国家发改委发布长江三角洲城群发展规划商务部Word下载.docx

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优化提升长三角城市群，是提高城镇化质量的重要举措。

长三角城市群是我国城镇化基础最好的地区之一，有条件在更高起点上提升城镇化质量。

优化提升长三角城市群，有利于有序推进农业转移人口市民化，优化城市群的空间格局，促进大中小城市和小城镇协调发展，提升城市品质和居民生活质量，为我国新型城镇化探索经验。

第二节发展基础

区位优势突出。

长三角城市群处于东亚地理中心和西太平洋的东亚航线要冲，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。

交通条件便利，经济腹地广阔，拥有现代化江海港口群和机场群，高速公路网比较健全，公铁交通干线密度全国领先，立体综合交通网络基本形成。

自然禀赋优良。

长三角城市群滨江临海，环境容量大，自净能力强。

气候温和，物产丰富，突发性恶性自然灾害发生频率较低，人居环境优良。

平原为主，土地开发难度小，可利用的水资源充沛，水系发达，航道条件基础好，产业发展、城镇建设受自然条件限制和约束小，是我国不可多得的工业化、信息化、城镇化、农业现代化协同并进区域。

综合经济实力强。

长三角城市群产业体系完备，配套能力强，产业集群优势明显。

科教与创新资源丰富，拥有普通高等院校300多所，国家工程研究中心和工程实验室等创新平台近300家，人力人才资源丰富，年研发经费支出和有效发明专利数均约占全国30%。

国际化程度高，中国（上海）自由贸易试验区等对外开放平台建设不断取得突破，国际贸易、航运、金融等功能日臻完善，货物进出口总额和实际利用外资总额分别占全国的32%和55%。

城镇体系完备。

长三角城市群大中小城市齐全，拥有1座超大城市、1座特大城市、13座大城市、9座中等城市和42座小城市，各具特色的小城镇星罗棋布，城镇分布密度达到每万平方公里80多个，是全国平均水平的4倍左右，常住人口城镇化率达到68%。

城镇间联系密切，区域一体化进程较快，省市多层级、宽领域的对话平台和协商沟通比较通畅。

表1长三角城市群各城市规模等级

第三节突出矛盾

上海全球城市功能相对较弱，中心城区人口压力大。

与纽约、东京、伦敦等全球城市相比，上海城市国际竞争力和国际化程度不够，落户上海的世界500强企业总部仅为纽约10%，外国人口占常住人口比重仅0.9%。

一般性加工制造和服务业比重过高，国际经济、金融、贸易和航运中心功能建设滞后。

公共资源过度集中，人口过度向中心城区集聚，带来了交通拥堵、环境恶化、城市运营成本过高等“大城市病”问题。

城市群发展质量不高，国际竞争力不强。

制造业附加值不高，高技术和服务经济发展相对滞后，高品质的城市创业宜居和商务商业环境亟需营造。

城市间分工协作不够，低水平同质化竞争严重，城市群一体化发展的体制机制有待进一步完善。

人均地区生产总值、地均生产总值等反映效率和效益的指标，与其他世界级城市群相比存在明显差距。

表2长三角城市群与其他世界级城市群比较

注：

①长三角城市群数据为2014年统计数据。

②美国东北部大西洋沿岸城市群包括波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等城市及其周边市镇。

北美五大湖城市群包括芝加哥、底特律、克利夫兰、匹兹堡、多伦多、蒙特利尔等城市及其周边市镇。

日本太平洋沿岸城市群包括东京、横滨、静冈、名古屋、大阪、神户、长崎等城市及其周边市镇。

欧洲西北部城市群包括巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、安特卫普、布鲁塞尔、科隆等城市及其周边市镇。

英国中南部城市群包括伦敦、伯明翰、利物浦、曼彻斯特、利兹等城市及其周边市镇。

相关数据来源于中科院南京地理与湖泊研究所研究报告。

城市包容性不足，外来人口市民化滞后。

长三角城市群是我国外来人口最大的集聚地，也是外来人口落户门槛最高的区域之一。

城市群内约有2500万人未在常住城市落户，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面均等化享受城镇居民基本公共服务。

