国有企业分类监管对策建议.docx

国有企业分类监管对策建议.docx

《国有企业分类监管对策建议.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国有企业分类监管对策建议.docx（18页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

国有企业分类监管对策建议

国有企业分类监管对策建议

在当前国有企业改革中，认识和把握国有企业的正确分类尤为重要，它是我们明确国企功能定位、确定改革目标和方法、调整国有经济整体布局的前提和基础。

国有企业要真正成为市场主体还有很多问题需要解决，如经营目标多重性、产权责任主体模糊性、经理人行政任命制、对行政资源的依赖性、内部体制机制不完善等，而解决这些问题的前提与核心，就是要明确国企的类型和定位。

此外，推进国有企业分类监管，还有利于监管部门提升监管效率，优化国资国企的结构与布局；有利于国有企业规范公司治理，增强市场竞争能力；有利于建立公平完善的市场机制，增强社会公共品的有效供

£口°

一、国内外有关国有企业

分类划分的研究与实践

作为一种特殊的制度安排，国有企业与国有经济不仅存在于社会主义经济体，在西

方国家也普遍存在，特别是在西欧国家，国有企业相对更为发达，通常能够占到GDP比重的7%〜20左右。

在分类监管方面，大多数西方国家都倾向于根据国企的性质与功能，将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的公益性国企或垄断型国企，另

