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实现可持续增长，着力促进更具资源效率、更加绿色和更具竞争力的经济；
实现包容性增长，全力促进能体现社会和国家聚合力的高就业经济。
中国和欧盟对教育功能的认知也有着相似之处，他们高度重视教育在改善民生、促进增长、提升创新能力和竞争力等方面所发挥的重要作用，都把实现和服务于社会经济发展目标作为制定教育发展目标的重要依据，教育目标与社会经济发展目标之间表现出高度的关联性和一致性。
二、中国和欧盟的教育目标层次体系
中国于2010年7月29日发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），提出了未来10年的教育发展目标，是一份指导未来一段时期教育发展与改革的纲领性文件。
欧盟2002年和2009年先后制定了“教育和培训2010计划”和“教育和培训2020计划”，提出了教育发展的战略目标和具体目标。
中国和欧盟的教育目标都是三级目标体系构建模式，有着大致相同的目标维度和取向，特别是在优先发展、保证机会、促进公平、提高质量、终身学习、能力为重等目标维度上呈现出趋同性。
（一）中国教育目标的层次体系
《教育规划纲要》构建了三级目标体系。
第一层次是战略目标，提出了基本实现教育现代化、基本形成学习型社会和进入人力资源强国行列三个战略目标。
在目标内涵上，这三个目标既相互联系和包容，又有所侧重。
基本实现教育现代化强调有更高的教育普及水平，更好的公平和质量以及体制机制的改革创新。
基本形成学习型社会的着力点是倡导终身学习的理念，构建终身学习体系，推进终身学习普遍发展。
进入人力资源强国行列强调人力资源开发和人口的更高教育成就。
对于第二层次的目标，《教育规划纲要》文本没有集中统一表述，而是在第一章的第二条“工作方针”和第二章的第三条“战略目标”以及第四条“战略主题”标题下进行了论述。
其中“工作方针”中包含5个目标，即优先发展、育人为本、改革创新、促进公平和提高质量。
“战略目标”中包含5个次级目标，是对三个战略目标内涵的解读和注释，即实现更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加丰富的优质教育、构建体系完备的终身教育和健全充满活力的教育体制。
在“战略主题”中包含3个目标，即坚持德育为先、坚持能力为重和坚持全面发展。
总计13个目标中，前10个属于在国家层面要实现的目标，最后3个属于在机构和个体层面要实现的目标。
目标涵盖了教育的基本问题和优先考量问题，但个别目标如公平问题存在前后重复的现象，实际上应看作是有12个目标。
第三层次目标是具体目标，即按条设置的条目标题，第五条至第七十条，总计有66个目标[4]。
由此可见，形成了较为完整的三级目标体系。
这里提出的是，第一层次目标和第二层次目标应作分类分层表述，这样会使逻辑条理更加清晰。
（二）欧盟教育目标的层次体系
欧盟从两个视角确立教育目标。
从世界视角看，欧盟教育的地位和发展水平与竞争对手美国和日本比较，是从终身学习的视角统筹各级各类教育发展的，为加快进入学习型社会，教育就要为增长、就业和人民福祉做出贡献。
随着新兴经济体的崛起，欧盟又将竞争对手从美国和日本扩大到金砖国家。
欧盟的教育目标是三级目标体系，包含宏观目标、战略目标和具体目标。
教育宏观目标包括“使欧洲教育和培训系统成为世界教育质量参照系”“使教学专业成为更具吸引力的生涯选择”“使欧洲高等教育区和研究区在世界上更具吸引力”“创立欧洲研究和创新区”“实现知识化欧洲”“使欧洲终身学习区成为现实”等。
为实现这些教育宏观目标，并使教育与培训体系服务于“里斯本”战略目标和2020社会经济发展战略，欧盟制定了教育战略目标和具体目标。
