新时期乡镇财政管理问题调研报告Word文件下载.docx
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2、乡镇财政收支总量和结构情况。
①财政收入大幅增长。
2019年乡镇财政一般预算收入4496万元，到2019年乡镇财政一般预算收入19358万元，增长3.31倍，年均增长33.9%。
②财政收入结构进一步优化。
“十一五”期间，乡镇财政收入总量为50370万元，其中财政征收非税收入为9492万元，占财政总收入的18.8%,且比例成逐年下降趋势。
2019年乡镇财政征收非税收入为2691万元，占全年乡镇财政收入19358万元的14%。
③财政保障能力显著增强。
2019年乡镇财政一般预算支出5495万元，到2019年乡镇财政一般预算支出11781万元，增长2.14倍，年均增长21%。
2019年乡镇财政一般预算支出完成13628万元，比上年增长了16%。
3、乡镇财政供养人员及工作经费保障情况。
2019年乡镇财政供养人员为1431人（其中在职819人，离退休612人），年人均实际财政支出9.5万元（含基本支出和各类专项支出）。
4、乡镇“三资”管理工作情况。
为加强农村集体资金、资产和资源（三资）的管理，各乡镇都成立了“三资”管理服务机构，做到办公有地点、办事有人员、管理有制度、工作有程序。
5、乡镇政府债务管理情况。
2019年乡镇地方政府性债务余额为1.6亿元,2019年乡镇地方政府性债务余额为2.2亿元，乡镇债务多为历史性债务和建设性债务，大多因拆迁安置、道路修建、集镇建设、农业基础设施建设、民生工程配套等形成的直接债务或间接债务。
近几年通过加强债务管理和制度约束，区对乡体制中要求建立偿债准备金等措施，乡镇债务总量得到了有效控制。
（二）近年来加强乡镇财政建设情况
1、财政职能转变情况。
近年来，财政所主要是承担乡镇一般预算资金和收支管理、国有（集体）资产管理、财政补贴资金发放与信息化管理、执行财政监督、参与农村综合改革等，与取消农业税前相比，乡镇财政职能发生了很大变化以，主要表现在“三个转变”，一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。
二是由过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。
三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。
2、乡镇业务建设情况。
近年来，由于不断深化乡镇财政体制改革，加强收支管理，乡镇财政业务建设取得了一定成效。
一是乡镇财政财务管理向乡直部门和村级组织延伸。
将乡镇所有乡直部门的财务纳入财政统筹，取消乡直部门的会计和在银行开设的账户，变过去各自为政、多途管理为财政所统一管理。
成立了“村账乡管”办公室，安排专人负责，帮助村级组织建立村民理财小组。
二是强化对涉农专项资金监督，乡镇财政由资金管理向资产、债务管理延伸，乡镇财政监督向用款单位、具体项目等全程监督延伸。
加强专项资金管理，主动参与土地出让金等专项资金管理;
建立完善乡镇行政事业单位财务管理制度，严格规范财务收支行为;
同时对乡镇部门的固定资产进行了登记和监督，防止资产流失;
乡镇财政会同有关部门对乡村债务权债务进行全面清理审核。
三是预算管理逐步规范。
实施乡镇财政综合预算改革，增强预算约束，乡镇预算编制随意，执行不严肃问题得到有效改善。
加强乡镇非税收入管理，收支基本纳入预算管理。
定期协调税收征管部门收入征管工作，协税护税抓收入机制基本形成。
四是做好民生公共服务，财政支出由保工资、保运转向保民生、保农业农村发展延伸。
