政府间财政关系在基本实现提高“两个比重”②目标的同时，仍然存在政府间财政支出责任（简称事权）划分不明确、地方财政权力（简称财力）与其事权不相匹配、财政转移支付形式不规范等问题。
在政府间财政关系确定的基础——各级政府的事权尚未得到明确规定的条件下，想要构造促进地区间基本公共服务均等化的财政转移支付制度，非常困难。
政府间财政收支划分至为重要，良好的划分规则，不仅能够使各级政府有效实现各自的政治和经济目标，而且可以提高该地区的社会福利水平、增进各地方政府财政的自我责任性和人民的政治参与度③。
我国是一个幅员辽阔的发展中大国，地区间经济与社会发展水平严重不平衡，地区间基本公共服务呈现出总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同的特征。
由地方政府提供的基本公共服务的不均等问题，源于公共服务的利益通常受到空间限制。
促进地区间基本公共服务均等化，要求建立基本覆盖城乡的公共服务体系和社会保障体系，鉴于欠发达地区无力足额提供本地区的基本公共服务，影响了经济与社会的稳定发展和人们的基本生活水平。
由地方政府提供均等化基本公共服务，是现代市场经济国家政府的基本职责，也是实现公民基本权利的重要保障，亟需得到法律甚至宪法的确认和保障。
中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（2006）》和十七大报告均要求积极推进和注重实现基本公共服务均等化。
现阶段提出基本公共服务均等化的目标，有着特定的现实背景：
经济体制改革30余年使国家综合实力大大增强，但是，城乡间、地区间、人群间和人际间的差距日益明显。
地区间经济与社会发展的差距，主要体现在财富、收入和消费的差距上，分别属于存量、流量和效用意义上的差距，其中最明显的是消费差距。
因此，政府调节差距的重点是尽可能将消费差距控制在社会正义和公平要求的范围内。
我国人民的温饱问题已经基本解决，消费公平程度也大大提高，然而，上不起学、看不起病、住不起房等消费差距却日益突出，教育、医疗和住房成为社会关注度最高的民生问题。
基本公共服务均等化的目标就是要促进居民消费的公平化，减少人们因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。
理论上对基本公共服务的内涵及其均等化的标准，均未形成统一的认识。
一般认为，基本公共服务均等化，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。
内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的选择权。
地方赖以提供基本公共服务的财力并不总是充足的，地区间财力不均衡的客观原因是区域经济发展不平衡，欠发达地区无力于提供足额的均等化基本公共服务。
基本公共服务，包括覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面。
对基本公共服务的理解，可以从两个角度着手：
（1）从消费需求的层次来看，与低层次消费需要有直接关联的就是基本公共服务；
（2）从消费需求的同质性看，人们的无差异消费需求属于基本公共服务。
基本公共服务的外延是不确定的，会因应时间、地点的变化而变化。
地方政府提供基本公共服务的目的是分担居民的基本消费风险，以公共消费减少居民消费的不确定性。
基本公共服务均等化旨在促进基本消费的平等化，应当使每一个社会成员都获得基本生存条件和获得基本能力，防范和化解消费引致的公共风险和公共危机。
基本公共服务均等化在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民享有一定标准之上的基本公共服务，其范围包括“公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等基础服务类和生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保）、住房保障、就业保障、医疗保障等基本保障类等内容”④。
在法律上确认促进基本公共服务均等化的制度安排，可以促进政府间财政关系法治化、规范政府间财政转移支付行为、促进经济稳定增长与社会全面进步。