城市内部二元矛盾突出，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

图2主要城市户籍人口与常住人口城镇化率差距

城市建设无序蔓延，空间利用效率不高。

2013年长三角城市群建设用地总规模达到36153平方公里，国土开发强度达到17.1%，高于日本太平洋沿岸城市群15%的水平，后续建设空间潜力不足。

上海开发强度高达36%，远超过法国大巴黎地区的21%、英国大伦敦地区的24%。

粗放式、无节制的过度开发，新城新区、开发区和工业园区占地过大，导致基本农田和绿色生态空间减少过快过多，严重影响到区域国土空间的整体结构和利用效率。

生态系统功能退化，环境质量趋于恶化。

生态空间被大量蚕食，区域碳收支平衡能力日益下降。

湿地破坏严重，外来有害生物威胁加剧，太湖、巢湖等主要湖泊富营养化问题严峻，内陆河湖水质恶化，约半数河流监测断面水质低于III类标准；

近岸海域水质呈下降趋势，海域水体呈中度富营养化状态。

区域性灰霾天气日益严重，江浙沪地区全年空气质量达标天数少于250天。

城市生活垃圾和工业固体废弃物急剧增加，土壤复合污染加剧，部分农田土壤多环芳烃或重金属污染严重。

第四节重大机遇

国家“一带一路”和长江经济带战略的实施，为长三角城市群充分发挥区位优势和开放优势，更高层次更高水平参与国际合作和竞争带来了新空间。

国家新型城镇化战略实施，提出把城市群作为推进新型城镇化的主体形态，为创新长三角城市群空间管理模式和提升城镇化质量提供了新动力。

全面深化改革进入新阶段，市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，为创新长三角城市群发展模式、建立健全一体化发展体制机制注入了新活力。

我国发展进入新常态，要求经济增长更多依靠科技进步、劳动者素质提升和管理创新，为长三角更好发挥科教创新优势，推动创新发展、转型升级带来了新契机。

生态文明理念和绿色城镇化要求，为推进长三角城市群绿色转型，促进生态环境步入良性循环轨道指明了新路径。

第二章建设具有全球影响力的世界级城市群

深入推进长三角城市群建设，必须坚持世界标准、瞄准国际标杆，充分发挥要素集聚和空间集中效应，补齐短板、消除瓶颈，全面提升国际竞争力和可持续发展能力。

第一节指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力加强供给侧结构性改革，加快培育新的发展动能，以上海建设全球城市为引领，以共建全球科技创新集群为支撑，以共守生态安全为前提，以健全包容共享的体制机制为保障，构建网络化、开放型、一体化发展格局，持续在制度创新、科技进步、产业升级、城乡统筹、全方位开放、绿色发展等方面走在全国前列，联手打造具有全球影响力的世界级城市群，加快形成国际竞争新优势，更好服务于“一带一路”建设和长江经济带发展战略，充分发挥对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。

第二节基本原则

——统筹规划，合理布局。

根据资源环境承载能力、现有基础和发展潜力，优化国土空间开发格局，科学确定城市群边界、最小生态安全距离和空间结构，统筹经济社会发展、人口空间分布、陆海资源利用、生态建设和环境保护、基础设施建设和对内对外开放，形成引领全国在更高层面参与国际合作和竞争的强大引擎。

——分工协作，协同发展。

从提升区域整体竞争力出发，发挥各地比较优势，协调处理好上海与其他城市、沿海沿江城市与腹地城市、中心城市与中小城市的关系，明确城市功能定位，强化错位发展，协同推进城乡发展一体化和农业现代化，形成优势互补、各具特色的协同发展格局。

——改革引领，创新驱动。

坚持科技创新和制度创新并进，整合科技创新资源，强化科技成果转化，共建技术创新链和区域协同创新体系，率先实现经济转型升级。

加快制度创新和先行先试，率先接轨国际经贸规则，率先建立一体化体制机制，当好改革开放排头兵、科学发展先行者。

——生态文明，绿色发展。

将绿色城镇化理念全面融入城市群建设，尊重自然格局，依托现有山水脉络等优化城市空间布局形态，构建形成绿色化的生产生活方式和城市建设运营模式，推进生态共保环境共治，加快走出一条经济发展和生态文明建设相辅相成、相得益彰的新路子。

——市场主导，政府引导。

遵循城市群演进的客观规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用，增强城市群转型升级的内生动力，更好发挥政府在空间开发管制、基础设施布局、公共服务供给、体制机制建设等方面的作用，有效提升城市群发展质量。

