关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见Word格式文档下载.docx
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善以市场为主导的化解产能严重过剩矛盾长效机制。
这是一项复杂的系统工程，
任务十分艰巨，要精心谋划、总体部署、统筹安排，积极稳妥加以推进。
二、总体要求、基本原则和主要目标
（一）总体要求。
全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、
科学发展观为指导，坚持以转变发展方式为主线，把化解产能严重过剩矛盾作
为产业结构调整的重点，按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总
原则，立足当前，着眼长远，着力加强宏观调控和市场监管，坚决遏制产能盲
目扩张；
着力发挥市场机制作用，完善配套政策，“消化一批、转移一批、整
合一批、淘汰一批”过剩产能；
着力创新体制机制，加快政府职能转变，建立
化解产能严重过剩矛盾长效机制，推进产业转型升级。
（二）基本原则。
——坚持尊重市场规律与改善宏观调控相结合。
发挥企业市场主体作用，
强化企业责任意识；
加强市场供需趋势研判和信息引导，综合运用法律、经济
以及必要的宏观调控手段，加强政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导
产业健康发展的合力。
——坚持开拓市场需求与产业转型升级相结合。
保持投资合理增长，培育
新的消费增长点，扩大国内市场规模，巩固拓展国际市场，消化国内过剩产能。
强化需求升级导向，培育高端产品市场，促进产能结构优化，带动产业转型升
级。
——坚持严格控制增量与调整优化存量相结合。
严格要素供给和投资管理，
遏制盲目扩张和重复建设；
推进企业兼并重组，整合压缩过剩产能；
实施境外
投资和产业重组，转移国内过剩产能；
强化资源能源和环境硬约束，加快淘汰
落后产能；
统筹区域协调发展，优化产业布局。
——坚持完善政策措施与深化改革创新相结合。
完善和细化化解产能严重
过剩矛盾的配套政策措施，建立中央和地方联动机制，加强协调服务，发挥部
门合力，落实地方责任；
深化重点领域改革和体制机制创新，形成有利于发挥
市场竞争机制作用、有效化解产能严重过剩的体制机制环境。
（三）主要目标。
通过
5
年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展：
——产能规模基本合理。
钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产
能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展
相协调，产能利用率达到合理水平。
——发展质量明显改善。
兼并重组取得实质性进展，产能结构得到优化；
清洁生产和污染治理水平显著提高，资源综合利用水平明显提升；
经济效益实
现好转，盈利水平回归合理，行业平均负债率保持在风险可控范围内，核心竞
争力明显增强。
——长效机制初步建立。
公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作
用充分发挥。
过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立，资源要素价格、财
税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。
三、主要任务
（一）坚决遏制产能盲目扩张。
严禁建设新增产能项目。
严格执行国家投资管理规定和产业政策，加强产
能严重过剩行业项目管理，各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、
备案产能严重过剩行业新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地（海域）
供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。
分类妥善处理在建违规项目。
对未按土地、环保和投资管理等法律法规履
行相关手续或手续不符合规定的违规项目，地方政府要按照要求进行全面清理。
凡是未开工的违规项目，一律不得开工建设；
凡是不符合产业政策、准入标准、
环保要求的违规项目一律停建；
对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环
境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由地方政府提出申请报告，
报发展改革委、工业和信息化部并抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部