2006年6月出台的“教育和培训2010计划”提出的教育和培训发展的三大战略目标是：
大力提高欧盟教育和培训的质量和效益；
扩大全民接受教育和培训的机会；
向世界更加开放欧盟的教育和培训。
欧盟在每个战略目标下面又分解为若干个具体目标，总计为13个具体目标：
即提高教师以及培训教师的培养和培训质量；
培养学生在知识社会所需的能力；
确保人人有接受信息技术教育的机会；
增加数学和理工科专业学生人数；
大幅增加年度人均人力资源投入；
建立开放的学习环境；
使学习更具吸引力；
培养积极的公民意识，保证机会均等，促进社会凝聚力；
加强教育同工作、生活和社会的联系；
培养创业精神；
改进外语学习；
增加流动和交流；
加强欧洲国家间的合作等。
2009年5月12日，欧盟教育部长理事会批准了“欧盟教育和培训合作战略框架”，即“教育和培训2020计划”，提出了四大战略目标：
使终身学习和流动成为现实，改进教育和培训的质量和效率，促进公平和社会凝聚力，培养积极的公民意识，提升创造力和创新能力，培养创业精神。
每个战略目标又包含若干个具体目标。
在改进教育和培训的质量和效率战略目标中，欧盟提出的具体目标是：
保证每个人都能获得关键能力，提升各级教育和培训的吸引力，使欧洲能够保持全球强大角色；
大力提高读写能力和计算能力等基本技能水平,使数学、科学和技术学科更具吸引力，加强语言能力；
保证高质量教学，提高数量上足够的初始教师教育水平，促进教师和培训教师继续实现专业发展，使教学成为有吸引力的生涯选择；
持续改进教育和培训机构的治理和领导力，建立具有效能的质量保证体系；
保证公共和社会资源的使用既有效率又有可持续性，促进以证据为基础的教育和培训的决策和实践，实现教育与培训发展的高质量等等。
两份文件提出的教育目标既有连续性又有发展性，新的目标表述更为明确、具体和全面。
比较中国和欧盟的教育目标可以看出，在目标表述上，中国采用单一维度表述，而欧盟采用多维复合表述，中国的第二层次目标有12个，与此对应的是欧盟的四大教育战略目标，其中包含了10个单一维度目标。
由于现阶段中国和欧盟所处的教育发展阶段不同，中国的政策目标关注更多的是过程的不平衡性，而欧盟则更为注重结果的不平衡性。
此外，欧盟教育目标的视野更为宽阔，从世界维度、终身维度和社会维度构建教育目标体系，重视将教育发展水平和质量与老的和新的竞争对手进行国际比较，以终身学习理念指导各级各类教育的发展，通过制度建设（例如欧洲资格框架和国家资格框架）和工具开发使终身学习从理念走向现实，关注性别不平等并注重加强教育与其他部门政策的协合作用，以增强社会凝聚力。
三、中国和欧盟的教育指标体系
（一）中国和欧盟教育指标分类统计
为实现教育发展战略目标，中国《教育规划纲要》文本提出了预期性量化指标，这些量化指标总数达到23个，包括以列表形式出现的15个教育事业发展的主要目标和5个人力资源开发的主要目标以及在文本中出现的个别量化目标，初步构建了基于量化目标的指标体系。
欧盟的教育指标体系开发始于2000年，经历了一个动态构建和不断完善的过程，先后开发了多套指标体系。
2003年5月，欧盟教育理事会批准了5个“2010基准”，奠定了欧盟教育指标体系的基础。
2007年5月，教育理事会批准了目标监测的16个核心指标（含5个“2010基准”），从而形成了更加系统的、较为完善的欧盟教育指标体系。
从教育基本问题和终身学习维度将指标进行归类，对中国和欧盟的教育指标进行分类统计。
（二）中国和欧盟教育指标的特点和比较
指标以目标为根据，可将其分解为能反映其本质特征的要素，常用数值表示。
指标体系是指由评价指标根据评价对象诸因素构成的逻辑结构组织而成的有机整体，具有完整性、协调性和比例性三个基本特征。
中国的23个指标全部是预期性量化目标，侧重表现教育发展规模、水平和产出，但存在着指标结构不均衡的问题，公平方面的指标偏少，质量方面缺乏测度学生认知能力水平（学业成就）的结构性核心指标。