一类是竞争性、市场化的国有企业。

对于承担特殊社会职能的国企，倾向于采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之。

对于竞争领域的国企，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。

（一）西方国家对“国有企业”的概念界定和功能定位

从对“国有企业”概念的理解来看，西方国家虽然在法律上并没有对“国有企业”给出明确或公认的定义，但在实践中却对国有企业有清晰的界定。

例如，法国对国有企业的界定为：

国有企业必须要满足三个条件，即所有权的公有性、具有独立的法人地位以及从事工商经营。

瑞典、芬兰等国家对国有企业的界定为：

凡属国家资本占企业资本的51%U上的国家股东所履行所有权的企业。

比利时对国有企业的界定为：

企业资本大部分属公共部门所有，或者由公共管理部门授予特殊的权力，或者经营活动在相当程度上自主，具有或不具有法人资格的所有企业。

日本国有企业被界定为：

为公共所有或支配，依据公司法及其他公法拥有法人资格的所有企业。

欧盟把“国有企业”定义为：

“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控

股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的所有企业”。

从国企功能定位来看，西方国家对国有企业的定位主要遵循三个原则：

1•弥补“市场失灵”。

国有经济应主要集中在市场失灵的公共领域、基础产业、高新技术产业，这些部门一般都是高投入低回报甚至高风险，属于私人部门不愿也无力进入的公益性领域。

2.支持“宏观调控”。

通过国有经济的介入，促进国家经济结构的调整和产业结构的升级。

3.打造“国家竞争力”。

通过发展国有经济，提升本国企业的国际竞争力，应对国际市场的威胁与挑战。

（二）国外对国有企业类别划分的方式方法

总结主要发达国家对国有企业分类的方式和依据，可以归纳为五个方面：

一是按照所适用的法律依据，二是不同的经营目标，三是政府在国企经营中发挥的作用、扮演的角色，四是企业参与市场竞争的程度，五是按照所属的行业、领域来分类。

1.按照法律依据划分

依据国企成立时所依据法律形式的不同，可以将其分为三种不同的类型。

第一种是依据公司法所成立的公司，包括有限责任公司、股份公司。

这种类型的国企最为常见，特别是在大多数OECD成员国中，此类国企与其他性质的公司被同等看待，并遵循着相同的公司治理准则。

第二种类型的国企是按照公法成立的机构，如奥地利、瑞士的邮政系统，瑞典的航空部门和国家电网部门等，仍然属于政府机构的构成部分。

第三种类型是依据专门的法律（或称特殊法、特别法）成立，此类国企往往是一国之中某类或某个特殊性质的大型国企。

2.按照经营目标划分

从西方国家成立国有企业的目标定位看，大致可以将其分为资本模式、经营模式和公共模式这三种。

其中，资本模式是指：

国有企业以追求资本回报为主要目标，同时

也兼顾一定的社会目标。

经营模式是指：

国有企业同时实现生产、经营和财务绩效等方面的目标。

公共模式是指：

国有企业以公共目标为主，同时兼顾盈利和成本目标。

3.按照政府所扮演的角色、发挥的功能作用划分

从西方国家政府在国有企业发展中发挥的功能作用看，主要可分为政府全权经营管理的国有企业（以下简称“国营”），政府主管主办的国有企业（以下简称“国办”）,以及由国家控股的国有企业（以下简称“国有”）。

一是由政府全权经营管理的“国营”企业。

该类企业在美国、日本比较典型，韩国、新加坡也有类似的国营企业，都是由中央政府或地方政府部门或类似的公共当局直接管理和经营，此类企业往往不具有独立的法人资格。

例如，邮政部门、国家印刷厂以及基础设施方面的供水、供电、公路建筑等企业。

二是政府主管主办的“国办”企业。

该类国有企业在法、德、英等国较为常见，往往隶属于政府某一管理部门，具有独立法人地位，在特定的范围内拥有一定的经营自主权，大多数从事工业和交通运输业。

此类国企既不同于政府机构，也不同于私营公司，

既不受破产的威胁，又能比一般的私营企业获得更多的国家资助。

三是由国家控股的具有独立法人地位的国有企业。

该类企业也可称作“混合型国有企业”或“公私合营企业”，是所有国有企业形式中最常见也是最主要的形式。

企业

由政府和私人垄断组织合伙经营，从股权分配来看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握，但都要保证政府居于控股的地位。

4.按照行业分布划分

从国外国有企业的行业分布情况来看，西方国有企业主要分布在公共性基础设施、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发等，以及一些关系国防安全的战略性产业如宇航、军工等。

但在诸如法国、奥地利等一些国家，国有企业在一般竞争性制造领域，如电子、汽车、石化、钢铁等，国有经济也占有相当大的比重。

可以说，西方国家的国有企业几乎涉及西方国家经济社会生活的所

有领域，不过，国企发挥特别重要作用的领域主要是在金融、通讯、能源、公交及先进制造等领域。

5.按照市场属性划分

从国企的市场属性角度看，大部分国家都根据国企的市场性质和功能，倾向于将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的国有企业，包括公共服务性、资源性、垄断性国有企业；另外一类则是竞争性国有企业。

对于前者，主要采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之；对于竞争领域的企业，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。