促进基本公共服务均等化，要求在考虑地区间的财政收入能力和财政支出需要的基础上，促使欠发达地区提高公共服务的供给能力、确保其达到提供最低标准的公共服务的财力水平。
促进基本公共服务均等化，并不意味着各地区提供的基本公共服务要达到全国人均财政收入水平的均等程度。
各地区赖以提供基本公共服务的财政支出的增长速度要适当高于一般性财政支出，其中最有效的措施是提高财力性转移支付的规模和比例，增加对禁止和限制开发等欠发达地区用于公共服务和生态环境补偿的支持力度，确保这些地区的居民享受与全国平均水平大体相当的基本公共服务。
另外，针对部分地区资源枯竭型城市发展面临的产业结构失衡、社会保障资金缺口大、棚户区改造任务艰巨、生态治理与环境保护负担重等经济社会问题，中央财政必须重点对资源枯竭型城市进行财力性转移支付，逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。
经由财政转移支付促进地区间基本公共服务均等化，其目的在于维护欠发达地区居民的生存权。
规范的财政转移支付制度必须以促进地区间基本公共服务均等化为目标，用公正、客观、科学的方法确定财政转移支付资金的分配，以增强中央政府的宏观调控能力，缩小地区间公共服务能力和经济发展水平的差距。
“国家为维持其全国统一性与区域均衡之财政调整，虽有权限制地方课税立法权，但不能妨碍其地方自治基本精神。
”⑤建立规范的财政转移支付制度，依循事权与财力相匹配的进路：
按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任，适当调整政府间财政收入划分，并争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破。
全国性公共服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；
地方性公共服务的支出责任由地方政府全额承担；
具有辖区外溢性的公共服务的支出责任，分清主次责任，由中央与地方政府按照一定比例共同承担。
二、财政转移支付：
增强与地方事权匹配之财力
“一个国家的财政结构是分散的或集中的，要视其政体是联邦制或单一制而定，而不是相反。
”⑥除了联邦制国家外，也有越来越多单一制国家实行财政分权。
简言之，单一制和联邦制在政府间财政关系的确定上，不应成为财政是否分权的决定性因素。
即使在单一制国家，地方自治权也得到一定程度的承认和保障，相应地，地方财政是指“地方政府为满足其共同需要，促进自治发展，平衡财政，奠定民生基础，所需资金的取得、使用及管理的行为”⑦。
尽管各国财政转移支付的规模不断扩大，中央对地方经济与社会发展的控制权和影响力却与日俱增。
政府间财政关系包括政府间财政分权的程度及其财政转移支付的水平。
（一）财政分权的制度框架下事权与财力不匹配
我国自1994年起实施的特色性的分税制财政体制：
将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，其初衷是为了解决中央财政日益捉襟见肘的资金困境。
与大多数单一制国家一样，我国中央政府按照自己的意愿确定税源的划分，却没有用法律形式将各级政府的财政支出责任的划分加以固定。
“我国的财政联邦主义不是正式的法律制度，它是由中央与地方争取财政权，并运用非正式的、不稳定的制度性惯例来维系的分权制度。
”⑧财政联邦主义关注各级政府的相对税收和财政支出能力，关注中央与地方政府在财政收支问题上的相互依赖程度。
鉴于我国实行的分税制并不是规范意义上的财政分权，近年来，中央政府越来越重视财政分权问题，认真考虑财政转移支付的性质和规模，并尝试通过立法将财政转移支付的成功经验固定下来、继而通过立法引导规范的财政转移支付制度的建立。
中央政府完善财政转移支付制度的动力，源于财政转移支付的资金规模日益庞大、给财政收支平衡带来了极大压力，在财政分权的制度框架下，欠发达地区的财力与其事权却出现严重的不匹配。
一般认为，财政分权，是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。
财政分权是建立在政府职能及其事权的基础上，符合效率与公平兼顾的原则、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收支范围的财政体制。
