我国公务员制度建设的现状问题与对策Word下载.docx

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（一）我国公务员制度建立的背景

任何制度的建立，都与一个社会的政治、经济、文化发展紧密相联，作为干部人事制度重要内容的国家公务员制度，也不例外。

1．市场经济体制改革对干部人事制度改革提出了新任务

市场经济的核心内容之一是加强法制、平等竞争，将其引入干部人事管理领域，就为建立国家公务员制度的一系列新机制奠定了基础。

经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有能动的反作用。

作为上层建筑的干部人事制度，是适应经济社会发展的要求而建立的，是为经济基础服务的。

可以说，没有十一届三中全会以来以市场经济为取向的经济体制改革的深化，就没有与此相适应的干部人事制度改革和国家公务员制度。

1978年12月，党的十一届三中全会决定将全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，并开始逐步改革传统的计划经济体制；

1984年党的十二届三中全会提出我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；

1992年党的十四大进一步提出要建立社会主义市场经济体制。

公务员制度作为上层建筑的重要组成部分，实现从适应计划经济体制到适应市场经济体制的转变，就成为一个必然的趋势。

2．传统干部人事制度的弊端对改革提出了现实要求

我国干部人事管理体制的基础是民主革命时期解放区和人民军队的干部制度，建国后又借鉴了前苏联干部管理体制的一些做法。

应该说，这一制度发挥了较好的历史作用。

但随着经济体制改革的逐步深化，其弊端日益显现出来，主要是：

“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学的分类；

管理权限过于集中；

管理方式陈旧单一；

管理制度不健全，用人缺乏法治；

这使我们长期面临两大问题：

一是年轻优秀的人才难以脱颖而出；

二是用人上的不正之风难以避免。

3．邓小平理论为干部人事制度改革指明了方向

早在1980年，邓小平同志就明确提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，强调改革干部人事制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劫、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。

这些要求为干部人事制度改革指明了方向，提供了宝贵的理论依据。

1987年党的十三大提出：

“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；

改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；

改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。

”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。

在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的统一部署下，在各级政府的大力支持下，干部人事制度改革取得了重要的成果：

提出了干部“四化”方针；

建立了退休制度，废除了干部领导职务终身制；

下放干部管理权限，尝试打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式；

探索了党政机关、企业、事业单位分类管理的思路，从而为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。

（二）国家公务员制度的推行历程

从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段。

1．调研准备阶段（1984—1989年）主要以研究、草拟法规为工作重点。

为落实小平同志指示，1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。

1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。

1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。

1988年4月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。

2．试点运行阶段（1989—1993年）根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。

1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。

试点工作的实践进一步完善了条例的内容。

3．推行实施阶段（1993—1999年）1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。

之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。

同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》（国发〔2003〕78号）作为制度推进的依据。

各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。

推行工作在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。

到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。

4．健全完善阶段（1999—今）1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，奠定了良好的基础。

2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。

2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。

这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。

我国的公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事工作的优良传统，总结吸收了干部人事制度改革的经验，同时也借鉴了外国公务员制度中一些有益的科学管理办法，形成了中国特色的公务员制度。

（三）国家公务员制度的主要特点

公务员制度作为上层建筑的一部分，是同一个国家的经济基础和政治制度相联系的，体现了统治阶级的意志，并为统治阶级服务；

作为国家政治制度的一个组成部分，它必然取决和服务于国家的根本社会制度。

我国的公务员制度，是社会主义的政府人事管理制度，继承和发扬了党和国家干部人事管理工作的优良传统，总结并吸收了十几年来干部人事制度改革的经验，同时也借签了国外公务员制度中的一些科学管理办法。

我国公务员制度主要表现出以下特点：

1．坚持党管干部的原则。

党管干部原则是我国干部人事制度的基本原则。

国家公务员制度作为我国干部人事制度的重要组成部分，是党的组织路线的体现，因此必须服从于和服务于党的政治路线。

对于政府工作人员按照公务员制度进行管理，不是为了摆脱、削弱或淡化党的领导，而是为了改善和加强党对政府人事工作的领导。

坚持党管干部原则，首先是党确定组织路线和干部政策，并通过一定程序转化为公务员管理的具体法律和法规，党管主持政治决策的高级公务员以及通过特定机构管理其他公务员，以切实加强党的领导。

