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精琪的币制改革方案与晚清币制问题@#@精琪的币制改革方案与晚清币制问题@#@ @#@@#@摘要1904年美国“会议货币专使”精琪向清政府提出币制改革方案主张导入金汇兑本位制在银价暴跌带来的严重财政危机之下清政府存在接受精琪方案的客观“诱因”但由于湖广总督张之洞的反对清政府最终废弃了这一方案究其原因除了反对精琪方案中所含的一些帝国主义成分的民族主义因素以外“货币发行地方化”这一历史现象也值得重视对各省督抚们来说独立的货币发行是主要的财源之一币制的改革势必会影响其收入实际上此前他们已数次“抵制”清政府推进的币制改革他们是清朝币制改革的巨大障碍之一另外在地方行政和财政运营中已经成为习惯的“陋规”也是币制改革的一大障碍是更深层的“抵抗”力精琪对在中国实行币制改革所要面对的“抵抗”做了过低的估计这是其重大缺陷关键词晚清币制／币制改革／精琪／张之洞／金汇兑本位制1904年春天美国的“会议货币专使”精琪（JeremiahW．Jenks）向清政府提出的在制定国币①的同时导人金汇兑本位制币制改革方案（以下简称“精琪方案”）是中国近代币制史上第一个具有系统性的改革方案此方案虽因湖广总督张之洞的反对而废弃但是却对清末民初有关币制改革的争论产生了不小的影响②然而关于晚清币制问题的研究长期以来虽多论及精琪方案③但或因它没有最终实施专门的讨论尚付阙如此外中国学术界一直认为精琪方案是帝国主义欲控制中国全部财政满足其侵略野心的产物④据此反对精琪方案的湖广总督张之洞的主张便自然地被认为是“民族主义的抵抗”笔者虽然不想对此提出异议但考虑到当时梁启超曾批评张之洞的主张是经济学门外汉的“谰言”⑤则以为宜从另外的角度来理解当时围绕着币制改革问题所展开的精琪和张之洞的论争换言之如果我们要解释张之洞的主张能够在清政府的决策过程中压倒美国币制专家精琪的改革方案这一历史现象就需要换个视角将它与晚清币制实况以及清末新政初期币制改革的动向结合起来加以考虑本文首先拟对新政初期的币制改革问题产生的背景做一简单梳理再对精琪方案、精琪的中国访问及其修正案进行分析然后讨论对废弃精琪方案起决定性作用的张之洞的主张弄清其实质最后置精琪方案于当时币制运营过程中做重新审视一、清末新政初期币制改革问题产生的背景20世纪30年代南京国民政府“废两改元”（1933年）和“法币改革”（1935年）以前中国近代的货币制度处于“历史上罕见的币制混乱”⑥状态当时中国国内货币种类已是举不胜举“中国财政之弊始原于圜法之未备”的说法⑦就是在这种背景下提出的清末新政时期谋求财政中央集权化的清廷就是在此认识下以建立全国统一的货币制度为目标开始讨论全面的币制改革⑧清廷币制改革的必要性并不全在于币制的紊乱还在于银价的不稳定性19世纪70年代以来银价长期下跌至20世纪初已发展为暴跌对国际汇兑来说中国币制基于银本位制金本位制国家的货币与中国的货币之间的汇率基本上是根据国际银市场上的银价格（用金本位货币表示）来决定的⑨国际银价从19世纪70年代以来长期呈下跌趋势如以英镑来兑换的海关两的价值从1872年的79．75便士下跌到1902年的31．2便士30年间跌落了60．9％银价长期下跌是因为19世纪七八十年代西方主要资本主义国家都采用金本位制银货币铸造所需银逐渐减少而世界银的生产量却持续增加⑩在19世纪90年代印度、日本、俄国等纷纷放弃银本位制而采用金本位制进入20世纪初欧美各国便想在亚洲的殖民地导入金本位制或者金汇兑本位制从1901年1月开始到1902年12月的短时间内伦敦市场的银价暴跌了23％左右⑾银价的暴跌使清王朝的财政陷入了更为危险的状态因甲午战争赔款而借的巨额外债和庚子赔款全部用金来支付⑿在1903年1月有人推算镑亏每年将达到1100万两在这种情况下每年1900万两的庚子赔款和1100万两的镑亏势必让人担忧清政府会“宣告破产”⒀1901年清政府的岁入为8820万两（库平银）而岁出却为10112万两赤字已达1300万两⒁故这种担心并非杞人忧天为避免因庚子赔款而带来的镑亏清政府围绕《辛