通过实行“一卡通”、“一站式”服务等方式，将各项补贴资金直接发放到农民手中，把国家的涉农补贴、家电下乡等各项惠农政策真正落实到农民手中。
新增财政支出和固定资产投资重点向农村倾斜，对农村基础设施建设、社会保障、医疗卫生、教育文化事业的投入逐年增加。
3、机构队伍建设得到加强。
（1）目前，区财政设立专门的乡镇财政管理机构，即农村财政管理局（区局二级机构）负责乡镇财政所的日常管理、考核、业务培训和工作指导等职责。
（2）金安区共有乡镇街财政所22个，其中:
乡镇17个，街道办事处5个（其中涉农街道2个）。
全部属于事业机构。
（3）全区实有乡镇财政工作人员130人。
按年龄结构分，30岁以下9人;
30-45岁的52人;
45岁以上的69人。
按文化程度状况分，研究生2人，本科以上学历的56人;
大专学历的64人;
高中学历的8人。
自从2019年4月全省乡镇机构改革后，财政所三权也上划区局管理，乡镇财政所工作人员的工资、医保、住房公积金等全部上划区财政局机关统一管理，上划管理后，通过这几年抓机关效能建设、人员培训、绩效考评、廉政教育等，财政队伍整体素质有了很大的提高。
4、乡镇财政基础设施不断加强。
近年来，乘着省厅提出创建规范化基层财政所的东风，区财政对基层财政所也做了详细改扩建规划，基本上分三年完成，到今年底全区90%以上的乡镇都能完成创建规范化财政所任务。
通过近年创建规范化财政所工作的有序开展，乡镇财政所面貌大为改观，基本做到电子显示屏及时公布信息;
电子触摸屏方便群众来访查询，办公环境优雅，办公设施齐全，办公逐步由手工化向电算化操作转变，财政干部精神面貌大为改观。
但还有一些问题有待改善，如电子信息化应用仍较滞后，远远不能适应工作的需要，网上办公任重道远。
同时全区没有一个乡镇财政所配备公务用车。
（三）当前乡镇财政管理开展情况
1、乡镇财政管理的主要对象和范围。
乡镇财政管理对象，按照有关法规、文件精神理解，主要就是乡镇财政监督、协调、服务的对象。
传统管理对象就是乡镇本级的行政事业单位的经济收支，新时期则向村级组织经济收支延伸。
现在仅从服务角度来说，则向为经济发展提供服务和为全体广大人民群众服务延伸，因为更多财政的惠农资金将直接通过乡镇财政发放到人民群众手中。
乡镇财政的管理范围除了包括乡镇财政本级的各项财政性资金、上级下达资金、民生工程资金以及村级组织运转资金外，还包括各种惠农支农资金，还包括乡、村国有资产、集体资产的管理等。
这种管理对象的不断延伸和管理范围的不断扩大，正是当前财政所工作任务越来越重、责任越来越大、工作越来越繁忙的原因所在。
2、当前乡镇财政管理模式。
金安区仍是区乡两级财政，财政各自独立，区对乡实施财政管理体制，调节乡镇财政发展不平衡的状况，具体管理方式仍实行“乡财区管乡用”模式，这是根据2019年金安区政府《关于乡财区管乡用试点改革实施意见》来确定的，主要内容是“预算共编、账户统设、工资统发、采购统办、集中核算”。
到目前为止，除了会计核算回归各乡镇以外，其他几项政策仍在继续执行。
3、“乡财区管乡用”改革所采取的措施。
一是明确乡镇的资金所有权、使用权、审批权不变，属于乡镇的财政和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批，区财政进一步加大对乡镇转移支付补助力度，支持乡镇发展经济。
二是统一设置账户。
取消乡镇政府及所属部门在各金融机构开设的所有账户，取消乡镇金库，乡镇国税、地税及农税收入直接划缴区级金库。
三是实行工资统发。
区财政在乡镇财力范围内对乡镇实行工资统一打卡发放。
四是实行先会计集中核算，后国库集中支付改革。