有关财政分权的理论表明，事权的划分应当优先于财力的划分，即财政支出责任的划分是财政收入划分的基础，其中隐含的要求是：
各级政府的财力应当基本上与其所承担的事权相符。
然而，客观来说，财政分权却往往造成了地方政府的事权与其财力不相匹配的结果。
如果说财政分权的必要性来自于地方政府提供基本公共服务更为有利的判断的话，在财政分权的制度框架下，中央与地方政府间财政失衡却成为与之相悖的结果。
“地方政府的财政能力和需要之间的不匹配的产生，是由于拥有最低税基的地方政府所在的地方并不一定是那些最穷的人居住的地方，很明显，不同的地方政府具有不同水平的税源。
”⑨财政分权最大的优点来自于地方政府提供基本公共服务的效率和便利性以及其所具有的实现本地区较高公共消费水平的动力。
根据传统的经济学理论，中央政府就能够完全胜任公共服务提供的责任，不需要多级政府。
然而，现实中，地方政府却实实在在存在，而且发挥了很大作用。
几乎每一个现代市场经济国家的政府体系都是分级的，通过公权力的纵向分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标。
同时，财政分权也几乎是各国的通例。
即使是联邦制国家，对于联邦政府、州政府和地方政府之间的财政责任划分的财政联邦制，也一直存在争论。
财政联邦制理论最早是由美国经济学家华莱士·
E·
奥茨提出的：
联邦制下的各级政府具有有效配置资源、合理分配负担和收益、稳定经济运行等主要目标，并试图从经济学角度寻求为有效行使财政职能所需的财政收支结构及其最优划分比例。
但是，“法律条款仅仅提供了一种较为松散的框架，在该框架中，地方政府拥有较为宽泛但却未明确加以界定的自由裁量权。
因此，中央政府的干预限度就成为一个政治决策问题……这又通过财政补贴计划所产生的财政激励而得到了强化”⑩。
西方经济学上产生了两代财政分权理论：
论证财政权的合理性和必要性的传统理论和引入了激励相容与机制设计学说的新型理论，最新的发展是对财政纪律的关注。
“地方自治之首要课题，即地方事务由地方自主负责；
而地方自治事务之执行，须以财源为基础，是以地方对其自治任务自我决定、自我负责。
”（11）事权在各级政府之间的划分，决定了各级政府所承担的公共服务的范围，进而决定了各级政府相应的财政支出责任。
各国在事权划分上的基本做法是：
涉及国家主权、安全、市场统一和全国经济稳定的，在全国范围内受益的重大事权划归中央政府；
为了提高政府活动的有效性和更加符合居民的需要，大量具体的、地区性受益的公共服务事宜主要由地方政府承担，如教育、文化、医疗、行政管理、社会治安、地方性的公共设施和基础设施等。
可见，事权划分的结果是由地方政府负责提供大部分公共服务，因此比中央政府承担了更多的财政支出责任。
鉴于地区间经济与社会发展不平衡，如果财力的划分比例与事权的划分比例相同，势必造成发达地区的公共服务水平远远高于欠发达地区。
换言之，欠发达地区的财力甚至可能无法承担基本公共服务的供给。
因此，财力的划分应当适当向中央政府倾斜，即由中央政府按照更高的固定比例与地方政府分享财政收入，在支出财政资金时，不仅提供中央一级的公共服务，而且将其所掌握的高于其公共服务承担职责的财政资金，转移给无法提供足额基本公共服务的欠发达地区。
（二）财政转移支付：
增强欠发达地区的财力
“地方政府可以被视为一个经由民主选举而产生的机构，它的管辖权限仅限于当地范围并通过授权获得地方税收权以及地方公共服务供应的自由裁量权。
”（12）地方政府的事权主要是以恰当反映地方状况及其选择差异的方式提供公共服务。
地方政府应当享有足够的属于其权限内可以自由支配的财政资源。
“大多数的公共服务应当由地方政府提供，因为它们的收益是地方性的。
中央政府只需提供全国性的纯公共物品，例如国防和对外政策。
地方政府应当将公共服务的提供限制在以下领域，即地方市场失灵严重而政府失灵风险较低的领域。
这意味着地方政府应当将公共服务的提供限制在其核心功能方面，而不管中央政府赋予了其多大的总体权力。
”（13）当地方政府的自主财源不能保证其合理的财政支出需要时，中央政府就要通过财政转移支付来补充其财源，以保证其承担基本公共服务的供给责任。
可见，规范的财政转移支付的目的，属于增强欠发达地区财力的财政资源再分配，以促进地区间基本公共服务均等化。