丑条约》第6条的解释与列强进行了“还金还银”的争论但列强并不接受其要求⒂即使列强接受“还银”的要求仍无法解决因庚子赔款以外的金外债所产生的镑亏问题因此为了彻底解决镑亏问题清政府需要另寻方策⒃事实上当时的银价问题并不只是发生于中国墨西哥也存在类似问题那时墨西哥与中国是世界上最大的银货币使用国家墨西哥政府担心银价会持续下跌就想使用金（汇兑）本位制来推进本国的币制改革为此墨西哥政府说服中国在1903年1月与中国一起向美国政府递交了照会和备忘录希望美国为两国顺利实行币制改革提供帮助⒄美国政府很快接受了两国的请求组成国际汇兑委员会（CommissiononInternationalExchange）从1903年6月开始与其他列强进行协商美国提出的计划是以后列强在殖民地导入金汇兑本位制的过程中应当步调一致以使国际市场的银价达到稳定而在中国则立即实行以导入金汇兑本位制为内容的币制改革虽然中国驻美代办公使沈桐在1903年1月交给美国的备忘录中请求美国为清政府的币制改革提供所需帮助但在当时清政府内部的愿望却是“维持银价”和避免镑亏因此清政府官员在与美国、墨西哥和其他列强进行协商的过程中才意识到银价问题与中国的币制改革具有不可分离的关系而且1903年10月美国政府向清政府表明美国政府要把《中美续订通商条约》的币制改革条款（第13条）与1903年1月的备忘录联系起来解释据此美国政府向清政府提出了金汇兑本位制的币制改革方案因此1903年底清政府就开始准备与即将前来中国访问的国际汇兑委员会的美国代表精琪讨论中国的币制改革问题⒅二、精琪的币制改革方案精琪于1904年初到达中国2月22日与美国驻华公使康格（E．H．Conger）一起谒见光绪皇帝并提出币制改革方案⒆此改革方案即为《中国新圜法觉书》（“MemorandaonANewMonetarySystemforChina”以下简称《觉书》）并在各界各地颁布⒇《觉书》由1903年1月的备忘录、《中国新圜法条议》（以下简称《条议》）以及《中国新圜法案诠解》（以下简称《诠解》）等构成内容大致为

（1）立即导入金汇兑本位制；@#@

（2）聘用外国人担任司泉官（controllerofthecurrency）并由列强“监督”币制运营；@#@（3）为维持新币金平价（goldparity）所需的金储备（goldreserve）的筹备办法和运行方式等21《觉书》公布后精琪在从北京到汉口、上海、广州、天津、厦门、芝罘等地的访查过程中曾与10位总督、巡抚及12个省的地方官交换过意见并在上海与商约大臣吕海寰、盛宣怀进行了会谈在此过程中精琪非常重视对于《觉书》的反对意见当时中国相关人士也认为中国应该迅速导人金（汇兑）本位制但更为重要的是实现在银本位制下的币制统一22当时围绕《觉书》所提出的币制改革方案中方主要存在两个方面的疑问第一导入金汇兑本位制所需的金储备如何获得当时清政府的财政状态除了再借外债以外别无他法但借外债所需抵押又不具备第二维持银货的金平价是成功导入金汇兑本位制的重要因素由谁来负责清政府需要让具有高度专业性知识的外国人来管理这项工作可是如将币制这么重要的内政事务交给外国人来管理必然会遭到强烈的反对加之《觉书》不过是美国向列强提示后列强问相互交涉的产物23在《条议》中不仅第1条为“该圜法……其实施以能得赔款国之多数满意为归”而且第2、3、4、10、17条等也有列强监督乃至干涉的规定17个条款中就有6个有关外国干涉币制运行的内容中国对此提出强烈反对也就势所必然24鉴于此精琪修改了《觉书》重新提出《中国新圜法说帖》（“ConsiderationsonANewMonetarySvstemforChina”以下简称《说帖》）25在北京与由户部和财政处的高级官员所组成的中国委员会从6月20日到8月24日进行了20多次会谈26如果分析一下《说帖》的内容我们可以清楚地看到《说帖》针对围绕《觉书》存在的疑问做了大幅度的修改关于导入新币制同时必须规定银货的金平价即立刻导入金汇兑本位制精琪有以下说明首先与银本位制相比能多出15％以上的铸造差益精琪认为“在当前的财政状态下政府怎能无视这笔收益呢?

