第10章产业组织政策Word文档格式.docx

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（三）产业组织政策的目标

1．产业组织政策的一般目标

产业组织政策的一般目标是维护市场的有效竞争，以提高产业内部的资源配置效率。

有效竞争是指产业组织处于既能够保持产业内部各企业之间的适度竞争，又能获得规模经济的效益，即可以兼容竞争活力和规模经济效益的竞争，实现资源的合理配置。

2．产业组织政策的具体目标

产业组织政策的具体目标，即是其一般目标在各个时期、各项具体政策内容上的具体化和细分化，包括两个基本内容：

充分利用规模经济和充分发挥竞争活力。

这两个方面是实现产业内部资源合理配置所必不可少的条件。

具体而言，产业组织政策的目标可以细化为以下六个方面：

企业应达到并有效地利用经济规模，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，同时企业应有较高的开工率；

不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长的时间看，各产业的资本利润率应是比较均等的；

较快的技术进步，主要指技术和产品的开发、革新等活动有效且比较充分；

不存在过多的销售费用；

产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求；

能够有效地利用自然资源。

上述六项具体目标可以作为产业组织政策制定和评估的理论依据。

3．产业组织政策的结构目标

结构方面的目标包括：

①尽管市场上的卖主数目足以完全消除单个企业对价格的影响，但要达到和符合规模经济的要求；

②企业规模比较均等，单个企业不能操纵市场；

③不存在人为的企业进入或退出市场（或产业）的障碍。

4．产业组织政策的行为目标

行为方面的目标包括：

①企业独立做出价格、产量和营销决策，不存在串谋；

②企业不能使用提高效率以外的方法来消除和排挤竞争对手。

5．产业组织政策的绩效目标

绩效方面的目标包括：

①利润不高于在其他行业从事同样风险程度生产经营活动可以获取的水平；

②促销开支和产品差异化程度在适度范围之内；

③企业经营具有效率，不能长期保护缺乏效率的企业；

④企业对技术进步能及时做出反应。

6．确定产业组织政策目标的主要依据

政府确定产业组织政策目标的主要依据包括：

国家的基本经济制度。

基本经济制度不同的国家确定政策目标的主要依据有本质的区别，而反映在旨在维护市场竞争秩序的产业组织政策方面，这种基本经济制度的差别则首先表现为政策目标导向所体现出的有关经济价值观的不同，以及与此相关的政府干预的主观能动性上。

也就是说，产业组织政策目标的确定必然受到国家基本经济制度所反映的不同经济利益关系的制约。

国家的经济发展战略。

国家的经济发展战略实际上是特定时期内一国政府制定和实施经济政策的基本依据，产业组织政策和其他经济政策无论是否包容于战略所规定的具体实施方案之中，都必须首先为实现这一战略服务。

有关国家的实践证明，在现代市场经济条件下，合理的产业组织政策是实现国家经济发展战略的重要手段。

因此，产业组织政策目标的确定同样需要与国家经济发展战略及其目标保持某种逻辑上的一致和协调。

具体的产业组织状况。

主要包括具体的市场结构、市场行为和市场绩效状况，它不仅是确定产业组织政策目标的具体依据，也是设计具体政策内容的主要针对性所在。

如果说国家的基本经济制度和经济发展战略影响到产业组织政策目标的基本导向的话，那么特定的产业组织状况则要求政策目标的确定直接为解决现实经济运行中存在的问题服务。

（四）产业组织政策目标的实施手段

实现产业组织政策目标的手段主要包括控制市场结构、调整市场行为和控制市场绩效以直接改善不合理的资源配置状况等。

1．控制市场结构

对各个产业的市场结构的变动实行监测、控制和协调，通过立法手段、经济手段或行政指导手段，维持某种合理的市场结构，改变不合理的市场结构，并防止不合理的市场结构的产生，同时，为今后一段时间内的市场结构的规范化发展指明方向。