尽管能力为重作为重要的目标提了出来，但这方面的指标存在缺失，数据结构单一化，全部为统计数据，指标体系需要进一步完善。
欧盟的16个核心指标构成了较为完整的、系统的、动态性的指标体系，纵向上涵盖各级各类教育问题，横向上包括教育基本问题和优先考量，纵向与横向交叉编制指标维度和指标体系。
欧盟的指标体系具有以下特点。
第一，高度重视使用基准指标，在最核心领域对最关键问题以欧盟平均表现水平设置了量化目标值、年度监测和评价实现目标的达成度，评定最佳表现国家，共享最佳实践，激励后进国家向前追赶，同时与主要国家进行国际比较。
第二，注重指标的可比性、相关性、时效性和高品质，保持指标的动态性和发展性。
第三，注重数据来源的多元化。
数据结构既有描述统计数据，也有抽样调查数据和测评数据，特别是高度重视质量内涵较高和具有国际可比性的调查测评数据，加强与经济合作与发展组织（OECD）、联合国教科文组织、国际教育评价协会（IEA）等国际组织的合作，实现数据共享，参加调查测试或搭载测试模块，以满足欧盟的数据需求，积极开辟新的数据来源，实施语言能力和学会学习能力的调查。
不过，欧盟的指标体系是一种具体指标和指标领域并用的混合结构形态,16个核心指标的口径不完全一致，有的指标是单一指标值，有的指标代表指标领域，包含若干小类和细类指标。
通过指标归类可以看出，中国和欧盟指标的维度和结构既有相同之处，同时在指标品质和结构方面又存在很大的差异。
中国的机会维度指标占到指标总数的61%，指标结构偏重教育事业发展的规模和水平，而欧盟占到13%。
在公平维度指标方面，中国和欧盟的指标数量分别占4%和19%，都选取了特殊教育作为测度教育机会公平的一个指标，此外，欧盟还选取了两个负向指标，用早期离校生比例及15岁学生阅读、数学和科学素质低成就者比例来测度教育结果公平，并且作为衡量各国教育系统表现的基准。
中国和欧盟的质量维度指标都占到了指标总数的1/4左右，关于终身学习指标，中国和欧盟分别占9%和6%。
中国和欧盟差别最大的是在能力维度指标方面，中国没有设置这方面的指标，而欧盟能力维度指标占到了指标总数的31%，表明欧盟更加重视能力的培养和评价。
2006年，欧盟就提出要培养学生的8种终身学习关键能力，欧盟能力维度指标涉及其中的6种能力，即母语、外语、数学、科学和技术、数字化、学会学习和公民能力。
在数据结构的性质上，中国的事业统计数据指标占100%，调查测试数据则为零，数据结构呈现单一化，而欧盟的统计数据指标和调查测试数据指标分别占62%和38%。
调查测试数据更能捕获教育体系某一方面的质量内涵特征，是描述统计数据所不能比拟和替代的，特别是像PISA项目这样的大型国际测评数据，不但数据的质量非常高，而且具有国际可比性，可以与其他参加测试的国家进行客观的国际比较。
OECD曾指出，一个国家教育质量的高低不是由该国制定的教育目标决定的，而是看它在国际比较中的表现。
因此，笔者认为，应把培养学习者具有全面均衡核心素质、适应知识社会更高水平和质量的就业需要以及能在国际水平之间进行比较作为判断教育质量的基本标准。
其中，核心素质是指一个学习者按照相应教育文化程度的要求所应具备的知识、技能、能力（认知能力和通用能力）和态度的总称。
所以，在构建指标体系中应注重事业统计数据与调查测试数据的配置平衡性。
应当看到，在指标的口径和定义上，中国有的指标的口径过于宽泛，像“市（地）和30万人口以上的、残疾儿童少年较多的县（市）有一所特殊教育学校”这样的粗放指标，根本无法与欧盟的“在义务教育阶段学校在隔离的环境中接受教育的有特殊教育需要学生的比例”这种精致的指标相接轨。
最后，指标的适用性和可比性有局限性。
中国《教育规划纲要》文本用“平均受教育年限”表示人口的平均受教育水平，OECD和欧盟不再使用这个指标进行比较，主要是突出该指标缺乏质量内涵。