@#@”第二在当时各种货币通用的状态下带有金平价的新币不过是另一个“新种类的银两”不需要担忧因此而会带来混乱第三如果选择银本位制的话银价的变动会使新币的价值不稳定此外如果等新币通用于全国后再规定金平价则会发生投机或者新币价值长时间持续不稳定的危险27关于金储备问题精琪以为金储备最多相当于新币总额的25％—30％新制稳定以后则为10％—15％左右既然当时中国的银库存（stock）大约7．5亿墨元铸造新币8亿枚左右就可以代替而且在初期新币只试用于4个省的1亿人口中按照每人4元左右的比例来流通初期的金储备总额只要4亿的1/3就够了为了筹备金储备可以利用铸造差益、捐纳、外债等实现特别是为了外债的调配需要适当的抵押抵押可能来自于以下几个方面

（1）关税收入的增加；@#@

（2）鸦片、酒等的专卖利权；@#@（3）地丁钱粮的增加；@#@（4）矿山利权；@#@（5）铁路；@#@（6）由户部新设各种租税等等28精琪意识到中国不可能接受调配更多外债的主张因此强调在中国还有能够开发的税源而用此不难调配新外债如果清政府用外债来筹备金储备实施金汇兑本位制所要的款项比实施银本位制每年可节省新币3326500元即使不想引进外债虽然会拖延改革的速度但是也有实施金汇兑本位制的可能他对此方案的费用也进行了推算29总之精琪认为为了筹备金储备所必须引进的外债的抵押并不是不具备的即使不引进外债也有可能实行金汇兑本位制的改革并且与银本位制相比金汇兑本位制的费用更少关于聘用外国人和列强监督的问题《说帖》的7个条目中只有一条指出有必要聘用具有专门知识的外国专家30这是与《条议》强调列强的监督和外国人司泉官的权限不同的地方而且《说帖》根本没有谈及列强共同监察币制所关联的会计只强调为了得到公信在币制运行时清政府应遵守“公开性”（publicity）原则31对聘用外国人为司泉官的问题做了两方面的讨论首先在银本位制币制改革的情况下也须聘用外国专家；@#@第二任用外国人为司泉官对其任期和权限等做出明确规定若有越权政府即行解聘并且建议中国方面设立相关学校培养能够胜任币制业务的专业人才32由此可见精琪为消除中国方面对方案中有关外国介入会侵害中国主权的忧虑做了不少努力《说帖》似乎说服了在北京参加会谈的清廷官员户部尚书赵尔巽认为“此次《说帖》已较原书《条议》合乎情理”“如按初次《条议》所说万难商办近日所致各《说帖》尚可议办”33尽管中国商人和钱庄业主反对精琪方案348月25日精琪离开北京时清政府尚未决定是否接受精琪方案35但是从户部尚书赵尔巽的态度以及在华外国人的支持等来看36精琪的来华活动至少成功地促进了清朝中央政府对改革方案的积极探讨37但是湖广总督张之洞在同年9月25日的奏折里对精琪方案提出了强烈的反对意见38由于当时除了户部尚书赵尔巽为首的部分官员以外大多数的官员还没能完全理解精琪方案因此张之洞的奏折对清政府的决策产生了关键性的影响39据梁启超所言由于清朝官僚们“附和”张之洞的主张致使精琪的改革方案未被采用40故张之洞的反对就成为清政府废弃精琪方案最直接的原因41张之洞在反驳精琪方案的同时提出作为实行币制改革的预备措施即在湖北铸造库平l两重的新银元清政府接受其提案决定在判明新银元的成败之前不采取任何措施42结果张之洞不仅使精琪方案成为废物且以自己的方案主导了清政府的币制改革那么张之洞说服清政府的依据又是什么呢?