具体措施包括：

①降低市场集中度，依法分割处于垄断地位的企业，适当降低进入壁垒，减少不合理的产品差别化等；

②建立企业合并预审制度，对中小企业实施必要的政策扶植等；

在某些产业实施直接规制政策，以防止过度竞争损害资源配置效率和社会福利。

产业组织政策的目标手段必须充分考虑包括卖方或买方的集中程度；

产品的差别化；

新企业进入的障碍；

市场需求的增长率；

市场需求的价格弹性；

短期固定费用与可变费用的比例等既相对独立，又相互联系的市场要素，使政策的实施更为有效。

2．调整市场行为

在一定市场结构下的市场行为，主要包括定价政策、质量政策、广告和促销政策以及投资政策等。

市场行为控制政策手段主要对产业内部企业市场行为进行监督、控制和协调，借助于立法、经济和行政指导等手段，维护市场竞争的公正性，改变不合理的甚至非法的市场交易行为，防止并控制垄断势力的蔓延，为市场行为的规范化提供依据。

①禁止和限制竞争者的共谋、卡特尔及不正当的价格歧视；

②政府和公众监督，即通过政府、公益组织以及大众传播媒介，对卖方价格、质量实行广泛监督，并经常交流有关信息，增加市场信息的透明度；

③对欺骗、行贿、中伤竞争者等的各种不道德乃至非法的商业行为进行控制和必要的处置。

3．直接控制市场绩效

改善不合理的资源配置状况，主要指在一定市场结构下，受一定市场行为的作用而产生于产业内部或企业之间的市场效果进行监控和调整的政策；

对那些在资源分配方面存在市场缺陷的产业，通过政府的直接干预，弥补市场机制的缺陷，以实现这些产业资源配置的合理化。

具体措施包括政府财政直接投资于基础设施或“瓶颈产业”；

对盈利不多或风险较大的重大技术开发项目提供资金援助；

增加对教育、科研和技术推广的公共投资；

用立法或行政垄断形式禁止滥用稀缺资源等。

在市场经济中，通过政府直接控制市场绩效是比较困难的，因而重要的是影响市场绩效的条件，以达到和维持市场的有效竞争状态。

同时，在短期内市场结构影响市场行为进而影响市场效果，而在长期内市场效果也会直接影响市场结构。

因此，要对市场效果进行控制，除通过立法、经济和行政指导等政策手段以外，还必须建立对市场效果的评价标准。

这些标准包括：

资源配置效率标准、产业对规模经济利用程度及生产效率标准、产业利润标准、技术效率及其对产业贡献率标准、规模经济与有效需求相应增长标准。

另外，从有关政策手段的属性来看，实现产业组织政策目标的具体手段又可分为法律手段、经济手段和行政手段。

法律手段包括直接的司法判决和以一定法律为根据的政府行政处置，比较常见的有各国所颁布的有关反垄断法案、禁止不正当竞争法案和直接规制政策等。

这种手段是各国产业组织政策中运用得最为普遍的，也是最为基本的。

在各国普遍实行法治原则的情况下，法律手段的重要性将会得到维持或增强。

经济手段主要是指以法律为基础实施的运用财税杠杆和货币杠杆对有关市场结构和市场行为进行刺激或约束，也有一部分是以特定法律为根据的经济鼓励或处罚措施。

这类手段的使用比较繁杂，并且往往与政府的产业结构政策、社会福利政策和宏观调控政策结合使用。

行政手段主要是指政府通过一定的中介途径，如行业协会、民间恳谈会等，以一定的形式，如信息发布、政府指导性计划等，使企业在充分了解政府政策意图的基础上，或多或少接受政府的指导，按照政府的意图行事。