二、国有企业分类划分的

原则、理论基础与建议方案

（一）国有企业分类划分的基本原则

分类不是目的，而是为了实现更有效的监督管理和更加规范的公司治理。

因此，在进行国企分类划分时，必须要坚持指导实践、服务实践的基本理念，具体原则可以总结为“四个联系”。

1•要与推动地方经济可持续发展紧密联系。

在对众多的国有企业集团进行分类划分时，必须要摆脱从企业经营内容来分类，

摆脱从对国企的考核来分类，而是要从如何才能更好地实现企业可持续发展、实现地方经济转型升级角度来进行。

2•要与国资改革的目标措施紧密联系。

地方国资改革的重要措施在于整体上市，变

成公众型公司，而非国有独资企业，这是国资改革发展的重点和趋势。

现在有的国企还没有设立董事会，有的虽然有董事会但全部是内部人员。

一旦整体上市成为公众公司，

必须要按规范公司治理运行，监管的透明度和效率将会大幅提升。

3•要与国资的进退趋势紧密联系。

国资有进有退，分类监管要符合这个原则和要

求，有的国有股权可能是永久持有，有的则可能是阶段持有或逐步退出，分类时要考虑到不同国企今后的进退趋势。

4•要与规范政府自身行为紧密联系。

不仅仅是实现企业可持续发展，也要推动政府有效监管、规范行为转变。

无论是政府给国企提供补贴还是扩大资本金，抑或是公共采购，都必须规范主体行为，满足约束要求，不能越权、滥权。

（二）国有企业分类划分的理论基础

1.国有资本具有社会性和经济性两重属性

企业是资本价值实现的载体，企业的性质取决于资本的性质。

从国有资本的性质看，国有资本具有资本的一般属性和特殊属性两重属性。

其中，一般属性主要体现为经济性、竞争性、流动性等，其基本目的就是我们通常所说的保值增值。

国有资本的特殊属性主要是指其所有权归属和其所处的

特定社会制度，国有资本的所有者是国家，它要按照国家利益的需要，借助于国有企业的生产经营活动，达到国家对社会经济活动有效调节的目的。

此时，国有资本的作用就是要凸显其服务社会的功能，这就是国有资本的二重性。

不同类型国企的差别只在于“经济属性”与“社会属性”的组合比例上。

2.国有企业提供公共产品和私人用品

公共产品理论表明，由于某些产品或服务存在着非竞争性、非排他性，并因此导致尽管社会极为需要这些产品和服务，但市场却几乎无法提供。

所以，对于这些产品和服务而言，国有企业的介入是唯一的选择。

公共产品理论还表明，私人用品的生产和提供也可以由国有企业来进行。

从设立国有企业的功能定位看，国有企业既可以面向全社会提供私人资本不能或不愿意提供的公共产品和服务，以弥补市场失灵；同时也可以针对经济、社会文化、自然与人口以及科技的变化，设计开发创新的私人用品，积极参与市场竞争。

在特定时间

和环境下，还可以根据国家政策导向而设立阶段性的国有企业，如某些项目制的国企，其周期仅仅覆盖了项目的立项、启动、设计开发、建设运营。

3.国企产品的定价受制于市场竞争结构

价格是市场机制发挥作用并进行资源配置的基础信号。

由于大部分国有企业是为了弥补市场失灵而设立，在这些领域，市场机制往往难以发挥作用，价格信号无法充分反映市场供求关系。

企业的“市场定价权”往往更多地受到来自政府及社会舆论的压力和影响，特别是对于资源稀缺品、自然垄断品、重要公用事业和公益性服务的价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。

其中，政府定价是指依照《中华人民共和国价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。

政府指导价是指依照《中华人民共和国价格法》规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。

通过规定基准价和浮动幅度，最高限度和最低保护价等，指导企业制定商品价格和收费标准。

（三）国有企业三维分类模型

根据上述基本原则和主要理论基础，本

文提出了指导国企分类的“CFP三维分类”模型（见图1所示）。

从国有企业的资本来源与构成（Capital）、功能定位与核心目标（Function）以及产品定价（Price）三个方面，建立细化的分类划分标准，从而对国有企业的“经济性”和“社会性”倾向程度进行量化评价和分类。