2．坚持德才兼备的用人标准。

德才兼备原则是我们党在长期的斗争实践中形成的并被证明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是实行公务员制度所必须遵循的原则。

坚持德才兼备，就是既要考察公务员的工作实渍和贡献，也要考核其政治态度和思想品德，以此作为录用、考核、评价公务员的标准，“德”“才”得兼，不可偏废。

公务员的竞争上岗，同西方竞争的涵义是不同的，并非单纯的文化水平与业务能力的竞争，而且还包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。

3．坚持全心全意为人民服务的宗旨。

坚持为人民服务，即“为人民服务、对人民负责、受人民监督”，做人民的公仆，这是我国公务员最根本的行为准则。

我国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民群众是国家的主人。

坚持为人民服务的宗旨，要求公务员把为人民服务作为工作的根本出发点和最终归宿，以实际行为树立起真正的人民公仆和勤务员形象。

总之，我国公务员制度要求公务员要坚持四项基本原则，在政治上与党中央保持一致；

坚持党管干部的原则:

强调全心全意为人民服务；

坚持德才兼备的用人标准。

我国国家公务员制度是根据我国的国情建立的，同时又改革了传统的人事制度的弊端。

（四）我国公务员制度建设取得的成果

党的十一届三中全会以后，随着我党工作重心的转移，经济体制改革不断推进，高度集中的计划经济体制被逐步革除。

与此相适应，作为上层建筑的传统干部人事制度在邓小平人事人才理论的指导下，也进行了卓有成效的改革，其主要内容就是建立和推行国家公务员制度。

1993年10月1日国务院正式颁布实施《国家公务员暂行条例》，标志着国家公务员制度在我国的确立，党的十五大和十六大又分别提出了“完善”和“健全”国家公务员制度，对国家公务员制度提出了更高的要求。

自1993年8月《国家公务员暂行条例》颁布实施至今，己10年。

这10年，正是我国承前启后、继往开来、向新世纪迈进的重要历史时期，也是我国干部人事制度改革不断深化、人才队伍不断发展壮大、人事人才工作实现较快发展的时期。

10年来，在党中央、国务院及各级党委、政府的领导下，各级组织人事部门认真组织实施，全面贯彻落实，公务员制度建设取得了显著成绩。

1．公务员制度管理法规体系初步形成

公务员制度管理法规体系初步形成。

10年来，围绕《国家公务员暂行条例》，国家有关部门制定了与之相配套的13个《暂行规定》、13个《实施办法》和一系列实施方案、实施细则。

同时，各地还根据实际，在《条例》的基本框架下，制定了相应的实施办法和实施细则作为法规体系的补充。

《公务员法》已由有关部门起草并多次征求意见，正呼之欲出。

建立国家公务员制度，就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。

其基本依据是《国家公务员暂行条例》。

该条例共有18章88条，对公务员从进入国家机关到退休的各个管理环节，都做出了明确的规定，标志着我国公务员制度基本建立。

至此，我国己形成由总法规到单项法规再到实施细则，在立法层次上由高到低，覆盖中央和地方的，比较完整且有机联系的公务员制度法规体系。

公务员法规体系的建立，从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清，相互抵触等现象，公务员管理逐步走上了法治化、规范化和科学化的轨道，政府机关人事管理工作实现了由适应计划经济的管理体制到适应社会主义市场经济体制的跨越。

2．内在机制发挥作用，管理步入科学化轨道

①竞争激励机制逐步发挥作用。

据国外科学家测定：

人的才能40%靠领导有方发挥出来，60%靠社会竞争发挥出来。

竞争激励是活力的源泉，是公务员制度的重要特征，也是市场经济条件下人事管理客观规律的体现。

竞争激励机制主要体现在考录、考核奖励和竞争上岗三个环节上。

“凡进必考”的考录工作全面铺开。

在“进口”处，坚持“凡进必考”，“统包统配”的用人方一式逐步成为历史。

全国各地实行了面向社会公开考试录用，近年来，逐步打破了报考人员的单位性质、个人身份、地域限制，不拘一格选择人才，为报考人员提供了平等竞争的机会。

考试录用制度的推行，开阔了机关选人视野，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出，为机关补充了新鲜血液，注入了新的活力，同时也受到了社会广泛的支持和欢迎。

