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另一方面，在私人物品生产严重不足这一社会主要矛盾基本解决之后，社会的主要矛盾或矛盾的主要方面，突出表现为社会群体之间贫富差距、城乡及地区间社会与经济发展差距、不同社会群体享受改革开放和物质生产发展成果的实际程度差距越来越大，社会冲突增多、显失公平。
有研究表明基尼系数甚至超过了国际警戒线0.4（刘国光，2005;
胡祖光，2004;
李实等，2004）。
这种状况任其发展，极有可能危及政治稳定、干扰社会正常秩序、破坏或摧毁改革与发展成果。
“十一五”期间中央提出五个统筹发展的战略方针，其核心目标之一，就是要努力化解社会不公平、不公正的诸多矛盾，推动和谐社会发展，不断满足人们日益增长的公共品需求，提高政府社会管理和公共服务的效率。
本文以科学发展观为指导，坚持以人为本、和谐发展，从全面推动社会主义新农村建设全局出发，以改进和提高我国农村公共品供给效率为根本目标。
改进农村公共品供给效率是社会主义新农村建设的客观要求。
按照党中央、国务院的部署，“十一五”期间我国将实施“工业反哺农业、城市支持农村”的战略方针，推动开展社会主义新农村建设。
在农村公共品供给过程中，县乡政府发挥越来越重要的主体作用，承办越来越多的中央、省级财政转移支付的具体公共事务。
因此，科学合理地划分中央、省（市）与县乡政府在农村公共品供给中的职责，规范各级政府在提供农村公共品过程中的行为，确保农村公共品供给质量，提高供给效率，促进农村社会事业发展，是城乡统筹的重要任务，也是社会主义新农村建设健康发展的必然要求。
研究农村公共品供给效率是我国农村公共经济理论的重大任务。
农业是弱质产业、农民是弱势群体、农村是经济相对不发达的社区。
农村有极大的公共品需求空间，但公共品供给又明显不足。
由于农村地域广大、人口众多、自然条件和社会发展环境差距较大，农村公共品供求在空间上、时间上存在着严重失衡现象，客观上致使农村公共资源配置成本相对较高。
由于长期以来我国农村公共品供给是一种压力型供给，农民作为公共消费者被排除在公共品供给决策体制之外，因此以追求官员“政绩”为价值目标、忽视农民实际需要的公共品供给“X一无效率”现象亦十分严重。
研究农村公共品供给效率，正是为实现农村公共品供给机制张弛有节、舒抑适度，提供理论基础和价值标尺。
二、现状及原因分析
（一）我国农村公共品供给效率现状的研究
当前县乡财政运行中存在较多困难和问题，日益成为我国整个财政领域面临的突出矛盾，并在很大程度上制约着农村公共品供给效率提高。
在人员经费占总支出70%甚至更多、地方政府在人员数额设定方面缺乏独立性的情况下，改善地方公共品供给效率的收效不大（陈锡文、韩俊、赵阳，2005）。
我国农村公共品供给效率偏低现象主要表现在如下方面:
1.农村公共产品供给总量不足
我国当前的农村公共产品远远不能满足农民的需求。
随着我国农村社会经济的发展，尤其是农民自身素质的提高及权利意识的觉醒，农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化而政府的公共提供严重滞后，公共产品供给严重不足。
虽然近两年国家财政支农规模保持了较高的增长速度，但财政农业支出占财政总支出的比重仍然很低，加之其他形式的农村公共产品供给规模存在一定的限制，因而导致了我国农村公共产品供给的普遍不足。
2.农村公共产品供给责任不清，主体错位
由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征以及农村经济发展相对于城市的
后，要求在农村的公共产品供给上，政府仍然应发挥主导作用。
但在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；
本来应该由上级政府提供的公共产品却转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。
发生了严重的错位。
教育体制安排不注重雪中送炭，而是热衷于锦上添花。
一些著名的高校动辄就百万年薪聘请著名学者讲学。
另一方面，县乡财政无力支持基础教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象。
3.农村公共产品供给结构不合理，效率低下
农村公共产品供给效率低下不仅表现为总量短缺，而且还表现在供需结构上的不合理，供给不足与供给过剩并存。
某些农民急需的关系到农村稳定、农业发展、农民生产生活切身利益的农村公共产品供给不足。
比如农村基础设施严重不足，农业机械化程度低、农村交通不便、农村电网老化，电价昂贵等。
农业科技、农业相关信息的提供远远满足不了农民的需要等。
涉及农村可持续发展的公共产品供给短缺，如农村的教育、医疗卫生、环境保护等。
而某些不符合农民实际需要，但是对提供主体有利的农村公共产品却被提供甚至过量提供，如一些不必要的形象工程等。
各级政府部门的决策者，在其政治目标最大化和经济利益最大化的激励和驱动下，对于能够增加政府社会福利的某些公共产品的供给，表现出较高的热情，特别是能给他们自身带来最大利益的产品，即便农民没有需求，当地政府也会积极供给。