行政手段对于有计划经济传统的国家具有特殊意义，但不受监督的行政干预往往容易造成消极影响。

从有关国家的经验来看，在市场经济制度下，这类政策手段实施的一个重要前提，就是企业界与政府必须具有传统的较为密切的关系。

二、反垄断和反不正当竞争政策

（一）垄断及不正当竞争行为

1．垄断通常是指一家或少数几家企业直接或通过某种形式排他性地控制生产要素和产品市场。

其根本特征，在于作为垄断主体的企业或企业联合对特定产品市场的具体运行具有强有力的控制能力，进而同样强有力地控制有关产品生产的要素配置过程和配置结构，并且藉此在有关产品市场竞争过程中采取排他性的行为。

关于垄断的形成，通常的解释是在市场容量有限条件下，企业追求规模经济性和超额利润的必然结果。

2．不正当竞争行为，是指欺骗性的、不正当的或有害的竞争方式。

例如，欺骗性的广告与促销行为，假冒名牌商标，强买强卖，不正当的高价购人和低价销售，欺诈性的交易行为，窃取、泄露竞争者商业秘密，抵毁竞争者信誉，贿赂收买有关人员等。

这些手段的运用，超出了市场经济活动合理限度的约束，削弱和阻碍了正当竞争的开展，损害和扰乱了市场运行的正常秩序，对社会危害极大。

根据经济学理论，垄断厂商的价格高于其边际收益（从而边际成本），形成垄断的产量不足，带来某种社会损失。

从整个产业角度来看，垄断及不正当竞争行为因素的存在阻碍了价格机制在资源合理分配上所发挥的作用。

这是因为，拥有较高市场占有率的垄断性大企业或垄断组织，必然控制了产业内部分产品的生产和销售。

虽然在企业之间仍然可能存在竞争，但他们可以通过其所拥有的市场支配力，采取共谋、默契、领导价格制和组织卡特尔等方式来控制产品价格，从而达到获取超过正常利润之外的垄断利润的目的，造成产业资源配置效率的损失。