门，发展改革委、工业和信息化部商国土资源部、环境保护部等职能部门，在
委托咨询机构评估的基础上出具认定意见，各相关部门依法依规补办相关手续。
对未予认定的在建违规项目一律不得续建，由地方政府自行妥善处理；
对隐瞒
不报在建违规项目，一经查实，立即停建，金融机构停止发放贷款，国土、环
保部门依据土地管理法、环境保护法等法律法规予以处理，对涉及失职渎职和
权钱交易等问题的予以严肃查处，对监管不力的要严肃追究相关人员的责任。
同时，按照谁违规谁负责的原则，做好债务、人员安置等善后工作。
所有在建
违规项目的处理结果均应向社会公开。
（二）清理整顿建成违规产能。
全面清理整顿。
各省级人民政府依据行政许可法、土地管理法、环境保护
法等法律法规，以及能源消耗总量控制指标、产业结构调整指导目录、行业规
范和准入条件、环保标准等要求，对产能严重过剩行业建成违规项目进行全面
清理，提出整顿方案并向社会公示后，报发展改革委、工业和信息化部、国土
资源部、环境保护部等部门备案；
对不符合备案要求的，各有关部门要及时反
馈意见。
加强规范管理。
各级政府要加强对建成违规产能的规范管理，工业主管部
门加强行业规范和准入管理，国土、环保部门严格监督检查，质检部门进行质
量保障能力综合评价，依法颁发产品生产许可证。
对工艺装备落后、产品质量
不合格、能耗及排放不达标的项目，列入淘汰落后年度任务加快淘汰。
（三）淘汰和退出落后产能。
坚决淘汰落后产能。
分解落实年度目标，在提前一年完成“十二五”钢铁、
电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高
财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，鼓励地方提高淘汰落后产能
标准，2015
年底前再淘汰炼铁
1500
万吨、炼钢
万吨、水泥（熟料及粉磨
能力）1
亿吨、平板玻璃
2000
万重量箱。
“十三五”期间，结合产业发展实际
和环境承载力，通过提高能源消耗、污染物排放标准，严格执行特别排放限值
要求，加大执法处罚力度，加快淘汰一批落后产能。
中央企业在淘汰和退出落
后产能方面要发挥示范带头作用。
引导产能有序退出。
完善激励和约束政策，研究建立过剩产能退出的法律
制度，引导企业主动退出过剩行业。
分行业制修订并严格执行强制性能耗限额
标准，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价和惩罚性电价、
水价等差别价格政策。
产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实
施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置
换。
项目所在地省级人民政府须制定产能等量或减量置换方案并向社会公示，
行业主管部门对产能置换方案予以确认并公告，同时将置换产能列入淘汰名单，
监督落实。
鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指
标交易，形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制。
（四）调整优化产业结构。
推进企业兼并重组。
完善和落实促进企业兼并重组的财税、金融、土地等
政策措施。
协调解决企业跨地区兼并重组重大问题，理顺地区间分配关系，促
进行业内优势企业跨地区整合过剩产能。
支持兼并重组企业整合内部资源，优
化技术、产品结构，压缩过剩产能。
鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、
资产收购等多种方式参与企业兼并重组。
研究出台促进企业做优做强的指导意
见，推动优强企业引领行业发展，支持和培育优强企业发展壮大，提高产业集
中度，增强行业发展的协调和自律能力。
优化产业空间布局。
科学制定产业布局规划，在坚决遏制产能盲目扩张和
严控总量的前提下，有序推进产业布局调整和优化。
按照区域发展总体战略要
求，适应城镇化发展需要，结合地方环境承载力、资源能源禀赋、产业基础、
市场空间、物流运输等条件，有序推进产业梯度转移和环保搬迁、退城进园，
防止落后产能转移。
支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更
具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济
和产业发展格局。
（五）努力开拓国内市场需求。
扩大国内有效需求。
适应工业化、城镇化、信息化、农业现代化深入推进
的需要，挖掘国内市场潜力，消化部分过剩产能。
推广钢结构在建设领域的应
用，提高公共建筑和政府投资建设领域钢结构使用比例，在地震等自然灾害高
发地区推广轻钢结构集成房屋等抗震型建筑；
推动建材下乡，稳步扩大钢材、
水泥、铝型材、平板玻璃等市场需求。
优化航运运力结构，加快淘汰更新老旧