考核制度得到有效实施。

考核作为激励机制的重要方式，具有基础、向导、激励、监督的功能，在促进公务员勤政、廉政、务实、高效方面起到了积极作用。

从1994年起推行《国家公务员考核暂行规定》，实行了领导与群众考核相结合、平时考核与年度考核相结合的办法，通过对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，严格了考核结果的使用和兑现，有效地激发了公务员的潜力，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象开始改变。

自1994年到现在，考核在我国公务员队伍管理中己经制度化、规范化，考核的奖优罚劣功能得到发挥，公务员的积极性得到了提高。

奖励制度发挥有效作用。

通过表彰先进，鼓励上进来发挥作用的。

为广大公务员树立了赶学的标杆，保持了奋发向上的精神状态。

竞争上岗工作逐步推开。

在职务晋升方面，通过竞争上岗打破职务晋升中“论资排辈”现象，使优秀人才脱颖而出，已成为公务员制度的特点之一。

抓住推行国家公务员制度入轨过渡的契机，积极推行竞争上岗，使竞争上岗逐渐发展成为公务员选拔任用的一个重要方式。

竞争上岗作为人事制度改革的重要成果，贯彻和体现了公开、平等、竞争、择优原则，是公务员制度的一大创举，受到了广大公务员和社会各界的认可和支持。

②新陈代谢机制作用明显。

畅通出口是建立新陈代谢机制的重要环节，是人事制度改革的一个重要问题，也是一个难点问题。

只有不断进入新人，不合适的人出得去，机关才有活力，否则就会死气沉沉。

畅通出口是通过辞职、辞退、退休制度的推行来保障的。

实施辞退制度，对那些纪律松弛、工作涣散、屡教不改、违法乱纪的，坚决予以清除出公务员队伍；

实施辞职制度，对个人不愿意或不适宜在机关工作的公务员允许其辞职；

实施退休制度，对达到退休年龄和符合提前退休条件本人提出申请的公务员依法按时办理退休手续，保障了公务员的法定权利。

通过实行辞职、辞退、依法退休制度，机关逐步告别“铁饭碗”，“能进能出”的弊端开始打破，新陈代谢发挥了有效作用。

③廉政约束机制作用不断扩大。

体现在纪律、处分和轮岗、回避以及行为规范的执行方面。

严格实施公务员纪律和行政处分方面的规定，加强了对公务员的有效监督。

通过处理违纪公务员，强化了制度约束，规范了公务员的行为。

同时，为严肃行政纪律，保证国家公务员遵纪守法，依法行政，恪尽职守，勤政廉政，我们还认真贯彻实施了《国家公务员行为规范》，从政治思想品德、工作态度、行为举止、文明服务、秉公执法、廉政勤政等方面对公务员的行为提出了要求、进行了规范，明确规定了公务员应该做什么，不应该做什么，提倡做什么，禁止做什么。

另外，我们还积极推行轮岗回避制度。

对领导和权力比较集中的“热点”职位有计划地轮岗，对有配偶和亲属关系的公务员在任职和执行公务时予以回避。

这一做法，改善了工作环境，促进了政府机关廉政建设。

④权利保障机制步入规范化。

主要表现为申诉控告制度。

申诉控告制度实施以来，使不公正的人事处理得到纠正，维护了公务员的合法权益，保障了公务员制度的正常运行。

3．公务员的教育、培训机制日益完善

公务员的能力决定着政府的管理能力，公务员队伍的整体水平决定着政府的管理水平。

推行公务员制度以来，牢固树立大培训、大教育的观念，将培训工作作为公务员队伍能力建设的主要环节来抓，己基本上建立了一套包括法规体系、管理格局、培训基地、培训类别等都较为完善的培训机制，为国家公务员提升能力素质起到了重要作用。