@#@三、对张之洞主张的反思张之洞对精琪方案的反驳集中在两点第一是聘用外国人为司泉官的问题第二是金汇兑本位制的核心理论即银货的金平价固定在321是否可行关于聘用外国人为司泉官的问题张之洞强调这是外国人欲掌握中国全部财权的阴谋同时他认为为了确保币制的公信将有关币制的会计资料向各国公开这是列强干涉中国欲将中国作为列强的共同贸易市场的阴谋是对中国主权的蔑视43清末新政时期中国人在内政问题上存在着排斥外国人干涉的倾向44币制问题无疑最为敏感早在1903年夏天驻法公使孙宝琦即批评国际汇兑委员会无视中国主权45而精琪方案允许外国人参与币制运营势必引起强烈反对46实际上精琪也预料到会有这种反对故而做了相应的准备在1904年初的中国行程中他代表美国政府向中国人士说明币制改革方案就已试图表明他的方案是出于中国政府的请求而给予中国的协助不是出于对中国主权的蔑视47此外如上所述精琪以为《觉书》会刺激中国人士敏感的神经故《说帖》不仅根本没有提及列强的直接干涉而且对外国人任司泉官在权限和地位上也做出了明确的限制精琪的努力确实获得了相当成效这从1904年8月24日精琪与户部尚书赵尔巽的对话中可以看得很清楚针对精琪所言“因办新圜法非有专门之人不可决非有意夺中国主权”赵尔巽的回答肯定了聘用外国人的正当性他讲“中国如办新圜法必须聘用专门外国人……聘用专门洋人立定权限决不侵中国主权”48但是肯定也读过《说帖》的湖广总督张之洞49与赵尔巽所见却迥异对《条议》给予强烈反驳户部尚书赵尔巽的“理解”和湖广总督张之洞的“反驳”实需予以说明至于第二个问题即关于金平价的问题张之洞讲臣之所最不解者则其于新铸银币强定为准三十二换之金价侈然谓铸头出息可获二分厚之重利冀以歆动中国也……其法不过使中国商民以值市价四十换之金一两纳诸政府勒令抵银三十二两而外国持银三十二两一入中国便可得金一两之用及以中国之银抵付外国之金则仍以银四十两准金一两……民必不遵法必不行即使强迫行之亦惟罔内地商民之资财以入之政府而又括中国政府之利益以倾泻于外洋而已50但是这种反驳实出于对金汇兑本位制核心理论的不完全理解精琪方案是将“银货”和金的比价固定在321上并不是指“现银”和金的比价张之洞并没能区分“银货”和“现银”的不同51造成这种误解的原因首先是由于《觉书》误译52；@#@其次银货在中国向来是作为“全值货币”（full-bodiedmoney）来使用从没作过“信用货币”（tokenmoney）因此设定银货的金平价比银货中纯银的价值高出20％左右并且持续维持的理论当时的中国人很难理解但无论如何张之洞对精琪方案的第二个反驳根本的原因在于没能理解因此不能算是很妥当的批评53继此反驳之后张之洞提出了银本位制更适合中国的主张他强调两点首先中国的经济水平不适合金货的流通；@#@第二因为银价下跌而带来的汇率损差可以从增加输出上得到充分的填补因而维持银本位制才更符合中国的利益54但是精琪也排除了金货实际流通的可能性主张金汇兑本位制并不是纯粹的金本位制这也是参酌清政府的财力和中国的经济水平来确定的因此严格地说张之洞认为金货通用不仅不需要、而且不可能根本不能算是对精琪方案的批评只能说是针对像胡惟德等人“改用金币”的主张而言的55张之洞认为银价的下跌可以带来输出的增加和输入的减少这实有利于中国然而当时的经济情况已经证明这不合实际若1891年到l902年的银1两以英镑来表示的话价值已经从59便士下降到31．2便士大约下降47．1％左右而贸易收支则从l891年约1696000两的黑字恶化到1902年62378000两的赤字56换言之“汇率的上升带来输出增加与贸易收支的改善”这种机制并不适用于晚清中国出现此种现象的原因虽然可从几个角度加以说明57但不管怎样可以断言当时银价的下跌与中国输出输入的增减没有非常密切的关系58因此张之洞关于维持银本位制就一定会增加输出的观点实难看出有充分的根据综上所析张之洞的反驳实际上没有一个是正确的换言之清政府并不是因为张之洞“适当的反驳”才“废弃”精琪方案的如果清朝中央政府具有实行精琪方案的“力量”那么在精琪方案的理论和经济现实面前张之洞的反驳便会不攻自破或者清政府还会围绕是否接受精琪方案进行长期的争论不管怎样在最终决策中张之洞的主张压倒了精琪方案那么在决策过程中选择更具合理性提案的“正常”机制是否存在呢?