运输船舶。
着力改善需求结构。
强化需求升级导向，实施绿色建材工程，发展绿色安
全节能建筑，制修订相关标准规范，提高建筑用钢、混凝土以及玻璃等产品使
用标准，带动产品升级换代。
推动节能、节材和轻量化，促进高品质钢材、铝
材的应用，满足先进制造业发展和传统产业转型升级需要。
加快培育海洋工程
装备、海上工程设施市场。
（六）积极拓展对外发展空间。
巩固扩大国际市场。
鼓励企业积极参加各类贸易促进活动，创新国际贸易
方式。
拓展对外工程承包领域，提升对外承包工程质量和效益，积极承揽重大
基础设施和大型工业、能源、通信、矿产资源开发等项目，带动国内技术、装
备、产品、标准和服务等出口，培育“中国建设”国际品牌。
适应国际新规范、
新公约、新标准要求，增强节能环保船舶设计制造能力，稳定船舶出口市场。
扩大对外投资合作。
鼓励优势企业以多种方式“走出去”，优化制造产地
分布，消化国内产能。
建立健全贸易投资平台和“走出去”投融资综合服务平
台。
推动设立境外经贸合作区，吸引国内企业入园。
按照优势互补、互利共赢
的原则，发挥钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等产业的技术、装备、规
模优势，在全球范围内开展资源和价值链整合；
加强与周边国家及新兴市场国
家投资合作，采取多种形式开展对外投资，建设境外生产基地，提高企业跨国
经营水平，拓展国际发展新空间。
（七）增强企业创新驱动发展动力。
突破核心关键技术。
利用市场机制和经济杠杆倒逼企业增强技术创新的内
在动力，推动企业转型和产业升级，提升以产品质量、标准、技术为核心要素
的市场竞争力。
着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创
新体系，集中精力突破、掌握一批关键共性技术。
鼓励企业实施技术改造，推
广应用更加节能、安全、环保、高效的钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃工艺技
术，提升高技术船舶、海洋工程装备设计制造能力。
加强企业管理创新。
深化国有企业改革，引导国有资本从产能严重过剩行
业向战略性新兴产业和公共事业领域转移。
鼓励企业强化战略管理、培育知名
品牌，加强产品创新、组织创新、商业模式创新，提升有效供给，创造有效需
求。
提高企业管理信息化水平，推进精细化管理。
注重发挥企业家才能，加强
创新型人才队伍建设，完善以人为本的企业人才激励机制。
总结推广企业管理
创新优秀成果，实施企业管理创新示范工程。
（八）建立长效机制。
创新政府管理。
加强产业、土地、环保、节能、金融、质量、安全、进出
口等部门协调配合，强化用地、用海和岸线审查，严格环保和质量监督管理，
坚持银行独立审贷，形成法律法规约束下责任清晰的市场监管机制。
深化投资
体制改革，强化事中和事后纵横协管。
加强对产能严重过剩行业动态监测分析，
建立产能过剩信息预警机制。
营造公平环境。
保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市
场竞争、同等受到法律保护。
切实减少对企业生产经营活动的行政干预，坚决
清理废除地方政府在招商引资中采取土地、资源、税收、电价等损害公平竞争
的优惠政策，以及地方保护、市场分割的限制措施。
加强知识产权保护和质量
体系建设，打击假冒伪劣产品，整顿规范市场秩序，形成有利于创新创业的市
场环境。
完善市场机制。
推进资源税改革和环境保护税立法。
理顺资源、要素价格
的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和
生态环保标准，切实发挥市场配置资源的基础性作用。
以资源环境承载力上限，
倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。
完善转移支付制度，建立
生态环保补偿责任制。
四、分业施策
对产能严重过剩行业，要根据行业特点，开展有选择、有侧重、有针对性
的化解工作。
钢铁。
重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结
构调整，充分发挥地方政府的积极性，整合分散钢铁产能，推动城市钢厂搬迁，
优化产业布局，压缩钢铁产能总量
8000
万吨以上。
逐步提高热轧带肋钢筋、电
工用钢、船舶用钢等钢材产品标准，修订完善钢材使用设计规范，在建筑结构
纵向受力钢筋中全面推广应用
400
兆帕及以上强度高强钢筋，替代
335
兆帕热
轧带肋钢筋等低品质钢材。
加快推动高强钢筋产品的分类认证和标识管理。
落
实公平税赋政策，取消加工贸易项下进口钢材保税政策。
水泥。
加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标
号水泥和高性能混凝土，尽快取消
32.5
复合水泥产品标准，逐步降低
复
合水泥使用比重。
鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣发展高标号水泥和
满足海洋、港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥等新产品。
支持利用现有
水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾和产业废弃物，进一步完善费用结算机制，
协同处置生产线数量比重不低于
10%。
强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、
资源单耗指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。
电解铝。
2015
年底前淘汰
16
万安培以下预焙槽，对吨铝液电解交流电耗大
于
13700
千瓦时，以及
年底后达不到规范条件的产能，用电价格在标准价
格基础上上浮
严禁各地自行出台优惠电价措施，采取综合措施推动缺乏
电价优势的产能逐步退出，有序向具有能源竞争优势特别是水电丰富地区转移。
支持电解铝企业与电力企业签订直购电长期合同，推广交通车辆轻量化用铝材
产品的开发和应用。
鼓励国内企业在境外能源丰富地区建设电解铝生产基地。
平板玻璃。
制修订平板玻璃和制品标准和应用规范，在新建建筑和既有建
筑改造中使用符合节能标准的门窗，鼓励采用低辐射中空玻璃，支持既有生产
线升级改造，提高优质浮法玻璃原片比重。
发展功能性玻璃，鼓励原片生产深
加工一体化，平板玻璃深加工率达到
50%以上，培育玻璃精深加工基地。
加快
河北、广东、江苏、山东等重点产区和环境敏感区域结构调整。
支持联合重组，
形成一批产业链完整、核心竞争力强的企业集团。
船舶。
提高海洋开发装备水平，加强海洋保障能力建设，充分挖掘航运、
海洋工程、渔业、行政执法、应急救援等领域船舶装备的国内需求潜力，调整
优化船舶产品结构。
加大出口船舶信贷金融扶持，鼓励有实力的企业建立海外
销售服务基地。
提高满足国际新规范、新公约、新标准的船舶产品研发和建造
能力，鼓励现有造船产能向海洋工程装备领域转移，支持中小企业转型转产，
提升高端产能比重。
提高行业准入标准，对达不到准入条件和一年以上未承接
新船订单的船舶企业实施差别化政策。
支持企业兼并重组，提高产业集中度。
五、政策措施
（一）完善行业管理。
充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，
落实工业转型升级规划和行业发展规划，修订完善钢铁、水泥产业政策和铝、
水泥、平板玻璃、船舶行业准入条件。
加强行业准入和规范管理，公告符合条
件的生产线和企业名单。
适时发布产能严重过剩行业产能利用、市场供需等相
关信息。
定期发布淘汰落后产能企业名单。
加强产品质量管理，推行产能严重
过剩行业产品质量分类监管。
发挥行业协会在行业自律、信息服务等方面的重
要作用。
（二）强化环保硬约束监督管理。
加强环保准入管理，严格控制区域主要污
染物排放总量，完善区域限批措施。
抓紧研究完善污染物排放和环境质量标准，
特别是对京津冀等环境敏感区域要提高相关环境标准。
开展环境质量、重点污
染源排放情况动态监测，对污染物排放超标企业实施限产、停产等措施。
对产
能严重过剩行业企业强化执法监督检查，曝光环境违法企业名单，加大处罚力
度，责令限期整改，污染排放严重超标的企业要停产整顿，对经整改整顿仍不
符合污染物排放标准和特别排放限值等相关规定的企业，予以关停。
（三）加强土地和岸线管理。
强化项目用地、岸线管理，对产能严重过剩行
业企业使用土地、岸线进行全面检查，对违规建设项目使用土地、岸线进行清
理整顿，对发现的土地违法行为依法进行查处。
加强对产能严重过剩行业新增
使用土地、岸线的审核，对未经核准、备案的项目，一律不得批准使用土地、
岸线。
各地要取消产能严重过剩行业项目用地优惠政策。
政府土地储备机构有
偿收回企业环保搬迁、兼并重组、淘汰落后等退出的土地，按规定支付给企业
的土地补偿费，可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。
（四）落实有保有控的金融政策。
对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷
指导政策，加强和改进信贷管理。
对未取得合法手续的建设项目，一律不得放
贷、发债、上市融资。
依法保护金融债权。
鼓励商业银行按照风险可控和商业
可持续原则，加大对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、
产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的信贷支持。
对整合过
剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务，合理确定并购贷款利率，贷款期
