医疗服务监督100问Word格式.docx
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一方面相关部门多次重申个体行医不是工商经营活动.个体诊所不是个体工商户（《最高人民法院行政审判庭对吉林省高院“关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照的请示”的答复》（1996年1月19日，（1996）法行字第14号）.
《卫生部关于川卫医法（1995）第008号文的批复》（1995年3月30日）.《卫生部法监司关于职工医院.个体诊所不用办理工商营业执照的答复》（1999年10月15日））；
另一方面
《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发（2000）
233号）又规定了“取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理•税务等有关部门办理相关登记手续。
”虽然该规定违背了《行政许可法》关于“部门规章不允许设置许可”的规定，但在现实情况下，对于个体诊所责任主体认定建议区别对待：
・3・一是，只办理《医疗机构执业许可证》而没有领取《工商营业执照》的个体诊所，建议同时收集个体诊所《卫生机构（组织）分类代码证》和《医疗机构执业许可证》作为责任主体认定依据。
二是，既办理《医疗机构执业许可证》又领取《工商营业执照》的个体诊所，建议以《工商营业执照》为依据，以《工商营业执照》所登记业主为责任主体。
同时括号注明《医疗机构执业
许可证》所注名称。
凡是出现多个主体证明文件的，应通过询问笔录让当事人确认多个主体证明文件所证明主体为同一主体。
三无证行医（未取得医疗机构执业许可
证）责任主体认定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九七条规定：
“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。
”《最高人民法院关于适用若干问题的意
见》
第四
九条规定：
“法人或者其它组织应登记而未登记即以法人或者其它组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人.其它组织名义进行民事活动，或者法人或者其它组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的以直接责任人为当事人。
”无论无证行医者以任何名义对外开展非法行医活动，均不能简单地将其对外开展非法行医活动的名义作为责任主体认定，只能以无证行医设置者（单位或个人）为责任主体，多人或多单位设置的并列为责任主体。
•4•
2.卫生行政执法人员能否进入无证行医场所实施现场检查？
《行政处罚法》第三六条规定：
“除本法第三三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民.法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面.客观.公正地调查，收集有关证据；
必要时，依照法律.法规的规定，可以进行检查”。
第三七条第一款规定：
“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。
当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。
询问或者检查应当制作笔录。
”此外，《医疗机构管理条例》第五条规定：
“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。
县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。
屮国人民解放军卫生主管部门依照本条例和国家有关规定，对军队的医疗机构实施监督管理。
”《无照经营查处取缔办法》第四条规定：
“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：
（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；
•5•
（五）超出核准登记的经营范围.擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
前款第
（一）项.第（五）项规定的行为，公安.国土资源.建设.文化•卫生.质检.环保.新闻岀版.药监.安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律.法规赋予的职责予以查处。
但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
”第九条规定：
