推行税收法制员制度的思考精编版Word格式.docx

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的意见》（国税发[2005]170号）提出，“要充分发挥法制部门的职能作用。

要进一步健全法制工作机构，不能成立专门法制工作机构的税务机关，要配备专职税收法制员。

加强法制队伍建设，培养、选拔、配备一批法律专业人才。

充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，并为他们开展工作在经费、手段等方面创造条件、提供保障。

二、法制员制度在全国税务系统的实践与发展

1、安徽

建立税收法制员制度是安徽省地税部门在全国地税系统的一种首创。

法制员的诞生，源于宣城市地税部门两起官司“侥幸胜诉”之后引起的居“安”思危。

2000年5月，宣城市发生了第一起税务行政诉讼案，案由是服装经营户董某因不服旌德县税务局北乡分局下达的“税务行政处罚决定”，将北乡税务分局告到了法庭。

庭审结果，税务局胜诉。

但这起案件暴露出税务执法中的两个问题：

税务员送达处罚文书时没有要求纳税人填写送达回证；

“处罚决定书”违法事实一栏填写不准确。

同年，宁国市地税局作为第二被告被纳税人告上法庭。

结果地税局也胜诉，但税务执法中也存在：

税务员执法时没有出示税务检查证，且核定税款不全。

官司过后，旌德县地税局迅速选拔两名素质高、责任心强的税务干部专门从事执法检查和监督工作，规定所有外送文书必须经他俩审核后再送达。

法制员的雏形开始形成。

2000年12月5日，宣城市地税局正式出台《税收法制员工作制度》，创造性地提出在基层分局建立税收法制员工作制度，在广德、旌德两县开展法制员试点工作。

法制员的名分由此确立。

2002年11月21日，安徽省地方税务局率印发《安徽省地方税务系统税收法制员工作制度（试行）》、《安徽省地方税务系统税收法制员工作规程（试行）》（皖地税[2002]179号）。

该省合肥、阜阳、淮南等地市、县级地税局均全面推行税收法制员制度。

2、山东：

山东省地税系统2005年4月制定税收法制员工作制度。

3、江西：

江西宜春袁州区地方税务局2007年制定税收法制员工作制度。

4、海南：

海南省地税局2008年8月制定税收法制员工作制度。

5、河南：

河南省濮阳市地税2011年3月制定税收法制员工作制度。

6、广东：

广东省揭阳市地税局2006年前往我省调研后刊出《关于设立基层税收管理法制员的工作设想》，目前仍未出台具体制度。

7、福建：

2005年提出税收法制员的思路；

2007年全省地税系统依法行政工作要点中提出，建立税收法制员制度。

目前，全国许多省、市、县地税机关均称已推行税收法制员制度，并下文聘请基层单位的税收法制员，但工作职责与工作规程大都没有制定，法制员日常工作大都没有开展，法制员并未发挥其执法监督的巨大作用。

三、税收法制员的内涵及职责

1、税收法制员的工作定位。

税收法制员工作是税收法制工作的组成部分，是税收法制工作在基层税务机关的延伸，在一定程度上可以理解为基层税务所的法制机构或法制岗位，具体的做法是根据审核工作量在各基层税务所内部设立1～2名兼职（或专职）法制工作人员，负责对基层税务机关具体和抽象的税务行政执法行为进行审核把关、监督检查和具体办理有关涉税法律事务，其目的是为进一步加强地方税收法制工作，规范基层税务机关的执法行为，全面提高税收执法水平。

法制员原则上由本单位的副职担任，稽查局法制员原则上由审理科长担任，条件不具备的，可由税收业务骨干担任。

2、税收法制员的工作职责。

税收法制员负责组织、协调、办理基层税务机关的税收法制工作，其主要的工作职责可概括六大方面：

一是对抽象的税务行政行为进行审核把关。

二是对具体的税务行政行为进行进行形式审核（如税务行政处罚行为、税收保全、强制执行措施等）。

三是组织开展对内、对外税收法制宣传和培训活动，及时公告新的税收法律、法规、规章和政策。

四是协助办理涉税案件移送或移交工作。

四是监测本单位日常执法行为，组织落实本单位税收执法责任制的相关工作。

五是组织开展本单位的税收执法检查和落实上级机关执法检查反馈问题的整改工作。

六是组织开展本单位税收法制调研工作。

对与本单位作出的具体行政行为主要包括补交税款及税收滞纳金、限期改正行为、核定征收税款行为、税收保全行为、税收强制执行行为、减免税、税收行政处罚等等。

审核的主要内容包括对作出具体税务行政行为的机关是否具备税收执法主体资格；

是否超越法定的职责和权限；

认定的事实是否清楚、证据是否确凿；

适用法律法规是否正确；

是否符合法定程序；

处理、处罚是否适当；

使用文书是否正确，文书制作是否规范、合法等等。

3、税收法制员的工作侧重点。

税收法制员制度的一项重要内容就是加强税源尤其是重点税源的监控。

对重点税源户的控管是否到位直接影响到税收收入的质量，因此，法制员对税收管理员、对重点税源管理作出的税收执法行为，必须重点严格把关、指导监督。

同时，对执法不到位问题也应加强监督，如对纳税人不缴或少缴税款、滞纳金不加收或加收不足、未按规定进行处罚等问题，这些执法不到位问题隐蔽性较强，而且有相当一部分不制发文书，应当在工作实践中加以重视。

