湖南省农村用地建设Word下载.docx
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挂钩指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。
三、农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的政策依据
解决规划计划编制与执行中突出矛盾，保障经济社会发展过程中合理必须的用地需求，需要我们在充分理解国家现有的政策规定的前提下，敢于突破传统思维模式，勇于创新用地管地思路。
挂钩政策的试行，正是近年来国土资源管理工作不断创新的成果之一。
①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第十条中明确规定：
“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
”
②2000年，国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号）第二条，《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）第四条，都明确提出：
为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量
③国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）第一条第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。
因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。
因此，“挂钩”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展。
同时，国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。
四、湖南省村庄人均建设用地指标
表1建设用地指标
用地类别
占总建设
用地比例（%）
人均用地指标（㎡/人）
I类
II类
III类
1、居住建筑用地
50~70
40~70
50~84
60~98
2、公共设施用地
6~12
4.8~12
6~14.4
7.2~16.8
3、道路广场用地
8~12
6.4~12
8~14.4
9.6~16.8
4、绿化用地
4~8
3.2~8
4~9.6
4.8~11.2
5、生产用地
6-12
5-14
6--15
7--16
6、其他用地
3~6
4~9
5~12
村庄总建设用地
100
80~100
100~120
120~140
注：
公共设施用地包括公共建筑用地和公用工程用地。
1、村庄人均建设用地标准按三类控制。
Ⅰ类为80~100㎡/人，适用于现状人均建设用地低于100㎡，人均耕地不足1亩的村庄；
Ⅱ类为100~120㎡/人，适用于现状人均建设用地低于120㎡，人均耕地不足1.5亩的村庄；
Ⅲ类为120-140㎡/人，适用现状人均用地超过120㎡，人均耕地大于1.5亩的村庄。
全部利用荒山坡地建设村庄的，其建设用地标准可在原来的基础上增加10㎡/人。
2各市、县可根据当地实际情况对表2.6规定标准适当进行调整，但最高不能超过150㎡/人。
3建设用地比例
村庄各类建设用地占总建设用地的比例应按表2.6执行。
各类建设用地取值相加不应超过总建设用地上限。
五、湖南村庄公共设施
1公共设施分类：
公益型公共设施，指文化、教育、行政管理、医疗卫生、体育等公共设施。
2商务服务型公共设施，农村小超市和修理店、小吃店、理发店、娱乐场所、物业管理服务公司、农副产品加工点等服务设施。
3公共设施配套指标体系：
公共设施配套指标按每千人1000-2000㎡建筑面积计算。
4公益型公共建筑项目参照下表
表2公益型公共建筑项目配置表
一般应设置
有条件设置
1、村（居）委会
√
2、幼儿园、托儿所
3、文化站（室）
4、老年活动室
5、卫生所、计生站
6、运动场地
7、公用礼堂
8、文化宣传栏
表3公益型公共建筑建设规模
公共建筑项目
面积（㎡）
服务人口（人）
备注
200~500
建制村管辖范围内人口
600~1800
服务范围人口
2-6班
200~800
同上
可与绿地结合建设
100~200
50~100
可设在村委会内
6、运动场地（用地）
600~2000
600~1000
可与村（居）委会、文化站建在一起
长度＞10m
可与村（居）委会、文化站建在一起或设在村口、绿地内
表4商业服务型公共建筑建设规模
村庄规模（人）
500~1000
1000~1500
1500以上
建筑面积（㎡）
>
200
400
600
六、农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的意义
6.1“挂钩”的积极意义
现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求越来越大。
就当前的经济发展过程而言，土地资源的非农化是不可避免的。
土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。
消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；
而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。
“挂钩”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的合理用地需求。
6.2“挂钩”实施可行性
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地。
根据土地利用现状变更调查资料，湖南省农村居民点达93.52万公顷，2004年全省有农村人口4056.97万人，自然村18.86万个，平均每平方公里1.8个自然村，人均占地230平方米，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。
随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城入镇的愿望相当强烈，再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为“挂钩”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。
七、农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩应遵循的基本原则
（1）科学规划、优化配置的原则
“挂钩”工作要在对农村建设用地现状基本情况进行充分进行调查研究的基础上，根据土地利用总体规划、城镇体系规划和村镇建设规划的要求，科学编制农村建设用地整理专项规划和“挂钩”项目区实施规划，以规划控制建新拆旧规模，调控具体实施时序安排，引导城乡用地布局和土地利用结构调整优化。
（2）尊重农民意愿、维护集体和农户土地合法权益的原则
“挂钩”的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。
对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。
（3）政府主导，协同推进的原则
“挂钩”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作。
但农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，不可能完全依靠政府来进行整理，需要运用经济手段，引进市场机制，充分发挥市场主体作用，调动方方面面的积极性。
（4）因地制宜，促进土地可持续利用的原则
在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。
同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。
八、农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的实施
“挂钩”的实施应当是一个动态的过程。
由于“挂钩”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。
这个过程应当包括以下几个主要内容：
8.1“挂钩”的方法
农村建设用地整理出的耕地，可以全部置换为建设用地指标。
为保障“挂钩”工作的顺利启动，应先安排部分挂钩周转指标，并允许在整理（复垦）形成耕地前进行使用。
即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区，同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。
对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用；
对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的正常建设用地指标和现行规划建设占用耕地指标；
对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地指标。
“挂钩”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。
8.2农村建设用地整理权属调整方法
农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。
依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。
（1）土地所有权的调整方法
①农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。
迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。
②成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点，若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿；
若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。
③由于历史原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。
④不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。
（2）土地使用权的调整方法
①按等质、等量模式进行调整的方法。
这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。
由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。
②按照股份制及租赁模式进行调整的方法。
这种方法适用于经济发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。
在整理后，按照农民自愿的原则，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分配；
亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业。
③新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。
农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；
新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。
8.3农村建设用地整理潜力测算的技术路线
在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。
在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。
农村建设用地整理资金可以先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。
与此同时，在农村建设用地整理的过程中，也必然涉及到土地收益分配的问题。
政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年（或定期）付给农民一定额度租金。
值得注意的是，如果地方政府把建设用地指标异地转让，获得的资金也应该与农民或集体经济组织一同分享。
我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式，让农民获得稳定的补偿，这样既可以获得因土地升值给农民带来的收入，也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失，从而充分保障农民的权益，提高农民生活水平。
九.结论和政策建议
农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩是一项复杂的系统工程。
我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：
（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益
首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。
其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。
第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。
比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。
对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
加强农村集体产权制度的建设。
具体来说应该注意以下几个方面：
一是建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。
二是严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。
三是积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。
（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式
农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：
一是村民居住的安置模式，主要有：
公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；
二是资金筹措模式，主要有：
政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。
农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；
另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。
（3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”
农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
（4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神
在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。
具体来说应该注意以下几点：
一是注重土壤的改良。
土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；
二是注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；
三是按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。
同时，要重视人文建设，注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
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