中央政府通过财政转移支付，调节地区间经济与社会发展差距、保障各区域经济与社会发展所需要的财政资源。
除此，还可以调整地方公共服务的辖区间溢出问题。
财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。
财政转移支付制度的选择是综合考虑财政收支的因素，还是只考虑财政收入能力的因素，不同国家有不同选择。
财政转移支付目标的选择，取决于对均等化和最低公共服务水平的不同理解，取决于各国对均等化和效率的权衡取舍。
我国1994年实施的分税制财政体制，并没有清晰界定各级政府的职责范围、初步划分了财力但没有明确界分事权，必然导致地方事权与其财力不相匹配的情形。
因此，事权划分是基础，“要求财政划分以事务划分为基础，其要求属于实质标准之考量。
财政划分以事务划分为基础的作用在于，使各级政府之施政计划容易先做事务层次之比较、整合，然后以之为基础判断各级政府之财政需要，以划分财政收入，编列预算，监督各该预算之执行情况，确保基础建设之兴建、维护，保障各地区最低平均公共行政服务水平之提供及促进其均衡发展”（14）。
《欧洲地方自治宪章》第9条“地方政府的财政来源”规定：
“地方政府拥有自主课税权，上级政府虽可依法律限制地方政府的课税权，但不得借此妨碍其任务。
地方政府应有充分之财源，以因应地方自治任务；
对财力不足之地方政府，应实施财政调整制度。
补助款之提供，宜采行一般补助，避免特别补助款”（15）。
鉴于地方政府间自发的互助意愿是不稳定的，地方财力不足问题更多的还是依赖中央政府通过强制性的财政转移支付来解决。
决定地方财政收入水平的主要因素是当地的天然条件、经济及文化所决定的财政能力。
德国学者JuergenHinnendahl认为：
“税收收入在联邦与各州之间的划分，以下述目标为最重要：
（1）社会的上位目标有：
自有、和平、正义、安全与福祉之维护等；
（2）国家及经济的下位目标有：
民主及联邦制之自有国家组织，以及充分就业、稳定之物价、平衡之国际收支、适度之经济成长，以及公平之分配等”（16）。
地方财力有高有低，财政转移支付的目的并不是要完全满足地方政府的每一项财政需求，而只是满足其基本财政需求。
地方的财力应当与宪法和法律所规定的地方的事权相匹配。
财政转移支付不应影响地方政府在其辖区内行政的自由裁量权。
大部分的财政收入应当由中央政府所掌握，尤其是具有高度再分配性的所得税、利润税和财富税。
所得税、利润税和财富税的税基不固定，难以为地方政府提供充分和稳定的收入。
地方政府间财政均等化程度不同，中央政府有责任增强欠发达地区的财力，否则，人们“用脚投票”的选择性迁移往往出现经济与社会稳定发展所难以承受的后果。
通常意义上的财政转移支付，仅指政府间财政转移支付，即“各级政府之间财政资金的相互转移或其在各级政府之间的再分配，是在既定职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移”（17）。
笔者认为，政府间财政转移支付可以界定为：
根据财权与事权相结合的原则，中央财政将与一定事权相对应的财政资金移转给地方各级政府，以弥补地方财政缺口、实现地区基本公共服务能力均等化、鼓励地方政府提供外溢性公共服务的行为。
财政转移支付应当坚持科学、规范、公开以及公平与效率兼顾的原则。
财政转移支付不仅仅是政府间财政资金的简单分配，理想的财政转移支付制度应当满足下列几个标准：
“地方自治的保障、财源保障、衡平、效率、透明性与稳定性、简化、地方税收努力和支出控制以及确保补助目的之达成”（18）。
财政转移支付制度存在的必要性一般从纠正外部性、弥补财政缺口和均等化三个方面来进行解释并用中央执行再分配职能来阐述其合理性。
由于各地区的自然资源禀赋不同、经济发展水平各异、征税能力不同，其财政地位自然强弱不一，提供基本公共服务的能力也就有了差异。
“欲解决地方财政困难，地方政府可以朝几个方向努力，首先必须在地方自治法制化上努力、其次以准联邦主义为理论基础，确立财政划分以事务划分为基础的原则。
中央政府并应尽速立法或修法，使地方政府拥有税课收入之立法高权及收益高权，在区域均衡发展上，各级政府应建立财政调整制度并提供法制化的保障，使地方政府之财政结构（自有财源比例）拥有法制化的保障。
”（19）各国实践表明，无论在各级政府间如何安排收入和支出责任，政府间财政不均衡问题总是存在的，这就使得财政转移支付成为财政体制中不可或缺的部分。