“县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：
（一）责令停止相关经营活动；
（二）向与无照经营行为有关的单位和个人调查.了解有关情况;
（三）进入无照经营场所实施现场检查；
（四
）查阅.复制.查封.扣押与无照经营行为有关的合同.票据.账簿以及其他资料；
（五
）查封.扣押专门用于从事无照经营活动的工具•设备•原材料.产品（商品）等财物；
（六）查封有证据表明危害人体健康.存在重大安全隐患.威胁公共安全.破坏环境资源的无照经营场所。
”根据《无照经营查处取缔办法》规定，一是卫生行政部门属法定许可部门，应当依据法律.法规赋予的职责对无证行医行为予以查处；
二是针对涉嫌无证行医行为进行查处取缔时，作为法定许可部门的卫生行政部门当然可以依法行使检查.查封.扣押等职权。
3.在无证行医查处过程中“取缔”的性质是什么？
对无证行医责令停止诊疗活动属于行政强制措施（取缔），不是行政处罚。
・6・《中华人民共和国执业医师法》
第三
“未经批准擅自开办医疗机构或者非医师行医的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门予以取缔”；
《乡村医生从业管理条例》
条规定：
“未经注册在村医疗卫生机构从事医疗活动的，由县级以上地方人民政府卫生行政主管部门予以取缔”；
卫生部《关于
〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批复》（卫法监发（1998）
第15号）指出：
“《屮华人民共和国执业医师法》
第39条规定：
'
未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔'
。
《医疗机构管理条例》
第44条规定：
未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动'
这里的'
责令其停止执业活动'
，应视同为
取缔'
”卫生行政部门对未经批准开办医疗机构行医或者非医师行医的违法行为进行取缔，是一种行政强制措施，不是行政处罚，不适用《行政处罚法》第42条关于听证程序的规定。
”在《献血法》.《中华人民共和国执业医师法》.《医疗机构管理条例》.《血站管理办法》等卫生法律法规中，都明确规定了“取缔”行为。
究其特点：
一是卫生行政部门“取缔”的对象主要是未取得合法资格的组织和行为；
二
缔
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是普遍将取在“监督管理为取缔是行政
是对取缔的缔行为的适用政处罚行为规行为的性质。
对于取缔的性质，理论界主要有三种观点。
•是认为取缔具有行政处罚的一般特征，性质上应属于行政
处罚:
二是认为取缔行为具有行政强制措施与行政处罚的双重性质，是以行政处罚手段为主，兼有行政强制措施的集合行为；
三是认为取缔•7•行为属于一种行政强制措施。
从取缔行为的基本
特征出发，并结合现有法规规定，笔者认为取缔行为应属一种行政强制措施。
（一）取缔行为符合行政强制措施的一般特征
1.取缔并不具备权利处分性，它只是制止和取消无证经营等
非法行为，而没有实质上剥夺相对人的某种权利。
因为，相对人
本身就是在没有获得相应资格的情况下非法从事相应活动，其行
为本身无合法权利可言。
取缔只是禁止其继续从事违法生产经营行为，使被侵害的生产经营秩序恢复到原来状态，而并没有影响到剥夺他的任何权利。
因此，认为取缔是对违法人部分权益的剥夺或限制的观点是站不住脚的，它误解了取缔行为的作用和目的。
而行政处罚最突出的特点便是剥夺和限制相对人的权利。
对相对人的违法行为予以制裁，如剥夺财产.限制人身自由.取消经营资格等。
2.取缔是屮间行为而非最终行为。
取缔往往都是为及时制止违法行为而采取的临时措施，其目的是取消和禁止违法行为，并不是对该违法行为的最终处理结果。
行政机关一般会在取缔违法行为的基础上，对行政相对人给予行政处罚，以体现法律对该违法行为的最终制裁。
行政强制措施是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态。
而行政处罚则是一种最终行为。
它的作出，表明该违法行政案件已被处理完毕。
可见，取缔符合行政强制措施的特征。
3.取缔并不具有制裁性。
取缔是行政机关在对不具备经营资格的组织和行为予以取消和禁止的一种强制措施，其体现法律对该行为的否定性评价。
但并不体现法律的制裁性。
因为不管何种制裁方式，其必然影响和剥夺行为人的权利，如行政处罚屮的罚款是对相对人一定数量金钱的剥夺，吊销营业执照是剥夺其生产经营权。
而取缔并不具备权利处分性，它只是制・8•止和取消无证经营等非法行为。
至于对该违法行为的制裁则是由取缔行为的后续行为一行政处罚来予以实现。
4.取缔是一种综合性的强制措施。
取缔的实施方式不是单一的，它综合其他强制措施，如扣押.查封等。
因而，取缔的强制性较大，对相对人的影响比一•般的行政强制措施更加强烈。