改革初期实行乡镇收支区级集中核算，2019年核算回归乡镇，乡镇支出实行区级国库集中支付。
五是加强票据管理。
取消乡镇财政所的票据管理权，上收到区财政局统一管理，切实做到以票管收，票款同行。
五是强化债务控制。
一方面冻结存量债务，另一方面控制增量债务，乡镇举办公益事业，或因乡镇经济发展需要举借新债的，须在落实还款资金来源、还款时间后，报区财政局初审，经区政府审批后方可实施。
4、取得主要成效。
通过几年的实践来看，实行“乡财区管乡用”这一管理模式对于规范乡镇收支行为、提高了乡镇财政管理水平、保障工资正常发放、保障乡镇正常运转、遏制新增债务起到了积极作用。
（四）当前乡镇财政体制情况
金安区19个乡镇街，发展不平衡，有的乡镇发展很快，有的边远乡镇自保工资都很困难，根本谈不上发展，所以区财政必须根据乡镇经济发展现状、结合上级转移支付情况，对乡镇实行以调节收入、平衡支出为主的财政体制，落实“向下倾斜”政策，保障各乡镇正常运转、发展需要。
目前区对乡2019年到2019年第四轮乡镇财政管理体制已制定实施。
1、新一轮财政体制主要内容。
第四轮财政制定按照“财权和事权相结合、统筹兼顾和让利乡镇相结合、激励奖惩和调节机制、简明规范和便利操作相结合”的四项原则。
确定了以“核定收支基数、差额全部上解（或补助）、一定五年不变、超收分档分成”为主要内容的新一轮财政体制。
（1）核定收支基数。
一是按前三年水平合理确定财力基数。
二是通过认真测算，确定乡镇人均4.8万元为支出基数。
（2）按照体制确定的乡镇财力、支出基数，确定乡镇上解或补助。
财力大于支出基数，上交;
财力小于支出基数，补助。
一经确定，五年不变。
（3）超收分档分成。
根据年度完成财政实绩，超基数财力部分，区乡依比例参与分成，多超多得。
2、落实“向下倾斜”政策。
新一轮体制进一步赋予乡镇行为一级政府所享有的权责。
（1）财政收入向乡镇倾斜。
区财政按照财权与事权匹配原则，将乡镇属地各项收入划归乡镇，包括国、地、财所有收入，确保乡镇收入完整性，包括部分区级招商引资企业落户乡镇，产生的税费收入都作为乡镇收入。
（2）向乡镇下放财政支出责任。
区财政部门积极会同有关部门，将涉及乡镇经济发展、基层组织建设、社会治安治理、新农村建设、招商引资、群团工作、民政社保、抚恤救济、计划生育、安全生产、农业生产、防汛抗旱、集镇建设、民生工程、消化偿还债务、提供公共服务等各项行政事业支出和其他适宜于乡镇直接管理的行政工作职责下放乡镇，同时也将支出责任随同下放乡镇，实现乡镇财权与事权的统一，并按规定在体制中予以经费保障。
（2）财政体制统筹兼顾乡镇发展。
对财力水平较低的13个乡镇，区财政拿出一定财力予以补助。
对财力水平较高的6个乡镇，区财政调节上解，并制定激励机制，促进增收，统筹兼顾乡镇平衡发展。
（五）当前乡镇财政管理及其体制上存在的难点、不足、制约因素及其成因
1、难点和不足。
随着财政体制的不断改革和深化，乡镇在财政运行中也出现了一些不容忽视的问题，已影响乡镇财政财务管理的健康运行。
（1）职能、职责定位不明晰。
目前，随着乡镇财政管理服务对象的不断延伸，管理范围的不断扩大，乡镇财政有些工作有“越位”和“缺位”现象，如“三资”代理、新型农村合作医疗工作，家电下乡、联村包村等不同程度“越位”现象;
而预算管理、财政监督、资产管理等职能不同程度“缺位”。
一是乡镇预算管理职能弱化。
有的乡镇预算仅限于乡人代会的一份预决算报告，预算的约束与监督作用有待提高，“三公经费”所占支出比重有待降低。
二是乡镇财政监督乏力。
随着下拔到乡镇的涉农项目资金增多，按现行的管理办法理，实施区级“报账制”多，乡镇直接管理的少，使本属于乡镇财政管理监督的职能被肢解，资金使用监督“缺位”问题突出。