四、建立税收法制员制度的必要性

1、新时期依法制税的工作要求。

新时期依法治税工作的一项主要任务就是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》。

该《实施纲要》对依法行政提出的要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

依法治税是依法治国、依法行政的一个重要组成部分。

要推进依法治税，必须进一步规范税务部门尤其是基层一线人员的执法行为，深入推行税收执法责任制，加强税收执法监督。

设立基层税收法制员将成为推进税收执法责任制建设的一项重要举措。

2、实践征管法的有益尝试。

由于受多种因素制约，基层地税部门特别是税务所没有设置专门的法制工作监督机构和人员，对税收管理人员自身的执法行为缺乏及时的审核和有效的监督，容易造成执法的随意性。

针对此，税收征管法明确提出“各级税务机关应当建立健全内部制约和监督管理制度”，建立税收法制员工作制度，由法制员对基层单位的执法行为进行审核把关，通过分权和制衡对税收执法进行监督和制约从而达到规范执法的目的，无疑是实践征管法规定的有益尝试。

3、真正发挥税收管理员工作效能的保证。

税收管理员制度赋予管理员的工作职责主要包括户籍管理、税源监控、纳税服务、纳税审核、涉税事项调查核实、对一般性税收违法行为提出纠正处理意见、报告涉嫌偷、逃、骗、抗税等涉税违法行为，这些工作职责在日常征管中是相当重要的，特别是对重点税源户的管理，必须在有效的监督之下才能发挥其应有的工作效能。

但由于受历史沿袭、人员素质和地域差异等因素的影响，在很多地方的基层征收单位尤其是边远落后地区，从税收专管员到税收管理员的角色转变仅仅是从“名义”上的转变，并没有完全实现“质”的转变，税收管理员的工作职责和工作效能并未能真正发挥。

五、制约推行法制员制度发展的现实因素

1、法制员人选。

基层法制员设在分局（所）。

目前全市大多数分局（所）人员严重老化，通晓业务能独立开展工作并肯干工作的一般不超过两人，其中一人为分局长。

而法制员的工作职责相当于税收业务的关键把关点，很可能出现许多分局（所）没有满足其要求的人选。

2、业务冲突。

大多数法制员都是兼职，都有自已的征管任务，对自己的行政执法行为如何界定，造成既是“活动员”又是“裁判员”，难以保证审核质量。

同时，在没有行政职务或未赋于特定权力条件下，对执法工作进行把关审理，行使了职能科室及领导的部分职能，又不可能超越分局长或所长的权限，很可能造成与同事或领导行政权或执法权上的冲突。

如果没有强烈的责任心和事业心，基层法制工作只能是流于形式被动应付，很难深化。

3、权利义务。

制度上很难确定法制员的机构编制，也很难对兼职法制员进行经济奖励，而越是执法行为的严格监控，可能产生的过错责任越多。

制度性的权利与义务不对等将导致基层法制员的消极殆工。

在人、财、权及职业发展上税收法制员制度均不能为法制员提供更好选择的情况，工作量及相应责任的巨大将使基层人员从事兼职法制员岗位的积极性灭失。

4、造成执法人员惰性。

监督是必要的，但不是每一项工作都需要增加再审核环节。

如银行窗口的现金支付，如果再安排一个人进行重新点钞，肯定会提高现金准确率。

法制员的许多工作职责，在实际工作中也有相关的直接经办人。

如具体行政行为的执行，税管员、分局领导本身就应该认真把握，审慎实施；

税务事项审批，通常都有分局长或副分局长作为审批负责人进行审核把关。

这些事项权利与义务对等，不一定需要推翻而以税收法制员取代。

六、推行税收法制员制度的建议

税收法制工作的核心是执法监督，即通过执法监督，优化纳税服务，保护税务行政相对人的合法权益；

通过规范执法，使地税干部少犯错误、不犯错误。

税收法制员工作任务艰巨而繁重。

在现有的基层条件下，推行法制员制度存在较大的困难，最终可能造成聘请了一大批法制员，却无力发挥法制员的执法监督作用。

因此，建议先建立执法督查员、执法检查人才库队伍，充分发挥其作用后再循序渐进，分步实施，最终构建现实条件下的全方位的执法监督体系。

1、执法督查员、执法检查人才库合二为一。

总局《税收执法检查规则》已在不久前进行征求意见，提出要建立执法检查人才库。

去年，我市执法督察复查工作中，抽取了30多位基层一线业务骨干进行执法检查，效果良好。

人力资源是有限的。

因此，可以用同样方式建立2-3年一期的执法检查人才库，既可用于市局每年一度的层级执法检查，也可用于本分局（所）的延伸执法督察。

2、执法督察员、执法检查人才库的应用思路。

作为法制工作的重要力量，围绕依法行政工作要点，结合本职工作，重点从事各种执法检查的后续事项管理，一定程度上发挥其执法监督的作用。

尽量以较少的时间与精力，获得本单位执法水平的巨大提高。

3、工作开展。

在法规部门的指导下开展督促整改或执法督察工作。

如案头执法检查通报了2010年新开业内资企业未缴资金帐簿印花税问题后，执法督察员既要及时督促本单位直接经办人及时进行整改，同时按照上级下发的查询方法，对其他类型的企业、其他年度开业的未缴资金账簿印花税情况进行本单位的全面自查整改。

这样，这个执法问题就会在过去、现在、将来都得到解决，全面消除执法隐患。

4、执法督察员也可负责指定的分局所的案头执法检查延伸工作。

5、在此基础上，推进法制员制度建设，实现税收法制员对各个分局（所）的全面的执法监督功能。