（1）X轴：

资本构成

表示国企资本金的来源、构成和控制方式。

按照政府出资的多少及对企业的控制力强弱，可以划分为国有独资、绝对控股、相对控股等三个类型。

资本比重和结构将直接影响对企业决策的控制权，并进而影响到国

企的治理结构、公众程度、价值创造方式及绩效考核标准等一系列重要问题。

（2）Y轴：

功能定位

表示设立国有企业的初衷、定位及核心追求目标。

针对一个国有企业，首先应明确政府出资设立该企业的核心目的是什么，是

为了追求利润最大化，还是追求社会公益、面向全社会提供公共产品和服务（如路桥、水电煤、通讯等网络设施）。

处于两者中间地带的，还有一些政策性国企，主要是指承担特殊政策职能的国企，如军工、大飞机制造、粮食储备等领域的国企。

（3）Z轴：

市场定价

考察企业市场定价机制。

国有企业在面向社会和市场提供产品与服务时，是否拥有完全自主的定价权是判别竞争性程度的重要因素。

如果是由市场竞争形成的定价机制，调价自主权在企业，则更加倾向于竞争性；如果是企业根据成本报价并接受政府核价与批准的定价机制，则更倾向公益性，如

提供水、电、煤、粮油等类别产品和服务的国企。

根据以上有关国资国企性质、目的分析，特别是CFP三维模型设计，我们建议：

对于国有企业，可以按照其国有资本“二重性”特征和提供产品的特点，区分其是以追求经济目的为主还是社会目的为主，将其从

总体上划分为三类：

公益型国有企业、市场型国有企业和介于两者之间的“混合型”国有企业。

（1）公益型国有企业

在三维模型中，国有独资、主要提供面向社会公众的公共产品与服务、采取政府核准定价的国有企业，是典型的公益型国有企业。

例如，负责城市供水、供电、燃气、路桥、公共交通之类的国有企业。

此类国企主要以承担政府公共服务目标为主，主要以国有独资形式存在。

“社会性”、“非营利性”特征非常明显。

这类国企通常由国家出资，并由政府管理机构提供公共产品和服务的项目、资金或部分资金。

它们主要集中于事

关国家安全和国计民生的领域，以及私人资

本不愿进入或无力进入的可竞争性差的基础性产业。

从上海市国资监管机构所出资监管的

国有企业来看，公益型国企主要有三种情况：

一是承担市政建设的；二是承担政府特殊任务的；三是具有政府补贴提供民生产品的。

（2）市场型国有企业

在三维模型中，主要面向特定用户群提供竞争性产品或服务、采取充分市场定价的国有企业，是典型的市场型国有企业。

从上海市国资监管机构监管处于竞争性领域的国有企业分析，此类国企“经济性”特征更为显著，往往以利润最大化为核心目标，国有资本处于绝对甚至相对控股地位，表现形式多为普通法人公司（Joint-stockCompanies）。

这类企业政企基本分开，具有普通法人地位，独立核算，自负盈亏。

主要分布于竞争性较强的行业，组织管理按标

准的公司治理结构行事。

这类企业与普通的

公司制（在中国目前包括有限责任公司和股份有限公司）企业没有多大区别，只不过国有资本控股或参股而已。

（3）“混合型”国有企业

混合型国有企业是指“社会性”与

“经济性”特征均不明显的特殊法人企业，是三维模型中除了“纯”公益型和“纯”市场型国企之外的国有企业。

从上海市国资监管机构监管的国有企业来看，混合型国有企业主要集中于出资监管第一层面的国有企业，这也是当前实施分类监管的重点研究对象。

此类国企中，有的处于自然垄断或行政垄断领域，以国有独资或绝对控股为主，组织管理上模仿标准的公司治理结构，但有的尚未真正实现政企分开，有时可有必要的财政补贴或特种税收；有的主要任务是生产

“准共用品”或某些特殊的私用品，产品价格与成本有较大的相关性，多采取政府核准定价或政府指导定价方式。

针对混合型国企，在具体进行类别划分时，可以在上述CFP三维模型基础上，

分别针对三个维度建立更加明确、细分的评

价标准和赋值要求，通过量化评价和聚类分析，逐步将国有企业分门别类地放置到CFP

三维分类空间的不同网格之中。

同时，实践中还可以针对此类国企，通过建立量化评分细则，针对每个维度不同等级的划分，进而通过对三个维度得分结果进行综合处理，得

到该国有企业对应的分类指数，并根据指数

分布状况，判定其属于准公益型国企还是准市场型国企。

三、国有企业分类监管的

对策建议

表1针对不同类型国有企业，分别从监管主体、监管重点、监管方式和监管目标等方面，提出建立健全分类行使国有股权的监管体系。

（一）公益型国有企业的监管

监管主体。

公益性国有企业的监管主体除了出资人机构以外，还有涉及公益产品立项和资金来源的政府管理部门（如市发改委、财政部门等）。

由于在国家特别需要，而非公资本无意或无力进入的公益领域，正

是国有资本发挥作用和体现价值的重要空间。

21世纪前，国有资本大量进入领域主要有重大基础设施、基础原材料和能源开发等领域形成的公益型国有企业，其中有的项目性公益型国有企业是间断性、短期限的；而需要持续提供社会公共产品的保障性公益型国有企业往往是持续性或永久续存的。