4.农村公共产品供给效率低下，缺乏监督
公共产品供给应首先遵循效率原则。
我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。
但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下。
农民急需的公共产品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺；
部分公共产品的提供甚至损害农民利益，如政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置。
特别是农民未能在公共产品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致农村公共产品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等，公共产品供给因此而短缺或者成本上升，加重农民负担。
5.现行农村公共产品供给缺失公平
主要表现在城乡间不公平和区域间不公平。
近几年，我国农村公共产品虽然不断增加，但与城市相比，还存在相当大的差距。
城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。
此外，由于我国各个地区经济发展不平衡，使得各地农村公共产品的供给也存在着明显的差异。
市场经济发达，乡镇企业发展好的沿海地区，政府财政收入很充足，能提供较多的农村公共产品，农民的负担较轻。
在资源条件差、交通不便的中西部地区，一些政府财政拮据，无力提供满足农民基本需要的公共产品的现象普遍存在。
（二）农村公共产品供给效率低下的原因分析
1.我国的城乡二元经济结构
在我国长期以来优先工业化的战略和城乡分割政策的影响下，国家的经济发展重工业轻农业，重城市轻农村，把工业与农业、城市与农村分割开来，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲，从而形成了城乡二元经济结构和城乡分割发展格局。
同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系，即政府在公共产品的提供方面，采取的也是二元供给的做法。
城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品无论是从数量上还是质量上都优于农村公共产品。
如城市基础设施等完全由政府免费提供:
一些本来可以由政府和居民共同提供的混合公共产品，也大都由政府免费提供。
相对城市而言，农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。
农民生产生活所需的公共产品大多都是由农民以缴税费的形式负担，政府供给基本上是缺位的。
从全国的财税政策安排来看，国家忽略了农业作为国民经济的基础，具有很强的外部性，有着极大的社会效益。
在进行国民收入分配时，国家不但没有采取向农民、农村倾斜的财税政策安排，还优先保证工业建设和城乡公共产品供给，然后依财力进行农村公共产品建设，甚至出现侵占这项资金的行为。
因此，历史遗留的城乡二元经济结构是当前非均衡的城乡公共产品供给制度的首要制约因素。
2.农村公共资金短缺，基层财政困难
虽然税费改革对减轻农民负担产生巨大作用，但是，这一改革对农村公共产品供给也产生了一些负面影响。
尽管税费改革过程中央政府和省级政府为农村基层政府和组织安排有相应的财政转移支付、专项补贴，但这相对于农村发展的需求而言是远远不够的，仅用于解决农村贫困户救助、社会综合治理和解决村干部的误工补贴就显得捉襟见时，根本无力解决农村公共产品供给所需资金，在这种情况下，乡村两级只有两种选择:
要么放弃其若干义务，要么想办法在“风头”过后“见机行事”，继续巧立名目向农民摊派各种费用。
3.自上而下的决策机制造成供给结构性不足
在我国农村现行的公共产品供给体制下，农村所需的公共产品大都是由各级政府及相关部门决策，其供给总量、供给结构和供给程序由政府自上而下做出决定，且带有很强的指令性、主观性、统一性，农民真正需要的公共产品并不能由他们自己做主，其对公共产品的需求偏好不能得到有效表达，真实需求被掩盖。
农民缺乏表达需求的渠道，政府没有建立一套完善的体系以保证农民意愿的顺畅表达，同时也缺乏征求农民意见和建议的主动性。
根据公共产品的理论，公共产品的供给决策应使得公众对公共产品支付意愿能够得到真实的表达和尊重，从而使公共产品提供达到最佳规模。
而目前在我国的农村，需求表达机制是无法得到满足的。
一方面，我国农村的民主决策机制还很不健全，基层政府官员所施的政策很可能偏离公众的意愿，而他们也理所当然地对公众意愿不必特别关注；
另一方面，我国严格的户籍管理制度使得人员迁徙的成本如此之大，以至于迁徙凡乎无法实现，因而，对大多数农民而言，无法采用投票来主动选择符合自身偏好的公共产品支付和消费组合，而只能充当现有公共产品给的被动接受者。