限可延长至
7
年。
大力发展各类机构投资，鼓励创新基金品种，开拓企业兼并
重组融资渠道。
加大企业“走出去”的贷款支持力度、适当简化审批程序，完
善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外
转移。
（五）完善和规范价格政策。
按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化
资源性产品价格改革。
继续实施并完善非居民用水超定额加价和环保收费政策。
完善差别电价政策，各地对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁
止自行实行电价优惠和电费补贴。
对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能
行业，能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、
水价。
（六）完善财税支持政策。
中央财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整
和产业升级的支持力度，各地财政结合实际安排专项资金予以支持。
中央财政
利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道，适当扩大资金规模，支持产能严
重过剩行业压缩过剩产能。
完善促进企业兼并重组的税收政策，鼓励企业重组，
提高市场竞争力。
对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行
规定享受出口退税政策。
修订完善资源综合利用财税优惠政策，支持生产高标
号水泥、高性能混凝土以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物。
（七）落实职工安置政策。
各级政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩
矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。
落实促进自主创业、鼓励企
业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对下岗失业人员的免费
职业介绍、职业指导等服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实
自主创业税费减免、小额担保贷款等政策，扶持下岗失业人员以创业带动就业。
切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待
遇，依法妥善处理职工劳动关系。
（八）建立项目信息库和公开制度。
建立全国统一的投资项目信息库，充分
发挥信息化在市场监管中的作用。
结合取消和下放项目行政审批，以及加强事
中、事后监管的要求，率先建立钢铁、电解铝等产能严重过剩行业项目信息库，
涵盖现有生产企业在建项目和已核准或备案项目的动态情况。
加强建设项目信
息公开和服务，并与国土、环保、金融等信息系统互联互通，形成协同监管机
制。
同时，建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管。
（九）强化监督检查。
把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策
部署监督检查的重要内容，加强对本意见贯彻落实情况的监督检查，落实地方
政府主体责任。
认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，
建立健全责任延伸制度。
强化案件查办，对违法违规建设产能严重过剩行业项
目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任。
将遏制重复建设、
化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系。
及时公开化解产
能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众的监督作用。
六、实施保障
各地区、各部门要进一步提高认识，把思想和行动统一到中央的决策部署
上来，切实履行职责，加强协调配合，以高度的责任感、使命感和改革创新精
神，合力推进化解产能严重过剩矛盾各项工作。
国土资源部门要进一步加强供
地用地管理，把好土地关口；
环境保护部门要继续强化环境监管，管好环保门
槛；
金融部门要改进和加强信贷管理，用好信贷闸门。
各有关部门要按照本意
见的要求，根据职责分工抓紧制定配套文件，完善配套政策，确保各项任务得
到贯彻实施。
各省级人民政府对本地区化解产能严重过剩矛盾工作负总责，结
合实际制定具体实施方案并组织实施，高度重视和有效防范社会风险，切
升级会员 