三是非税收入管理与资产管理不到位。
非税收入管理职能落不到实处。
由于机构上划，在乡镇中的行政执法权（如公安、工商、司法等）大多直接或间接地掌握在上级相关职能部门手中，脱离乡镇财政监督。
国有资产管理职能也落不到实处，乡镇大部分单位由区级部门主管，单位的资产同乡镇财政之间没有隶属关系，区级财政“鞭长莫及”，乡镇财政“有职无权”，形成国有资产管理上的脱节。
（2）乡镇财政收入质量有待提高。
在区对乡体制中，每年对乡镇收入目标任务都有一定比例的增长要求，有的乡镇财政收入基数高，则增长要求高;
有的乡镇本身有困难，完成任务压力大。
为了完成任务，有的乡镇通过增大非税收入入库比重办法，造成财政收入质量不高;
有的乡镇甚至出现“挖税”现象，既增加了税收成本，又影响了财政收入的真实性。
（3）财政所工作量、工作难度大。
近年来国家出台的“三农”政策越来越多，管理要求越来越高，农户补贴最终都要靠财政所来落实到户，加上“三资”代理、新型农村合作医疗工作，民生工程工作，乡镇财政所的工作量成倍增加。
同时，由于人手普遍缺少，乡镇财政干部不得不身兼数职，做“万精油”型干部。
大多数业务人员既当核算员，又当系统管理员，甚至还兼家电下乡、档案管理、票据管理等多项工作，还要联村办点，参与乡镇政府的中心工作等，任务十分繁重。
（4）债务风险大。
乡镇地方政府性债务形成时间长、原因多、数额大，部分乡镇消化困难。
乡镇地方政府性债务中近1.9亿元都属历史遗留债务，而且多属于经济条件不好，或正处起步发展阶段的乡镇。
2、制约因素及其成原因分析。
上述存在困难和不足的原因，主要是:
乡镇财政管理体制改革不完善。
第一，随着国家经济发展，事权变化，财政面临的工作变化与传统制度要求不相适应，导致不能从根本上解决目前乡镇财政职能存在的“缺位”、“越位”等现象。
第二，没有完全落实“一级政府、一级财政”，乡镇的预算和监督权限不完整，不配套，造成乡镇财政预算弱化、监督不力的现状。
第三，法制观念淡薄，缺乏机制和制度约束，在财政支出中，财务收支活动不能严格遵守国家有关的法律法规和财务规章制度。
第四，经济发展目标任务考核任务重，特别是财政收入任务考核，是各级各位领导关心、关注的焦点，重压之下，常常出现扭曲情况。
第五，历史性债务和政策性债务是乡镇债务构成的主要因素。
二、今后加强乡镇财政管理的意见和建议
（一）充分认识新时期乡镇财政的地位和作用。
全区的乡镇财政所机构和职能在先后经历了两轮机构改革后方面基本稳定下来，其地位和作用也得到社会的逐步认可。
一是乡镇财政作为农村乡镇财力分配的职能部门，为乡镇一级政权履行政治、经济和社会管理等职能提供基本的财力保障。
二是乡镇财政是促进农村经济发展和实现农业现代化的重要力量。
乡镇财政充分发挥国家财政资金的导向作用，带动其他资金投入农业是增加农业投入的有力手段。
此外，国家财政支农资金的很大一部分是投放在乡镇及乡镇以下的，乡镇财政对这部分资金使用，要进行项目论证和跟踪问责等工作，它所发挥的监督管理作用是区级财政和其他主管部门无法替代的。
三是乡镇财政是国家财政的主要组成部分，是区级财政的基础。
首先从乡镇财政组织收入的能力上看，乡镇预算内收入不断增长，是乡镇经济发展后盾。
其次从我区乡镇财政收入占区级财政收入的比重看，2019年乡镇财政收入占区级财政收入的比重达28%，是区级财政的稳固基础。
建议将乡镇财政建设纳入国家财政的整体发展战略规划，尽快出台乡镇财政建设的指导性文件，根据当前乡镇财政的特点，转变职能，科学宣传乡镇财政职能作用，加强对支出的监督和跟踪，从政策和法规层面明确乡镇财政的地位和作用。
（二）明确任务，进一步调整和完善乡镇财政职能