（二）反垄断和反不正当竞争政策的基本内容

反垄断及反不正当竞争政策是政府对垄断性的市杨结构、市场行为和市场绩效的一种法律制约和政策限制，最早也是最重要的产业组织政策。

尽管世界各国反垄断法的侧重点各不相同，但其主要内容基本上分为四个方面：

（1）禁止私人垄断和卡特尔协议

私人垄断是指个人、公司或财团通过兼并、收购或低价倾销等手段，把其他竞争对手从市场上排挤出去，从而确立自己在市场中的垄断地位，并以此支配市场。

卡特尔协议是指多个企业以垄断市场、获取高额利润为共同目的，在一定时期内就划分市场、规定产量、确定价格等而达成的正式或非正式协议。

对于这种情况，各国反垄断法是坚决禁止的。

这些法律一般都规定分割已形成的垄断企业，限制价格共谋行为，禁止搭配销售和排他性交易等。

如美国《谢尔曼法》（1890）规定，任何垄断或企图垄断者，或与他人联合、串谋，借以垄断州际之间、国际之间的贸易或商业活动者，将被视为犯罪。

需要说明的是，反垄断法一般只是禁止滥用支配地位，并不反对一个或一个以上的企业在市场上占有支配地位。

（2）禁止市场过度集中

市场过度集中会产生垄断，从而限制竞争。

企业兼并是实现市场集中的主要途径，不当的企业兼并会减少甚至消灭竞争。

其原因是：

竞争对手间的兼并，像联合控制价格的协议一样，消灭了当事人之间的竞争，而且是永久性的消灭；

通过兼并，一些本来处于支配地位的企业则能更有效地操纵市场；

兼并会增加其他企业进入市场的障碍，减少潜在竞争者进入市场的机会；

兼并往往与驱除对手定价或掠夺定价行为同时出现。

因此，各国的反垄断法一般限制企业的横向与纵向兼并，以防止生产过度集中而形成市场垄断，禁止非法的价格歧视等。

特别是对大企业间的兼并通常是禁止的。

（3）禁止滥用市场势力

所谓滥用市场势力，是指在市场中居支配地位的企业，凭借自身的经济实力对其他企业施加影响，迫使他们按自己的意愿行事，从而妨碍公平竞争。

滥用市场势力的做法大体有以下几种形式：

价格歧视，即对同一产品的不同顾客或买主收取不同的价格，而不是根据生产和经营该产品的边际成本；

独家交易，即只准经销一个厂家的产品，而不得经销其他同行竞争者的相同产品。

这种做法一方面限制了买方的贸易，另一方面又限制了竞争企业的客源；

搭配销售，即卖方在推销某种产品时，强行搭配另一种买方不需要或不情愿接受的产品；

维持转售价格，即供给企业强迫转售者收取指定的价格；

限定销售区域；

公司董事交叉任职，即一人同时兼任两家或两家以上公司的董事；

等等。

（4）反垄断和反不正当竞争政策的例外原则

反垄断和反不正当竞争政策的例外原则主要阐明各种特殊行业、特殊组织及特殊活动存在的合法性，是产业组织政策必不可少的组成部分。

由于国情不同，各国反垄断政策的例外条款也各有特色。

如美国反垄断政策的例外原则主要包括特殊行业，如通讯、电力、自来水等具有自然垄断性质的公共事业，农业、零售业等容易波动和容易发生过度竞争的行业，自然资源开采业等；

特殊组织，如工会组织等；

某些特殊活动，包括政府批准的为了加强与国外企业竞争的企业协调活动，以及在紧急状态下（如战争期间）暂停执行反垄断法等。

原联邦德国反垄断政策的例外原则集中体现在其《卡特尔法》中对各种“合法卡特尔”的界定中，这些“合法卡特尔”包括各种专业化卡特尔、合理化卡特尔、结构危机卡特尔、中小企业合作卡特尔、采购协作卡特尔、出口卡特尔、进口卡特尔、部长特批卡特尔等等。

日本反垄断政策的例外原则体现在其《垄断禁止法》的“适用除外”范围中，主要包括自然垄断所固有的行为，基于特定事业法令的正当行为，无形财产权行使行为，依法成立的各种合作社的行为，转销价格的商定和维持行为，不景气卡特尔，合理化卡特尔等。

在日本，根据“后法优先”的原则，各种特定的经济立法都可以规定不适用《垄断禁止法》的情形，这些经济法规有《中小企业团体组织法》，《中小企业等协同组合法》，《进出口交易法》，《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》，《农业协同组合法》，《森林法》，《保险业法》，《地方铁路法》，《航空法》，《陆上交通事业调整法》，《海上运输事业法》，《仓储业法》等等，共达40个以上经济法规①。

三、直接规制政策

（一）直接规制政策的基本概念

直接规制政策是指在自然垄断产业，为了防止发生资源配置的低效率和确保使用者的公平利用，政府机关以其法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。

产业规制依照规制实施的主体不同包含政府直接规制、社会规制和行业自律规制。

政府直接规制是政府为实现某些社会经济目标而对经济主体做出的各种直接的具有法律约束力的限制、规范，以及由此引出的政府为督促经济主体行为符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。

社会规制是指与政府规制相对独立，对经济主体做出的各种直接和间接的准法律的限制、规范，以及由此引出的社会为促进经济主体行为符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。