如同样是15岁的学生，芬兰学生比吉尔吉斯斯坦学生的认知能力平均高出5.8个学年，差距相当惊人。
OECD和欧盟通常用高中教育文化程度以下、高中教育文化程度和高等教育文化程度三种文化程度（资格）衡量人口的受教育水平。
（三）欧盟的2010基准和2020基准
基准是欧盟目标监测的最核的心量化指标。
所谓“基准”是指可测量进步的具体目标，是以欧盟15个老成员国的平均表现为基础确定的“欧盟平均成就参照水平”，以衡量个别国家表现的相对水平，同时确定三个最佳表现国家，数据还要有可比性，能与美国和日本比较。
欧盟的5个2010基准都取得了不同程度的进步，15岁学生阅读素质低成就者比例从2000年的21.3%降到了2009年的20.0%，早期离校生比率从17.6%降到了14.4%，青年人高中阶段教育完成率从76.6%提高到了78.6%，成人参加终身学习的比例从8.5%提高到了9.3%。
尽管5个基准都取得了不同程度的进步，但除了数学和理工科毕业生人数的这个基准远远超过目标外，其他基准都没有达到预期的目标值。
2010年6月，欧盟教育部长理事会批准了新的2020基准。
与2010基准相比，2020基准有如下变化：
（1）增加新的基准。
学前教育参与率到2020年达到95%，15岁学生数学和科学素质低成就者比例不超过15%，30-34岁具有高等教育文化程度的比例达到40%。
（2）调整2010基准目标值。
将PISA阅读测试中仅达到水平1或水平1以下的15岁低成就学生比例由17%调低到15%，25-64岁成人参加终身学习的比例由12.5%调高到15%。
（3）保留部分基准不变。
早期离校生欧盟平均比率控制在10%以下的目标保持不变。
（4）去掉2010基准，去掉高中阶段教育完成率以及数学和理工科毕业生两个2010基准。
这些变化说明，欧盟进一步提高了教育质量标准，增加了新的关键性指标，实现了更高水平的教育普及，更加注重提升教育公平和质量。
2011年5月25日，欧盟委员会出台就业能力和学习流动基准，建议到2020年已完成教育的23-34岁毕业生的就业率在目前水平的基础上至少提高5个百分点，至少20%的高等教育毕业生应有在国外学习或培训的经历（期限最短为3个月），至少10%的高中阶段职业教育学生应有在国外学习或培训的经历（期限最短应为3周）等三个基准，这些新的基准须经欧盟教育理事会正式批准。
四、中国和欧盟及其内部的教育水平都存在着极大的差距
实行改革开放以来，中国教育取得了巨大的成就，但我们也应清醒地看到中国教育发展的总体水平还不高，学前三年毛入园率仅有欧盟平均水平的55%，高等教育毛入学率相当于欧盟的34.6%，粗口径比较主要劳动年龄人口受过高等教育的比例相当于欧盟的41%，按购买力评价计算，我国教师工资水平仅相当于欧盟国家教师工资的1/7。
中国与欧盟教育发展水平的差距还很大，实现教育强国和人力资源强国的目标仍然任重道远。
欧盟作为一个由27个成员国组成的经济共同体和政治联盟体，同样存在着内部发展不平衡的问题。
应该说，无论是在发达国家还是在发展中国家，中国教育发展水平的不均衡性呈现出从东部向西部梯度下降的特点，省际差距很大，不含京、津、沪三个直辖市，学前教育三年毛入园率最低表现省份不到最佳表现省份的1/2,高等教育毛入学率最低表现省份不到最佳表现省份的1/3，中国教育发展最大的不均衡表现在高等教育资源配置和入学机会分布上。
在欧盟，国家间教育发展的不平衡性呈现出从北向南的梯度走势，北欧国家表现最佳，其次是西欧，南欧和中东欧表现较差。
2009年，PISA测试阅读成绩最佳表现者是芬兰（536分），最低表现者是奥地利（470分），最低表现者与最佳表现者相差1.7个学年。