当

今制约中国经济社会发展的瓶颈领域已经转向某些社会公益产品，如医疗保障、养老保障、住房保障等，以及资源约束日益强劲和生态环境压力日趋加大。

因此，项目性和保障性公益型国有企业作为监管主体的政府管理部门也是因企而异的。

监管重点。

强化国有资本的公益性是新阶段国有资本优化配置的战略目标，对

于公益性质企业，监管的重点是引导它们更

多地为社会提供服务和产品，降低成本，同时通过技术改进惠及社会。

出资人机构对于公益型国有企业监管的重点是科学导向和评价提供社会公共产品的价值。

而政府管理部门对公益型国有企业的监管是出于公共利益代表的身份，监管的重点对项目计划实施进度、资金使用情况、项目进度和工期的完成情况等；对于持续提供公共产品的监管重点主要是产品的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等。

监管方式。

对于公益型国有企业监管方式是依据治理制度的设立类型，选定合适的监管方式。

对于国有独资的公益型国有企业，由出资人机构直接选择、管理和考核企业主要负责人，通过组织委派和任命方式，明确企业经营责任和目标，保证项目任务或公共产品的提供，并协调政府有关管理部门的监管事宜；对于国有独资公司的公益型国有企业，通过建立以董事会为治理核心的治理结构，使公司治理制度成为出资人监管和政府有关管理部门的结合平台。

政府有

关管理部门可以按照《企业国有资产管理法》第13条的精神，推选人选作为出资方代表进入公司决策和监督机构，监管方式由直接转为间接，由公司外部转为治理结构内部，以提高监管的有效性。

通过有效的监管方式控制成本摊销，要对企业账目进行严格审计，合理费用摊销，不合理费用剔除，对实现公益目标产生的成本实行认证制度，防

止鱼目混珠，不断提高经营效率和水平。

同时，公益型国有企业的账目应该向社会公开，才能营造一个相对公平的氛围。

监管目标和考核指标。

公益型国有企业监管目标是社会效益的最大化。

以上世

纪90年代初为开发浦东，上海市政府出资建设了的南浦大桥为例。

大桥建成开通后，以收取过桥费的形式将其转让，政府溢价收回建设资金，再投入杨浦大桥。

不仅国有资本实现了增值，而且政府以有限的资金加快了基础设施建设。

资本形态的国有资产不仅实现增值，而且国有资本布局更加优化，使其发挥的效能更加明显、效率进一步提高。

对于具有公益型国有企业，不能片面追求收入、利润，否则，企业会凭借行业地位的特殊性，很容易地转嫁成本，导致社会高成本。

因此，在绩效评价和企业经营者绩效考核指标上，对企业主要负责人的评价指标由出资人机构依据项目计划直接考核工程质量、资

金使用、费用控制和工期进度等指标，或者是公共产品的供应量、产品标准和服务质量、制造成本和价格公允性等指标。

国有独资公司的公益型国有企业的绩效考核指标由董事会对国资管理机构负责进行制定和落实，国资管理机构不承担具体经营绩效指标的制定和考核，主要应评价和考核董事会机构的规范性和有效性。

（二）市场型国有企业的监管

监管主体。

市场型国有企业监管是单一的出资人机构，出资人机构严格按照

《公司法》的规定行使股东的监管职权。

国资监管机构的权力源于政府授权，也就应当

对本级人民政府负责，对国有资产的保值增值负责。

按照“政企分开、社会公共管理职

能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”的原则，依据《公司法》和企业章程的规定，履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资广损失。