行业自律规制介于政府规制和社会规制之间，主要指行业协会对本行业企业的规划、协调，是一种具有综合性的自组织规制。

直接规制政策的对象主要是自然垄断产业。

自然垄断产业是指因生产、配送方面的规模经济效益、沉没成本、资源稀缺性等原因，使企业被限定为一家（自然垄断）或极少数几家企业（自然寡头垄断）的产业。

实际上，自然垄断产业即是前述反垄断政策的例外原则所适用的大部分产业。

其目的是防止因重复投资与过度竞争等所带来的资源配置低效率，并确保产品的稳定供应、收入的公正分配、物价的稳定，以及产业的健康发展。

（二）政府直接规制自然垄断产业的必要性

对于自然垄断产业，政府必须采取直接规制政策的原因主要包括：

（1）处于自然垄断状态的产业的产品价格和有效供给量往往不是自由竞争的结果，消费者自由选择权利是十分有限的，因此政府就有必要直接控制价格，以保护消费者利益。

（2）在大多数处于自然垄断状态的产业内，往往需要生产者的某种形式、某种方面的联合或是协调才能取得良好的资源配置效益。

因此政府就有必要鼓励促成这种联合，并继而将其置于政府有效控制之下，而不是像一般意义上的反垄断政策那样采取反协调或反联合措施。

（3）大多数处于自然垄断状态的产业，可被接受的竞争程度是非常有限的，其经济效率往往与竞争程度呈反方向运动，或者说，在其他大多数产业中必须实现的充分、有效的市场竞争在这些产业中往往是一种反效率行为和违反资源配置基本原则的行为，因此政府就有必要对此进行直接干预，以防止“过度竞争”的发生。

（三）直接规制政策的目标

直接规制政策的具体目标主要包括：

（1）资源的有效配置

由于形成自然垄断的投资壁垒与有效利用资源之间存在着必然的密切的关系，因此，显然唯有直接规制才能克服因市场失灵而带来的有限资源的浪费。

同时，为了防止垄断企业滥用市场支配力，损害资源配置，也必须对垄断价格的决定等行为进行必要的直接限制。

（2）收入的公正分配

这主要是因为：

第一，如果企业支配性地确定价格，就必然使消费者剩余的一部分成为企业利润而进行收入再分配，因此，从公正分配的角度看，就必须限制垄断价格的制定，保护消费者利益；

第二，垄断企业在向不同的消费者提供同一产品或服务时，有可能制定差别价格，从公正分配的角度出发，就有必要尽可能地限制某些不合理的差别价格；

第三，经营多种服务或事业的垄断企业，也可能通过获取一方事业领域的超额利润来弥补另一方服务领域的过小利润，即进行所谓内部相互补助。

由于这是在不同事业领域的消费者之间进行收入再分配，因此也应从公正分配的角度出发对此加以限制。

（3）物价的稳定

这一目标几乎针对所有的自然垄断产业，并显然倾向于消费者的利益，即稳定的物价应当是消费者可接受的价格。

同时，由于大多数自然垄断产业实际上属于与国计民生密切相关的重要产业，因此维护这些产业的物价稳定，将对宏观经济的稳定起到相当重要的作用。

（4）产业的发展

这种发展往往首先表现为长期供给的稳定及稳定增长。

一方面，在自然垄断产业中，由于企业几乎没有任何竞争的压力，因此其自我发展，特别是提高其内部效率的积极性势必会受到很大削弱。

这样就有必要通过政府的直接规制政策，增强有关企业提高内部效率的积极性，或者直接促使企业内部效率的提高，以保证产业的长期稳定发展。

另一方面，由于利润率、投资壁垒及其他条件的制约，可能使自然垄断产业中的有关企业不能从长期的观点出发，进行适当的投资，从而不仅会发生供给不足，而且也不能实现企业的成长。