第三节战略定位

总体定位。

顺应时代潮流，服务国家现代化建设大局，从战略高度优化提升长三角城市群，打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、构筑生态环境新支撑、创造联动发展新模式，建设面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。

围绕总体定位，加快在以下发展定位上实现突破：

——最具经济活力的资源配置中心。

围绕上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设以及中国（上海）自由贸易试验区建设，加快制度创新和先行先试，成为资源配置效率高、辐射带动能力强、国际化市场化法制化制度体系完善的资源配置中心。

——具有全球影响力的科技创新高地。

瞄准世界科技前沿领域和顶级水平，建立健全符合科技进步规律的体制机制和政策法规，最大程度激发创新主体、创业人才的动力、活力和能力，成为全球创新网络的重要枢纽，以及国际性重大科学发展、原创技术发明和高新科技产业培育的重要策源地。

——全球重要的现代服务业和先进制造业中心。

加快推进产业跨界融合，重点发展高附加值产业、高增值环节和总部经济，加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心的竞争新优势，打造若干规模和水平居国际前列的先进制造产业集群，形成服务经济主导、智能制造支撑的现代产业体系。

——亚太地区重要国际门户。

服务国家“一带一路”战略，提高开放型经济发展水平，打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系，在更高层次参与国际合作和竞争。

——全国新一轮改革开放排头兵。

加快推进简政放权、放管结合、优化服务改革，统筹综合配套改革试点和开放平台建设，复制推广自由贸易试验区、自主创新示范区等成熟改革经验，在政府职能转变、要素市场一体化建设、公共服务和社会事业合作、体制机制创新等方面先行先试。

在提升利用外资质量和水平、扩大服务业对外开放、集聚国际化人才、探索建立自由贸易港区等方面率先突破，加快探索形成可复制可推广的新经验新模式，形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。

——美丽中国建设示范区。

牢固树立并率先践行生态文明理念，依托江河湖海丰富多彩的生态本底，发挥历史文化遗产众多、风景资源独特、水乡聚落点多面广等优势，优化国土空间开发格局，共同建设美丽城镇和乡村，共同打造充满人文魅力和水乡特色的国际休闲消费中心，形成青山常在、绿水常流、空气常新的生态型城市群。

第四节发展目标

中期目标。

到2020年，基本形成经济充满活力、高端人才汇聚、创新能力跃升、空间利用集约高效的世界级城市群框架，人口和经济密度进一步提高，在全国2.2%的国土空间上集聚11.8%的人口和21%的地区生产总值。

——集约紧凑、疏密有致的空间格局基本形成。

空间开发管制和环境分区控制制度全面建立，建设用地蔓延趋势得到有效遏制，开发强度得到有效控制，划入生态保护红线的区域面积占比稳定在15%以上，基本形成与资源环境承载能力相适应的总体格局。

城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线制度得到有效实施，特大城市和大城市建设用地实现由增量扩张向存量挖潜转变，上海建设用地规模实现减量化。

——高附加值现代产业体系和区域协同创新体系全面形成。

服务经济为主导、智能制造为支撑的现代产业体系更加健全，优势制造领域竞争力进一步增强，形成一批具有较强国际竞争力的跨国公司和产业集群。

区域协同创新体系更加完善，科技创新能力显著增强，引领和支撑国家创新驱动发展的核心作用进一步凸显。

——保障有力的支撑体系和生态格局全面建立。

枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系全面建成，省际基础设施共建共享、互联互通水平显著提升。

生态环境质量总体改善，区域突出环境问题得到有效治理，一体化、多层次、功能复合的区域生态网络基本形成，江河湖海、丘陵山地等多元化生态要素得到有效保护，江南水乡、皖南古村、滨海渔庄的历史文脉得到有效保护和传承。

——城市群一体化发展的体制机制更加健全。

阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，统一市场基本形成，户籍人口城镇化率稳步提高，公共服务共建共享、生态环境联防联治的机制不断健全，城市群成本分担和利益共享机制不断创新，省际毗邻重点地区一体化步伐加快，多元化主体参与、多种治理模式并存的城市群治理机制建设取得突破。

远期目标。

到2030年，长三角城市群配置全球资源的枢纽作用更加凸显，服务全国、辐射亚太的门户地位更加巩固，在全球价值链和产业分工体系中的位置大幅跃升，国际竞争力和影响力显著增强，全面建成全球一流品质的世界级城市群。