农村税费改革后，乡镇财政尽管征收的职能有所淡化，但资金监管和为民服务的职能非但没有削弱而且亟需加强。
随着财政改革发展的不断深入，对进一步加强和改善乡镇财政管理提出了更新的要求。
面对新形势、新任务和新要求，合理定位乡镇财政职能非常紧迫，非常必要。
要根据“一级政府，一级财政”这个大前提，围绕有利于服务乡镇政府履行社会管理和公共服务职能，有利于服务当地社会经济发展有利于加强和规范财政资金管理，有利于确保党和政府强农惠农政策落实，着力从五个方面加强乡镇财政职能建设。
一是收入管理职能。
组织财源建设，培植乡镇财源;
组织协调乡镇财政收入管理负责乡镇行政事业性收费、政府性基金及资产资源性收入等征收工作，管理财政票据。
二是分配资金职能。
包括统筹分配乡镇财政性资金，支持乡镇基础设施和社会事业建设;
组织执行乡镇人代会批准的财政预算，组织制订本级经费开支标准定额;
批复部门单位的年度预决算;
负责编制财政预决算草案，参与上级安排乡村项目的组织申报和资金分配;
对乡镇财力进行综合平衡。
三是监督管理职能。
负责监督管理乡镇行政事业单位的财务活动;
监督检查各项财政政策和财务会计执行情况;
负责监督管理乡镇各项财政性资金、乡镇行政事业单位财务、村级组织运转资金，监督管理乡镇资产，监督管理乡镇政府性债务，监督检查乡镇内公益项目的实施情况，协助监督管理乡镇范围内的会计工作，负责对乡镇财政性支出进行绩效评价。
四是落实政策职能。
宣传、贯彻落实党和国家各项民生财政政策，财经方针政策和法律、法规、制度。
五是服务发展职能。
参与制定乡镇社会经济发展政策，运用财税政策工具促进乡镇经济社会发展;
负责财税政策咨询辅导，指导单位申报政策扶持项目资金;
组织或协助财政扶持的村内公益事业建设;
负责会计培训、财务辅导。
（三）进一步创新乡镇财政管理模式
按照“工作流程科学化、管理目标精细化”的原则，在“乡财区管”的基础上，将科学化精细化管理理念引入乡镇财政管理的各个环节，并实现各环节之间的无缝对接。
1、预算编制管理精细化。
坚持预算标准化，包括编制支出定额标准化、编制要求标准化、编制格式标准化等，全面掌握所属预算单位人员工资、资产负债、收费标准等基础信息基础数据信息。
健全基本支出定员定额管理，推进基本支出标准体系建设。
细化乡镇财政预算编制。
健全预算执行机制，强化预算约束。
2、收入管理精细化。
编制完整收入预算，积极协调征管部门，严格按均衡要求组织收入入库。
完善非税收入征管制度，在农村范围内的行政事业性收费和罚款，实行收缴分离。
3、项目资金管理精细化。
首先要赋予乡镇财政履行资金监管的权利，乡镇财政要从项目的论证、立项、申报，到资金的拨付、工程的验收、跟踪问效等进行全程监管，及时发现并纠正专项资金使用过程中存在的问题。
其次，对各类项目的专项资金，实行分类管理，实行区乡两级报账制。
对于实施范围广、涉及多个乡镇的项目在区级报账;
在一个乡镇范围内的实行当地报账。
4、“一卡通”资金管理精细化。
对涉农“一卡通”资金实行“五个一”管理，即“指标一同下、资金一户管、服务一站办、补助一卡发、收支一本账”。
财政所每年会同相关站（所）通过上门调查、走访等方式，核对补助对象上年补贴资金的领取情况，征求意见和建议，并对享受各项补贴资金的人员实行动态化管理。
在资金发放过程中，对上报的补助对象名册和补贴金额核对无误后，再由信用社发放资金，并坚持每次发放补贴时都在财政所和各行政村张贴公示，公布举报电话，发动广大群众共同监督，杜绝冒领、套取补贴资金的现象发生。
5、信息建设一体化。
乡镇财政信息化建设是科学化精细管理的技术支撑，要纳入财政信息化建设的总体规划，按照“金财工程”建设的要求，结合本地实际，推进乡镇财政信息化建设。