美国也同样存在着州际间和区域间发展不平衡的问题，以2009年PISA项目阅读成绩来测量，东北部各州表现最好，平均分数为510分，高出OECD国家平均分数17分（相当于荷兰的表现），但这仍远低于高表现教育体系，中西部各州的平均分数为500分（相当于波兰的表现），西部各州的平均分数为486分（相当于意大利的表现），南部各州平均分数为483分（相当于希腊的表现）[9]。
按照PISA以38分为一个学年测量差距的口径，美国州际之间的最低表现者和最佳表现者之间相差0.7个学年。
就机会和质量方面的总体差距，美国州际的差距大致在3-5年，欧盟成员国间的差距大约为10-15年，中国省域间的差距为20-30年，或者说有一代人的差距。
五、启示与借鉴
从上面的分析可以看出，中国《教育规划纲要》文本展示的指标体系还较为粗略，指标结构不平衡，个别目标维度缺失，数据结构单一化，还不能完全适应对目标进行全面和系统监测的要求，与欧盟的指标体系相比还有着比较大的差距。
造成这种状况的原因有几点。
一是文本构建模式的差异。
《教育规划纲要》文本采用“目标实施”模式，欧盟运用“目标监测”模式，文本构建模式的不同是造成指标体系差异的根本原因。
尽管《教育规划纲要》文本有多处提及质量和实施监测，但不完全是基于目标的监测。
二是缺乏国际可比的客观数据。
国家均值数据的不可得性不仅难以构建有质量内涵的可比指标，而且也说明国家参加大型国际测试的活跃度和参与度低。
上海在PISA2009测试中拔得了头筹，上海学生的阅读成绩比美国学生平均高出1.5个学年，数学高出3个学年，科学高出1.9个学年，但上海的人口仅占全国的1.43%，不能代表中国。
三是目标不可测性。
目标应是可测的、可量化的，只有这样才可以进行监测，但中国的指标体系中有些是不可测算的，譬如像“健全充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制”等这样的目标难以用适当的指标进行量化测度。
四是观念有待更新。
正向指标可以宣示成就，但负向指标的使用更能体现公平和包容性理念，因此，应关注不同人群中的弱者，包括学生群体中的低成就者（学困生）。
欧盟使用的“15岁学生阅读、数学和科学素质低成就者”的指标就是一个涵盖公平、质量和能力三个维度的内涵丰富的指标。
但在《教育规划纲要》的指标体系中，负向指标缺失。
五是缺乏开辟新的数据来源的设计。
能力评价只能通过调查测试获取数据，如何评价《教育规划纲要》文本中反复强调的学习能力、实践能力和创新能力是一个需要探索和研究的重大课题。
比较的目的是为了服务本国的教育，通过比较我们可以学习和借鉴欧盟有益的治教理念。
实现教育现代化不仅体现在保证机会、促进公平和提高质量方面，而且还要体现教育的包容性，关注学生群体中的低成就者，融合教育的社会维度，丰富和拓展教育现代化内涵的深度和宽度。
借鉴欧盟的经验和做法，笔者提出以下政策建议：
第一，设立指标专家小组专门研制开发指标，构建和完善评价指标体系。
第二，开展基准监测评价，确定以国家平均值为基础的涵盖主要教育类别和包含机会、公平、质量和终身学习等维度的若干核心量化指标，监测评价国家主要教育战略目标在国家和区域层面的达成度。
第三，实施系统监测评价，构建包含国家基准在内的核心指标体系，对体系进行全口径的系统监测评价。
第四，进行分类监测评价。
考虑到学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、成人教育等不同类型教育的不同特点和因素，对各级各类教育进行分类监测评价。
第五，开展能力评价。
高度重视能力在现代人才培养中占有的核心地位和作用，积极探索和研究能力评价问题，开发和编制科学的调查工具，对学习能力、实践能力和创新能力进行分项评价。
仅供个人用于学习、研究；
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