自1993年以来，培训工作经过探索，在管理体系上，基本上形成了政府人事部门分级管理、统一规划、综合指导，各部门密切配合的工作格局。

在管理机制上，确立了先培训后上岗、调训结果使用、到训情况通报制度等，并将培训结果作为公务员任职定级、年度考核和职务晋升的重要依据。

公务员培训的基础建设逐步完备。

形成了以初任培训、任职培训、更新知识培训、专门业务培训为主，出国培训、对口培训、学历教育等为补充的公务员培训形式。

4．公务员队伍的素质得到了提高

十年来，一方面按照实施公务员制度的要求，严把“进口”、严格管理，畅通“出口”，深化培训，不断优化公务员队伍结构，提高公务员队伍素质；

另一方面，坚持制度建设与队伍建设并举的方一针，在广大公务员中深入开展做“为人民服务做人民满意的公务员”的教育实践活动，不断提高行政机关为人民服务的水平。

从而促进了具有公仆意识、高素质、专业化的公务员队伍的形成。

政府机关中的一切工职人员，不管是选任的和委任的，还是考任的和聘任的，说到底都是接受人民的委托，代表人民行使“公共权力”，管理社会公共事务，正因为行政组织和行政公务员的行政权力，都来自于人民的授予和委任，因而这种权力只有用来“为人民服务”。

深入开展做“人民满意的公务员”活动，公务员队伍的作风建设得到加强。

为把“国家公务员”称号叫响，树立国家公务员“为人民服务，让人民满意”的良好形象，1998年以来，围绕从严执政、依法行政、勤政为民等问题，开展“为人民服务做人民满意的公务员”教育实践活动，对活动的开展提出了具体的实施意见。

在活动中注重加大了法律、法规、政策的学习力度，提高广大公务员为人民服务的自觉性，强化公仆意识，增强法纪观念，认真组织实施了公务员职业道德规范和行为规范，并及时根据形势发展需要，不断深化活动主题、丰富活动内容，把规范公务员行为、加大监督力度作为公务员管理的重要内容，把服务质量和效率作为评价队伍素质的主要标准，把做“人民满意的公务员”活动和推行政务公开结合起来，提高了行政效能，增加了工作透明度。

国家公务员制度的推进促进了干部人事制度的改革，推动了分类管理体制的建立，促进了竞争激励机制的形成，公开、平等、竞争、择优的选人用人机制日益深入人心，公务员的事业心和服务意识普遍增强，一个比学习、比实绩的氛围已经形成，行政机关的活力明显增强，推动了经济、社会事业的发展。

二、我国公务员制度建设存在的主要问题及其原因

尽管我国公务员制度的运作机制已经启动，但制度的健全还需相当长的发展过程。

在《国家公务员暂行条例》的实施过程中，运行机制的种种不足开始逐渐暴露出来。

我们认为，问题主要还是制度自身存在许多不完备的地方。

由于我国公务制度建立时间较短，转轨时期各种制度的衔接也存在突出问题。

（一）职位分类界定不明确

当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，依法进行科学管理。

而职位分类是现代人事管理的一种科学方法，是建立国家公务员制度的基础和起点实行职位分类制度，有利于实现国家公务员管理的科学化、程序化，提高工作效率，建立高效能的国家行政管理体制。

国家公务员从职位上可分为政务和业务两类。

我国自1993年起实行的国家公务员制度，并未能真正实行政务类公务员与业务类公务员分开，除了在考任制、任期制方面有较大的进展外，没有能够真正解决干部管理制度中的其他主要弊端。

我国的人事制度上不同程度地存在权力过于集中、党政不分、人身依附等现象。

推行政务类公务员与业务类公务员分开之所以会困难重重，其原因在于：

一是既得利益者的阻碍。

改革的实质是对利益关系的调整，我国现行体制中，各级政府中身居高位、执掌重权者，是最大的既得利益者，在“官本位”价值观念占据广泛生活空间的社会中，权力与利益是相辅相成的。