因此，政府就有必要考虑到通过稳定企业的财务状况，使其能够进行适当的投资，为产业的长期稳定发展提供充分的潜力。

（三）直接规制政策的内容

直接规制政策的主要内容包括：

进入规制、数量规制、质量规制、设备规制、价格规制和退出规制。

1．进入规制

进入规制是直接规制政策的核心内容，指通过对申请者资格的审批程序，严格控制在特定产业的执业权，以限制过度竞争。

在自然垄断产业中，从确保规模经济效益和范围经济效益出发，特许一家企业或极少数几家企业加入，而限制其他企业参加；

或者，从防止过度竞争的观点出发，由规制机关视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的加入。

进入规制的主要手段是对申请者进行资格审查，合格者由政府颁发许可证和工商营业执照。

（1）申报制。

即准备进入有关产业的企业，必须按照一定的程序向政府提出申报，政府通过对申请者进行严格的资格审核，如果接受申报，即可进入；

否则，则不得进入。

（2）注册制度。

即政府主管部门对申请进入有关产业的企业的资格进行审查，如果申请者具备有关资格条件，通过履行有关工商注册程序，企业即可进入；

如果不具备有关资格条件，政府则可以拒绝注册，不允许其进入。

其具体形式，主要是颁发工商营业执照等。

（3）特别许可。

如垄断性的企业合并和卡特尔等，政府将视具体情况对其予以有限的解除。

其具体形式则包括颁发许可证、政府特别的许可文件等。

一般国家的反垄断法都禁止这种市场行为。

2．数量规制

为了防止因投资过多（过少）或产出过剩（过不足）造成价格波动和过度竞争而采取的直接规制。

包括投资规制和产量规制两个方面。

（1）投资规制。

即政府对有关产业中企业的投资规模进行的直按规制。

其主要规制手段包括：

建立特定产业重大投资计划审批制度，据此规定产业投资决策和审批程序；

规定有关产业投资的数量限额，如单个企业最低和最高固定资产投资或技术改造投资规模、新进入企业的最低投资规模等，以防止投资过少或过多；

实行投资计划配额制度，即在一定时期内，根据产业具体情况，在规定产业固定资产或技术改造投资最高投资规模限额的同时，可以制定产业内所有企业或是申报投资企业在一定时期内的企业重大固定资产和技术改造投资配额。

（2）产量规制。

即政府对有关产业的产品产量和所提供的服务量进行直接规制。

其主要手段有：

政府建立有关产业的产量指导计划，以有效控制特定产业的产出量；

当产业产出不足时，规定单个企业的最低产量限额，并以必要的政策扶持措施刺激产量的增长；

当特定产业产出过多时，可规定某一特定时期内整个产业的产量最高限额，并对各企业实行产量的配额制度。

3．质量规制

为了防止由于自然垄断，不存在激烈竞争等而带来的产品与服务质量的潜在下降趋势，建立有关产品和服务的质量标准和不同的档次体系，避免消费者的正当权益受损所采取的规制措施。

其主要内容包括：

（1）对自然垄断产业的产品和服务的质量建立公开的质量标准体系和质量规范制度，规定有关产品和服务所必须达到的最低限度的质量标准，以维护消费者的利益。

（2）建立有关产业的产品和服务质量定期检查、监督和消费者投诉制度，并经过一定的程序，定期颁布准许生产的有关产品和服务的目录，对达不到质量标准的企业实施责任追究和必要的处罚，直至取消其执业资格，以防止有关产品和服务的质量出现下降，或不合格的产品和服务进入市场。

4.设备规制

为了维护自然垄断产业产品或服务的一定的质量、性能、规格，以及安全、外部性等，对其关键设备的规格、技术性能、安全性能和环保标准等实行直接规制。

目的在于消除自然垄断对设备更新的阻碍作用，满足质量规制和环境保护的要求，推动该产业的技术进步。

（1）制定有关生产设备和服务设施的标准体系，规定其质量、性能、规格、安全等方面的标准，以确保政府对有关产品和服务质量的有效控制。

（2）建立关键设备的公开登记和审核制度，对于未能符合政府有关设备标准的企业暂停其生产，并限期作出必要的设备调整和改造。

（3）在有关产业中（如电力、供水、通信等产业）统一有关重要设备的规格标准，特别是统一与产品输送密切相关的设施的规格和主要技术标准。

（4）对有关设备的折旧、更新或技术改造予以必要的强制规定，特别是设定有关设备使用的年限，以保证设备使用的效用。

5．价格规制

指从资源有效配置和服务的公平供给出发，以限制自然垄断企业确定垄断价格，从而保障合理的利润率，协调供应方的利润最大化取向与消费者利益的矛盾，维护双方的正当权益为目的，对自然垄断产业产品和服务的价格体系、价格水平和价格核定方法所实施的直接规制。

价格规制与实现资源配置效率的经济政策有着