全面推进乡镇财政内部局域网建设和区乡财政内网联结工作，乡镇财政的所有业务工作要逐步实现网络化管理，逐步构建区乡一体的财政管理信息系统。
具备条件的地区，要逐步建立乡镇财政与同级有关部门、单位的联网运行工作，进一步提升信息化建设水平。
6、绩效考评制度化。
加强乡镇财政目标管理考评，建立科学合理的考核评价体系。
注重考评结果的适用，做到有奖有罚。
确保上述管理模式应遵循以下基本要求:
一是突出依法理财。
严格按法津法规行使权力、履行职责，做到依法行政和依法理财。
二是注重流程设计。
要按照精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、财政监管、绩效考评价等各项工作均依流程进行。
三是完善岗责体系。
科学设置工作岗位。
明确界定定岗职责，确定工作衔接的节点和程序，做到分工明确、各司其职、协调配合。
四是加强绩效考核。
要根据岗责体系的要求，按照奖优、治庸、罚劣的原则，合理确定考核标准，坚持定性与定量考核相结合，强化考核结果的运用，积极推进预算、执行等工作绩效考核。
五是健全配套制度。
通过建立和完善制度的方式稳定下来，使各项工作有章可循，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。
六是运用科技手段。
加快金财工程建设，建立财政管理各环节畅通、业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政资金、辐射有所有预算单位的财政管理信息系统。
（四）进一步加强乡镇财政机构、队伍和基础实施建设
1、完善管理体制，着力加强乡镇机构建设。
继续维持区财政局对乡镇财政所的人、财、物三权，完善管理体制。
乡镇财政所代表区财政局管理乡镇财政工作，同时根据工作需要，完成乡镇政府安排的工作任务。
在机构性质上，建议落实乡镇财政所为行政机构，提升乡镇财政所为副科级待遇。
2、提高服务能力，着力加强乡镇财政队伍建设。
科学合理配备乡镇财政干部。
要采取有效措施，切实解决好机构、岗位不健全，人员结构老化等问题，落实新人稳定增长机制。
3、建立健全乡镇财政干部激励机制。
认真解决乡镇财政干部身份待遇，对上世纪八十年代经省批准的乡镇财政聘用制干部，尽快通过考核转为公务员，解决历史遗留问题。
将财政所序列定为公务员编制，从而赋予应有的执法主体地位，也有利于调动财政干部的积极性。
4、切实加强业务培训，提升管理水平。
认真制定并组织实施乡镇财政干部培训规划，通过省、市、区三级共同努力，力争达到每三年时间对全体乡镇财政干部轮训一遍。
制订实施乡镇财政干部“六五”法制培训规划，全面提高乡镇财政干部政策理论、业务水平和依法行政、依法理财能力。
5、加大乡镇财政机构投入。
各级财政要加大乡镇财政基础设施的投入，完善办公场所建设，完善乡镇财政服务平台建设。
加强和完善财政服务大厅建设。
配备必要的办公设备，逐步改善办公条件，加快“金财工程”建设。
建议为财政所配备必要的交通工具，切实满足乡镇财政日常工作需要。
6、加强乡镇财政自身建设。
一是建立基层财政所“评优创先”机制。
深入开展创建“人民满意的财政所”和评选“优秀乡镇财政干部”活动。
二是加强财政所内部管理制度建设。
规范工作流程，健全票据管理、印鉴管理、网络管理、定期对账、定期互审等制度，保障乡镇财政人员和资金“两个安全”。
三是规范和加强乡镇财政档案管理。
要制订乡镇财政档案管理的具体标准和操作办法，促进乡镇财政档案规范管理。
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