这些既得利益集团是当代中国最有发言权的，而推行政务类公务员与业务类公务员的分开，这必然会触动原有体制种不少既得利益者的切身利益，改革阻力异常之大。

二是制度衔接成本高，难以与现行体制接轨，如何确定任职条件和身份，如何录用两类不同的公务员？

如果在我国推行政务类与业务类公务员分开，必然会触及在规范政务类公务员时如何完善选举制度以及怎样确定两类公务员身份转换等诸多问题，这些矛盾解决的关键是对政务类与业务类公务员加以科学界定。

（二）公务员考试录用面临的问题

国家公务员考试录用制度可以说是迄今为止人类最理性的选拔人才的方式，其最大的优点就是体现公平竞争的原则。

其作为一种新型的人才选拔制度，在实际的实施过程中已经取得了良好的效果。

通过近年来不断进行的考试录用制度的实践探索，我国已初步形成了一套较为完整的国家公务员考试录用体系。

不过，当前我国公务员考试录用制度实施的外部环境，以及考试体系本身，都还存在着一些问题和缺陷。

1．外部环境不够协调

建立和推行国家公务员制度，是我国社会主义市场经济建设的必然要求，也是我国社会现代化和政治民主化进程的必然结果。

但建立和完善公务员制度是一项复杂的社会系统工程，不是某一环节、某一方面的局部改革，而是整个干部人事制度的全面改革，是一个渐进的过程，它的许多目标都必须在新旧体制的相互交替中通过艰难的转换才能达到。

这表明，改革渐进历程既为公务员制度建设提供根本条件，又现实地制约着公务员制度发展的整个进程。

政治、经济体制改革的不彻底性和根深蒂固的“官本位”思想是主要的制约因素。

同时，我国科学文化教育事业发展缓慢和国民文化素质不高，也制约了我国建立高素质专业化的公务员队伍。

社会政治系统、社会经济系统和社会文化系统，构成了我国国家公务员制度的“社会生态环境”，构成了我国国家公务员制度“赖以生存和发展的基础和前提”同时，这一社会生态环境又对公务员制度的推行与发展产生种种影响和制约。

在我国国家公务员考试录用制度的实施过程中，就出现了经济、社会、政治、丈化等环境方面的不协调因素。

如较低的生产力发展水平与现阶段多种经济成分并存的状况不能迅速适应公务员考试录用制度的现实需要;

政治生活中依然存在的“神秘土义”、“主观主义”和“任人唯亲”等“人治”现象，加上仍需不断深化的机构改革，都与国家公务员考试录用制度的实施产生了现实的矛盾；

“朝中无人不做官”的传统社会观念，封建历史上长期存在的官场竞争的无规则性等等，都构成人们参加国家公务员考试的心理障碍。

此外，我国不合理的社会流动制度、单位人才壁垒制度、户籍制度等，也制约和阻碍了我国国家公务员考试录用制度的实施与推广。

2．考试内容和方法缺乏科学性

第一，我国《国家公务员暂行条例》只是规定了国家行政机关在录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员时，采用公平考试、严格考核的办法，而对于其他特殊职位的国家公务员的考试录用问题还没有具体的规定。

在实际考录工作中，各种限制条件如地域限制、专业限制、年龄限制和工龄限制往往成为用人单位照顾“关系户”的幌子。

这显然违背了我国国家公务员考式录用的基本原则。

国家公务员考试录用工作所坚持的“公开、平等、竞争、择优”的原则和“考试成绩面前人人平等”的原则，在具体的考录工作过程在落实得尚不够彻底。

第二，考试内容与考试方法的设计缺乏科学性。

我国国家公务员考试的试卷洁构不合理，还存在着“重记忆，轻理解：

重理论，轻应用”等现象。

另外在考试的过程中，面试的标准比较难以把握，存在一定的随意性和简单化的现象。

再加上面试过程的不公开、不透明，导致了公务员考试录用中出现大量“黑箱操作”的现象，一些地方往往是靠面试决定取舍。

这既影响了公务员考试的