@#@当时清政府因为镑亏面临着巨大的财政危机就继续偿还赔款与外债而言因为银价的浮动不能正确地推算岁出岁入也就不能建立预算制度可以断定对清政府来说废弃精琪方案实无道理如果联想到户部尚书赵尔巽对于精琪方案的关心和“理解”则足以说明在中央政府也存在着想要接受精琪方案的有力官员而且1905年商部侍郎顾肇新上奏说“上年美遣精琪来京条陈财政所著论说不无可采”并举了“楚材晋用”和明治日本聘用外国人的例子591906年考察宪政大臣在美国还曾想聘用精琪到中国工作60因此因张之洞的反驳而废弃精琪方案的“奇怪现象”并不能简单地从表面上将之理解成“民族主义的抵抗”的“胜利”这里实际上还存在着其他重要的原因即政治上的原因这促使我们应从更宏观视角来看待此事以确定精琪方案遭废弃的关键原因四、精琪方案的“废弃”与晚清的币制问题《北华捷报》（NorthChinaHerald）1905年3月底刊登了一篇反驳张之洞的文章但并没有针对张之洞奏折所据之理由此文认为张之洞对精琪方案的攻击是出于偏狭的国粹主义或者排外主义同时提醒人们不要忘记“在中国推行币制改革事实上是向巨大的既得权益和腐败势力进行全面攻击”文章指出以张之洞的武昌造币厂为首的各省造币厂大量发行当十铜元一年内至少可以获得1800万两的铸造差额61张之洞反对精琪方案的根本理由是要保护地方的“既得权益”即从造币厂的单独运营中所获得的利益因此此文并没有拥护精琪方案的理论只是以指出各省的“既得权益”来表示对张之洞奏折的反对意见在此有必要就货币问题梳理一下晚清中央和地方间的矛盾咸丰以来清政府即想让面临崩溃的传统制钱体制（特别是京师地区）得到恢复621887年清政府采取措施让临江临海各省使用新式机械来铸造优质钱币同时用制钱来征收一部分厘金和盐税通过海路运送到京师63可是收支基本不平衡的大规模的制钱发行政策未能成功因此没有达到预期的政策目标64尽管如此这项举措仍成为中国币制运营中的新“转机”它引发各省开始单独铸造中国银元带来了“通货发行的地方化”现象65具体言之1887年2月两广总督张之洞指出外国银元不仅在广东而且在全国各地都有流通他以驱逐外国银元和填补铸造钱币所产生的损失为名奏请利用新式机械来自铸银元得到清政府同意后广东于1890年发行了银元66后调任湖广总督的张之洞又在1893年获得了在湖北自铸银元的许可并于1895年开始在湖北发行银元67甲午战争以后在逐渐活跃的币制问题讨论中又有人提出扩大银元铸造的建议同时由于银元铸造具有巨大利益各省都先后开始了银元铸造到1899年为止奉天、吉林、直隶、江苏、福建、安徽、新疆、湖南、浙江等也都自铸银元68各省的银元铸造存在着很多问题首先各省所铸银元的平色（重量和纯度）不一致1900年吉林铸造的大银元（面额1元）重量只有0．6988两（库平）；@#@1898年直隶北洋机器局所铸大银元为0．7289两；@#@1900年奉天发行的大银元的纯度是0．845而湖北的为0．90469由于各省银元的平色不同这些银元离开所铸造的省份进行流通就会大幅贬值即使在省内流通也比墨西哥银元等外国银元便宜70更为严重的是铸造利益的扩大使得小银元大量发行大银元的铸造利益率只不过为2％左右但是纯度为0．82的小银元的铸造利益率却是10％左右71因此各省所铸造的银元中面额为二角的小银元占了绝大多数这样一来大银元和小银元之间的法定比价就崩溃了小银元的实际流通价格比面额更便宜此外铸造利益也使各省间产生了矛盾譬如湖广总督张之洞为了确保湖北银元局所铸银元的销路便反对两江总督刘坤一开设江南银元局而刘坤一则置之不理强行铸造银元72以上种种理由说明各省的银元铸造给晚清的货币体系带来了严重的副作用73出于铸造利益而滥发银元跟制钱铸造的不振一起加速了“银贱钱贵”的现象为了解决“钱贵”现象有人数次提出了铸造当十铜元的建议74但鉴于咸丰年间发行当十大钱的失败教训清政府对当十铜元的发行犹豫不决不过在香港所发行的“当十铜仙”广泛流通的广东终于在1900年开始铸造最初的当十铜元主事者是时任两广总督的李鸿章75同年闽浙总督许应□也奏请铸造铜元并获得许可l902年2月清朝政府劝告临江临海各省铸造铜元76由于“钱贵”现象严