第三章构建适应资源环境承载能力的空间格局依据资源环境承载能力，优化提升核心地区，培育发展潜力地区，促进国土集约高效开发，形成“一核五圈四带”网络化空间格局。

第一节强化主体功能分区的基底作用

依据主体功能区规划，按照国土开发强度、发展方向以及人口集聚和城乡建设的适宜程度，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域三种类型。

优化开发区域，是指资源环境承载能力出现阶段性饱和的地区，主要分布在上海、苏南、环杭州湾等地区。

要率先转变空间开发模式，严格控制新增建设用地规模和开发强度，适度扩大农业和生态空间。

图3长三角城市群主体功能区示意图

重点开发区域，是指资源环境承载能力还具有较大潜力的地区，主要分布在苏中、浙中、皖江、沿海部分地区。

要强化产业和人口集聚能力，适度扩大产业和城镇空间，优化农村生活空间，严格保护绿色生态空间。

限制开发区域，是指生态敏感性较强、资源环境承载能力较低的地区，主要分布在苏北、皖西、浙西等的部分地区。

要严格控制新增建设用地规模，实施城镇点状集聚开发，加强水资源保护、生态修复与建设，维护生态系统结构和功能稳定。

第二节推动人口区域平衡发展

严格控制上海中心城区人口规模。

合理确定全市特别是中心城区人口规模调控目标，坚持政府引导与市场机制相结合，推动以产业升级调整人口存量、以功能疏解调控人口增量。

优化公共服务资源配置，引导人口向郊区、重点小城镇和临沪城市合理分布。

采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

探索建立户籍人口有进有出、双向流动的新机制。

适度控制其他优化开发区域人口过快增长。

特大城市中心城区等其他优化开发区域，采取完善卫星城配套功能、强化与周边中小城市联动发展等措施，推动人口合理分布；

通过产业升级和功能疏解等方式，有效控制人口过快集聚。

引导人口加快向重点开发区域集聚。

合肥、南通、扬州、泰州、宁波、绍兴、台州、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等城市，要积极发展特色产业，有效承接产业转移，合理布局产业空间，促进产城融合，提升公共产品和公共服务水平，营造宜居环境，提高人口吸引集聚能力。

全面放开芜湖、马鞍山、盐城、泰州等城市落户限制，有效降低合肥等城市落户门槛。

表3各市市域常住人口预测单位：

万人

第三节构建“一核五圈四带”的网络化空间格局

促进形成网络化空间格局。

发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用，依托交通运输网络培育形成多级多类发展轴线，推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展，强化沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带、沪杭金发展带的聚合发展，构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。

提升上海全球城市功能。

按照打造世界级城市群核心城市的要求，加快提升上海核心竞争力和综合服务功能，加快建设具有全球影响力的科技创新中心，发挥浦东新区引领作用，推动非核心功能疏解，推进与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展，引领长三角城市群一体化发展，提升服务长江经济带和“一带一路”等国家战略的能力。

图4长三角城市群空间格局示意图

促进五个都市圈同城化发展。

——南京都市圈。

包括南京、镇江、扬州三市。

提升南京中心城市功能，加快建设南京江北新区，加快产业和人口集聚，辐射带动淮安等市发展，促进与合肥都市圈融合发展，打造成为区域性创新创业高地和金融商务服务集聚区。

——杭州都市圈。

包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市。

发挥创业创新优势，培育发展信息经济等新业态新引擎，加快建设杭州国家自主创新示范区和跨境电子商务综合试验区、湖州国家生态文明先行示范区，建设全国经济转型升级和改革创新的先行区。

——合肥都市圈。

包括合肥、芜湖、马鞍山三市。

发挥在推进长江经济带建设中承东启西的区位优势和创新资源富集优势，加快建设承接产业转移示范区，推动创新链和产业链融合发展，提升合肥辐射带动功能，打造区域增长新引擎。