应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，通过公司治理机构享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，行使监管主体的职权。

监管重点。

出资人机构对市场型国有企业的监管，要从直接监管企业转向重点监管国有资本的布局、结构调整和资本回报水平。

监管的重点之一是国有资本的收益权。

只有保证作为终极所有者的“全体国民”享受到了企业国有资产的经营成果，国有资

产才成为真正意义上的“国有”；出资人机构“代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益”，要通过国家出资企业的董事会或股东会，对利润分配方案进行决策，确保国有资本按照“同股同权”、“同股同利”原则分享利润，并督促出资企业向国家上缴利润，进而纳入政府的财政预算管理，

监管的依据是国有资本经营预算制度；监管

的重点之二是出资企业资产的流动性。

产权

资本的顺畅流动是现代企业产权制度的重要特征，也是国有资本资产增值保值的必需条件。

因此，提高市场型国有企业国有资本的证券化比率，企业国有资产的依法顺畅和有序流动，既是保障企业国有资产增值保值和国有企业充满活力的需要，也是国有资本在竞争性领域中和其他市场主体公平竞争，通过“有进有退”不断优化调整国有资本布局结构的最基本保证。

监管方式。

完善监管机构和被监管企业之间的治理关系作为监管方式的主要基础。

遵循市场经济微观主体商业化运行的普遍规律，通过建立和健全公司治理机构，充分发挥战略型董事会在治理机构中的核心作用。

出资人机构依据委托代理的治理原则，选择国有资本的代理人依法进入公司的董事会和监事会，行使战略决策和日常监督职责。

国有资本的代理人由以专家型人才为主，代理人的选择遵循商业化运作的模式，

逐步做到市场化、职业化和契约化管理。

监管机构和被监管企业之间的治理关系，完全

按照《公司法》和治理准则，出资人机构只是依据股东权力对董事会和监事会的工作做出评价，对委派的代理人进行管理；不再行使对企业经营负责人的直接考核，也不对

出资企业经营性事项进行审核与批准。

企业

的战略决策和经营管理权力，有健全的治理机制规范运作，从而构建出资人机构和监管企业之间以积极投资者关系导向的治理管控模式。

监管目标和考核指标。

市场型国有企业监管目标是国有资本收益的最大化。

针

对竞争型国有企业的不同行业和不同发展阶段，分别制定有利于发挥资本逐利活力的导向目标和提咼企业市场克争力和绩效指标。

出资人机构对市场型国有企业的国有资本，向授权机构承担优化结构、合理布局、长期保值增值的责任，并建设积极投资者关系导向的治理关系，以股东的职权激励和引导管理者采取“企业价值最大化”的行为；

发挥资本逐利活力的目标导向原则，由董事

会提出公司的愿景、目标和战略方向，出资人机构仅仅作为股东予以审核或通过；提高

企业市场竞争力和经营绩效的控制指标主要有：

净资产收益率、资本回报率、税后净利润、EVA等价值评价指标。

（三）混合型国有企业的监管

监管主体。

混合型国有企业是指既非纯公益型，也非纯竞争性的国有企业，其企业目标和产品定价机制处于两者之间。

对

混合型国有企业首先要依据前章的三维模型定量化判断究竟是准公益型还是准竞争型国有企业，也就是依据其产品总量中，带有公共性质产品的占比来确定其监管模式。

对于准竞争型国有企业则参照纯竞争性有出资人机构通过治理关系实行监管，在考核指标中适当增加修正系数；对于准公益型国有企业的监管，则比照公益型模式调整治理结构、引导方式和考核指标。

值得关注的是，现实中的国有企业往往大都是混合型的。

“如果公益性质国企产品链的某些部分具

有延伸做竞争性产品的可能性，那就应该进

行业务延伸，以降低成本，提高收益，减轻政府负担。

此外，纯公益企业由于政府

管头管脚，往往会效率低下，亏