重所以初期的铜元发行在民间得到了响应得以高出法定价值流通77但是因为铜元高达30％—50％的巨大铸造利益导致了滥发78在1905年以后便带来了严重的通货膨胀1905年3月底《北华捷报》的文章就是以上述情况为背景的从清政府来讲不可能对这种“通货发行的地方化”现象置之不理1899年6月清政府下令除湖北、广东以外所有的造币厂停止铸银试图依靠湖北和广东的两个造币厂来划一银元79但到7月清政府就接受直隶总督裕禄的上奏允许在天津的北洋造币局继续铸造不久刘坤一的江宁造币局和吉林将军延茂的吉林造币局以及许应骥的福建造币局也先后获得了铸银许可80结果1899年统一银元的计划因为势力强大的督抚们的反对实际上是失败了1901年8月清廷又一次发布上谕除了湖北和广东以外其余各省停止铸银上谕特别说明银元是以库平七钱二分来换算京饷为首的各种公共岁出入的30％可用银元来办理81与1899年的情况相比此措施从利用湖北和广东的银元来缴纳税金以促进全国流通这点来看无疑是有了“进步”但没过多久江南、山东、四川、奉天等仍然获得了继续铸银的许可并且清政府责令各省银元局提交有关银元铸造的报告书但除了广东和吉林两省外户部没有接到其他省的报告书82这样清政府试图统一银元的计划再次落空了在币制改革成为悬案的1903年清廷决定在京师设立银钱总厂有关上谕说各省所用银钱式样各殊平色不一最为商民之累自应明定划一银式于京设立铸造银钱总厂俟新式银钱铸成足敷颁行后所有完纳钱粮关税厘捐一切公款均专用此项银钱使补平薪水等弊扫除净尽83为了直接掌握造币权清政府设立银钱总厂显示出要以银钱总厂的银元统一全国银元的意图与1901年新银元的使用比率不同的是规定“所有完纳钱粮关税厘捐一切公款均专用此项银钱”这与清政府直接控制造币权联系在一起故而非常值得重视本来为了统一货币清政府理当立即命令各省的造币厂全部停止铸币中央对其进行接管或者强制各省遵守中央所规定的银元样式和平色但是清政府却没有采取这些措施经过两次失败的中央政府这次仍然未能对以各省督抚为中心的币制“分权化”现象施以压力特别是在处理与像张之洞这种掌有大权的督抚的关系上清廷表现出了极弱的一面在1899年和1901年试图统一银元的改革中张之洞所设立的广东和湖北造币厂理应成为整治对象但是这两个厂反而成为中央统一全国银元所依赖的“对象”另外刘坤一的情况也是如此在1901年他被认为是第一个例外可见此时期中清廷没有力量来压制各省督抚的势力各省督抚之所以牢牢把住货币铸造权“抵制”中央统一币制主要原因是铸造利益在各省财政中占据了很大的比重本来清政府建立“解款、协款”制度即由中央来控制各省的财政收支实行中央集权太平天国时期各省的财政实权落在督抚手中其结果导致了中央集权的财政体制的完全瓦解84各省拥有不受中央控制的各种收入而其中货币发行的收入占重要比例以湖北善后局为例光绪三十一年（1905）的收入总额为4739262两而其中货币发行的收益达746452两仅次于厘金（1352977两）和土药膏捐（843019两）居第3位当时田赋只有80000两而盐课盐厘也不过是607980两并且货币发行的收入主要充当与新政相关联的经费或者练兵经费85以此可知货币发行收益在省财政中占有相当重要的地位从另外的角度来看地方之所以规避中央的币制改革是因为清代地方行政和财政的内部构造上存在着所谓“陋规”的问题当时官员的俸禄非常低地方官的收入并不能支付所需更不要说没有俸禄的胥吏和衙役了因此知县以下的胥吏、衙役们征收“陋规”以维持生计和官衙的公共支出86“陋规”中最普遍并占最大比重的是火耗火耗为本来税额的10％—50％87火耗征收的原因就是由于市面上流通银两的平色各不相同加之少额的纳税者用钱折纳钱粮实际上在税金征收时规定所使用的银钱折价要比时价高88而助长火耗和银钱折价的最重要的原因就是因为没有全国统一的币制总之在上述情况下不管清政府统一币制的具体内容如何此项改革终究会动摇既存的地方财政结构因此对于中央的币制改革地方督抚的反对尽管不是很露骨实际上代表了包括州县官、胥吏、衙役等全体官吏们的“抵抗”事实上精琪并没有忽视以上问题针对反对币制改革的外国银行、中国钱庄、地方督抚掌握的各省