——苏锡常都市圈。

包括苏州、无锡、常州三市。

全面强化与上海的功能对接与互动，加快推进沪苏通、锡常泰跨江融合发展。

建设苏州工业园国家开放创新综合试验区，发展先进制造业和现代服务业集聚区，推进开发区城市功能改造，加快生态空间修复和城镇空间重塑，提升区域发展品质和形象。

——宁波都市圈。

包括宁波、舟山、台州三市。

高起点建设浙江舟山群岛新区和江海联运服务中心、宁波港口经济圈、台州小微企业金融服务改革创新试验区。

高效整合三地海港资源和平台，打造全球一流的现代化综合枢纽港、国际航运服务基地和国际贸易物流中心，形成长江经济带龙头龙眼和“一带一路”战略支点。

促进四条发展带聚合发展。

——沪宁合杭甬发展带。

依托沪汉蓉、沪杭甬通道，发挥上海、南京、杭州、合肥、宁波等中心城市要素集聚和综合服务优势，积极发展服务经济和创新经济，成为长三角城市群吸聚最高端要素、汇集最优秀人才、实现最高产业发展质量的中枢发展带，辐射带动长江经济带和中西部地区发展。

——沿江发展带。

依托长江黄金水道，打造沿江综合交通走廊，促进长江岸线有序利用和江海联运港口优化布局，建设长江南京以下江海联运港区，推进皖江城市带承接产业转移示范区建设，打造引领长江经济带临港制造和航运物流业发展的龙头地区，推动跨江联动和港产城一体化发展，建设科技成果转化和产业化基地，增强对长江中游地区的辐射带动作用。

——沿海发展带。

坚持陆海统筹，协调推进海洋空间开发利用、陆源污染防治与海洋生态保护。

合理开发与保护海洋资源，积极培育临港制造业、海洋高新技术产业、海洋服务业和特色农渔业，推进江海联运建设，打造港航物流、重化工和能源基地，有序推进滨海生态城镇建设，加快建设浙江海洋经济示范区和通州湾江海联动开发示范区，打造与生态建设和环境保护相协调的海洋经济发展带，辐射带动苏皖北部、浙江西南部地区经济全面发展。

——沪杭金发展带。

依托沪昆通道，连接上海、嘉兴、杭州、金华等城市，发挥开放程度高和民营经济发达的优势，以中国（上海）自由贸易试验区、义乌国际贸易综合改革试验区为重点，打造海陆双向开放高地，建设以高技术产业和商贸物流业为主的综合发展带，统筹环杭州湾地区产业布局，加强与衢州、丽水等地区生态环境联防联治，提升对江西等中部地区的辐射带动能力。

第四节打造一体化城乡体系

构筑功能一体、空间融合的城乡体系。

培育区域性生产、贸易、高端服务、交通运输、创新、旅游等特色职能，形成以区域中心城市为核心、功能节点城市（镇）为纽带、乡村地域为支撑，生态空间开敞、城乡风貌各异，紧凑型、网络化的一体化城乡体系。

推进市域城乡一体化发展。

以市域空间为整体推进规划和建设，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，统筹城镇建设、基础设施布局、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养，推进农村一二三产业融合发展，加强“菜篮子”工程建设。

强化特大镇对城乡体系的支撑作用。

要加快推进特大镇行政管理体制改革，开展特大镇功能设置试点和设市模式改革创新试点，在降低行政成本和提升行政效率的基础上不断拓展特大镇功能，充分发挥长三角城市群数量众多的特大镇作为区域生产网络重要节点的作用。

第四章创新驱动经济转型升级

实施创新驱动发展战略，营造大众创业万众创新良好生态，立足区域高校科研院所密集、科技人才资源丰富优势，面向国际国内聚合创新资源，健全协同创新机制，构建协同创新共同体，培育壮大新动能，加快发展新经济，支撑引领经济转型升级，增强经济发展内生动力和活力。

第一节共建内聚外合的开放型创新网络

构建协同创新格局。

建设以上海为中心、宁杭合为支点、其他城市为节点的网络化创新体系。

强化上海创新思想策源、知识创造、要素集散等功能，加快张江国家自主创新示范区建设，重点提升原始创新和技术服务能力。

挖掘苏浙皖创新资源，加快苏南国家自主创新示范区、杭州国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区建设，集中打造南京、杭州、合肥、宁波等创新节点，重点提升应用研究和科技成果转化能力。

培育壮大创新主体。

建立健全企业主导产业技术研发创新的体制机制，促进创新要素向企业集聚。

鼓励大型企业发挥创新骨干作用，加快培育科技型中小企业和创新型企业，支持企业整合利用国内外创新资源。

深化科研院所改革，推动企业、高校和科研机构加强产学研合作，探索建立具