解决财政不均衡问题的目标包括：
（1）弥补财政缺口，以便
（2）达到公共服务的最低标准，（3）针对溢出收益的补偿，包括项目拨款，从而（4）改进因为地区财政能力差异而产生的财政不公平和财政无效率，同时还要考虑（5）解决地区的特殊需要问题（20）。
发达国家的财政转移支付形式主要有均衡拨款、专项拨款和整笔拨款补助三类：
均衡拨款的主要目标是实现公共服务均等化，不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排。
专项拨款是按照政府间支出责任划分，是由上级政府对承办委托事务、共同事务及符合上级政府政策导向事务的地方政府的补助，专款专用，为有条件补助。
整笔拨款补助介于均衡拨款与专项拨款之间，规定大致的使用范围，但不指定具体项目，称为分类补助。
有关财政转移支付的计算方法主要有三种：
因素计分法、因素回归法和系数调整法。
规范的转移支付制度以各级政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，核定各地政府的标准收入能力和标准支出需求，据以确定均衡拨款；
同时辅之以必要的专项拨款（21）。
对均等化转移支付制度最大的批评是：
实行均等化转移支付会影响地方政府增加财政收入的积极性。
然而，这种观点在大多数情况下都是不成立的：
“某一地区的财政能力与该地区当年的实际税收努力程度无关”，“如果均等化转移支付的公式设计得合理，一个地区由于税基增长所得到的好处通常会远远大于其由于税基增长而损失的转移支付。
一个理性的地方政府通常不会为了向中央争取较多的转移支付而故意降低地方税税基”（22）。
三、促进基本公共服务均等化的财政转移支付制度
我国财政转移支付实践仍然存在形式过多、透明度太低、随意性较大、规范性不足、科学性欠缺等问题，亟待根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要，确立以财力性转移支付为主、以专项转移支付为补充的财政转移支付制度。
1994年分税制财政体制改革确立的税收返还，是保证地方既得利益的过渡性财政转移支付形式，主张将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，目前的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。
中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。
鉴于税收返还是特定时期的财政转移支付形式，体现的是增量改革的特色，《财政转移支付法》不应保留税收返还，因其取消而产生的部分地区的财力不足问题，由中央政府通过财力性转移支付来解决。
财政转移支付的主体包括财政转移支付的接受方和支付方：
前者是指依法有权从中央政府或地方上级政府经其本级人大及其常委会批准的财政转移支付预算中，取得一定额度财政资金的地方政府；
后者是指在本级人大及其常委会批准的财政转移支付预算中，有权依法决定或批准对符合本法规定的地方政府进行财政转移支付的中央或地方上级政府。
中央和地方政府均应设立专门的财政转移支付委员会，依法履行下列职责：
协助本级政府草拟预算案的财政转移支付预算和决算部分，负责各种财政转移支付形式的统计、调查、分析和预测，在预算案确定的财政转移支付预算额度内，协调各种财政转移支付形式的比例，依法制定与执行具体的财政转移支付方案，以及依法审查与批准下级政府提出的财政转移支付申请等。
中央政府对地方政府的财政转移支付，主要通过中央政府对省级政府的财政转移支付实现。
省级政府对其下级政府提出的专项转移支付申请，应当依据法律规定进行审核、予以批准：
（1）接受方财力不足以提供本辖区特有的公共服务项目，
（2）接受方提供具有辖区外溢性的公共服务项目（23），（3）接受方的预算收支平衡受到中央政府或其所属的职能部门提出的宏观调控政策或统筹发展战略影响的。
财力性转移支付资金，来源于中央财政预算安排的财政转移支付预算资金；
前者和财政后备资金则构成专项转移支付资金。
中央政府新增财力除了用于
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