卫生行政机关对涉嫌无证经营行为取缔时，可以行使以下职权和采取以下措施：
发布公告宣布某种经营活动违法；
责令停止相关经营活动；
向与无证经营有关的单位和个人调查.了解有关情况；
进入无证经营场所实施现场检查；
查阅.复制.查封与无证经营行为有关的合同.票据•帐簿以及其他资料；
查封用于从事非法生产经营活动的产品及原料•工具和设备；
查封非法的生产经营场所等。
（二）行政法规解释已明确规定“取缔”属于行政强制措施卫生部《关于对〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批复》明确指出：
"
《中华人民共和国执业医师法》
第三九条规定：
未经批准擅自开办医疗
机
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生县级以上人
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级以
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人民政府卫生
行政部门责令其停止执业活动'
（三）最高人民法院案例已明确认可：
取缔属于行政强制措施不是行政处罚。
《中华人民共和国最高人民法院公报》上刊登的案例对全国各级人民法院办理案件具有一定的指导意义，对类似案件的审理将有“判例”性影响。
在其XX年
第一期（总
第九九期）中刊登了“再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案”，在该案审理中，两审法院均审查认定：
上海市卫生局对再胜源公司非法采集血液行为作出取缔的行政强制决定，•9•适用法律正确，执法目的合法。
但在取缔同时对其课处没收液氮生物容器，因其没收是法律规定的行政处罚种类，应履行相关处罚程序。
而上海市卫生局在对再胜源公司作出取缔的行政强制决定同时，对其作出没收决定时未履行法律规定的相关处罚程序，违反《行政处罚法》规定，两审法院均判决该没收行为无效。
从该案例中可以明确看出：
一是法院已明确认可行政法规解释合法有效，取缔是行政强制措施；
二是行政强制不能代替行政处罚（取缔不能代替没收）。
（四）实施取缔时正确使用执法文书根据依法行政原则，实施行政强制措施必须使用《卫生行政执法文书规范》规定的或者省级卫生行政部门根据工作需要补充的相应文书，但上述文书种类屮，除“行政控制”规定有专门的《卫生行政控制决定书》外，“取缔”没有专门的文书种类。
按现行规定，可以以《卫生监督意见书》作为实施取缔行为的法定文书，理由有三：
一是
《卫生监督意见书》是《卫生行政执法文书规范》规定的法定执法文书。
根据《卫生行政执法文书规范》第七条的规定，它是卫生行政机关制定的具有指导性或指令性作用的文书，它代表卫生行政机关的一种正式指令性意见，而取缔正是卫生行政机关的一种对行政相对人具有指令性作用的正式决定；
二是《卫生行政执法文书规范》第七条并没有排斥适用取缔程序；
三是2003年4月份卫生部法制与监督司出版的《卫生行政执法文书指导手册》对《卫生监督意见书》的概念.作用.适用范围作出了权威的学理解释，该《手册》认为：
“《卫生监督意见书》是卫生行政机关制作的对被监督单位或个人具有指导性或指令性作用的文书，用途较为广泛……一般意义上讲，凡是卫生监督员或卫生行政机关所提出的意见.建议都可以用《卫生监督意见书》来表达……它是一种多用途文书，当卫生行政机关对当事人作出的意•10•见.建议等没有相应的文书可供选择时，都可以使用《卫生监督意见书》。
但提出的意见必须符合法律.法规.规章和卫生规范.卫生标准的有关规定。
”综上所述：
根据取缔的特征，尤其是依据合法有效的行政法规解释和司法部门权威认可，我们应当在卫生行政执法务实层面上将取缔明确归属于行政强制措施，而不应再将理论认识上的异议无休止争论下去，否则将影响卫生行政执法务实及操作，影响卫生行政执法工作的有序开展。
建议尽快制定
《取缔决定书》等专门的卫生行政强制措施执法文书。
4.对无证行医（未取得医疗机构执业许可证）如何实施取缔？
1.调查取证
1.违法事实清楚，证据确实充分，符合“取缔”的法律构成条件一实施取缔。
2.尚需进一步调查取证，确定违法事实一制作《证据先行登记保存决定书》一继续调查取证一确定违法事实清楚，证据确实充分，符合“取缔”的法律构成条件一实施取缔。
2.制作《取缔决定书》（若当地未制定《取缔决定书》则使用《卫生监督意见书》），下达“取缔”决定。
注明当事人的违法事实.取缔的法律依据.取缔的方式.当事人享有的救济权利（即提起复议或诉讼的方法.途径和期限）。
3.查封与公告
1.对非法生产经营场所，制作《封条》查封非法生产经营场所。
2.对非法生产经营物品，制作《封条》查封非法生产经营的原料.工具.设备.产品等非法生产经营物品（当场点清
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