所以，在我国当前的农村，缺乏公共产品的消费者一农民表达自身对公共产品的支付意愿的适当渠道，农村公共产品给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。
4.公共产品生产主体单一
农村公共产品相对城市来说存在天然的生产劣势。
与城市地区相比，农村地域广大，而居住人口相对分散，公共产品的提供与享用往往存在着成本收益不对称的现象。
以农村道路建设为例，尽管设施完善的公路将为农民的生产、生活带来极大的便利，但道路建设投资额较大，而使用人口主要是特定区域的少数农民，当投资主体缺少投资资金时，很容易出现公共产品投资的盲点。
但是长期以来，政府没有提供相应的支持，反而在私人进入农村公共产品生产方面设置种种障碍，顽固地保持着其在公共产品生产方面的垄断地位。
更重要的是，政府没有为私人公共产品生产提供制度性的、完整的产权保护，私人的合理收益面临着极大的制度性风险。
而城市多样化的公共产品生产主体难以低成本地将公共服务延伸到农村，政府还是农村公共产品生产的主体。
5.各级政府对农村公共产品的供给责任划分不清
农村税费改革后，中央、省级政府财权增大了，但并没有相应承担起公共产品的供给责任，而是只给少量转移支付，把供给责任推给县乡政府和农民。
由于乡镇政府机构改革困难，人浮于事，大部分转移支付变成吃饭财政，这样，农村公共产品的供给责任，仍然主要落在农民身上。
根据公共选择理论，公共产品根据其效益覆盖范围的大小，可分为全国性的公共产品、地方性的公共产品和社区性的公共产品。
从公共分配理论看，无论是城市居民，还是农民，只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品:
从公平原则出发，政府对“弱势群体”应无偿提供特殊资助;
政府的收费行为只是在提供了有偿服务时才能发生。
农民既是国民，也是纳税人，理应得到政府公共服务。
因此，全国性的公共产品，应当由中央政府供给;
地方性的公共产品，应当由各个不同的地方政府分头供给;
只有社区性的公共产品，才由农民集资供给。
但在实际中，中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由上级政府提供的公共产品，却通过政府权威转移事权交由下级政府和农民提供。
由于基层政府财政困难，农民经济实力有限，导致农村公共产品供给缺少资金，供给不足。
三、最优效率规模决定
公共产品最优供给的一般判别标准是每个人对公共产品效用的主观评价之和正好等于公共产品生产的客观机会成本，否则，即为公共产品过剩或不足。
这样政府对某种公共产品有效供给的原则，是该产品在边际产量上能收到的边际税收之和等于其边际生产成本。
根据萨缪尔森一伯格森社会福利函数，可得到政府供给公共产品的效率条件，即萨缪尔森条件：
式中G为公共产品，X为私人产品（共有n种）,H为一个国家人口的数量，MRS为边际替代率，MC为公共产品生产的边际成本。
萨缪尔森条件说明只有当每一个消费者对于公共产品的边际贡献之和等于生产公共产品的边际成本时，并且政府能够按照每个消费者的偏好与意愿来征税，使税收总和等于∑MRS，来补偿公共产品的边际成本，这时，政府就能生产一定数量的公共产品，这个数量既满足了社会发展、人民生活所需要的公共产品数量，也使得社会资源在私人产品和公共产品之间的配置达到了帕累托最优状态。
由于大部分农村公共产品是非全国性农村公共产品，只覆盖于有限的地理范围，随着这一地区人口规模、生产规模的扩大，它会变得拥挤，产生“拥挤成本”，这样，就产生了一个问题，即地方政府在总体上应供给多少数量的地方性农村公共产品才是最佳规模。
最佳地方公共产品理论是由英国学者C.布朗提出的。
由于地方性公共产品的规模和供给数量是与人口有密切联系的，因而，我们可以用“拥挤函数”来表示:
图1地方公共产品的拥挤函数
E＊=X一iE；
其中，E＊为i个人实际消费的公共产品数量；
E为生产出的公共产品数量；
x为人口增函数的拥挤函数。
在纯公共产品条件下，x=1；
在准公共产品条件下，x并不是常数，它将随着人口超过某一规模而上升。
这一公式告诉我们，当人口超过某一限度后，个人实际消费的地方公共产品的数量将会减少；
但如果这一地方公共产品是纯公共产品，则并不会减少消费量。
从该图中可以看出，当某地区的人口在n`以下时，其拥挤程度为零；
当人口超过n`一时，就开始出现拥挤。
这时人口越多，地方性农村公共产品的拥挤程度就越高。
但是，地方公共产品的最佳规模总是一个纯理论问题，它只能解释某些县乡财政困难的现象，离实际应用至少还存在着一定距离。
而我国目前农村的情况却与理论论述有差异，有些地区人口出现拥挤，有拥挤效率损失，有些地区人口少，使得公共产品供给时不具有规模效应，拥挤效率损失很少。
目前，我国农村公共产品的供给并非全部不足，一方面，关系农民基本人权和农村可持续发展的农村教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共产品供给短缺。
农村地区的教育资源投入不足己经成为有目共睹的事实，农村教育的条件严重滞后于城市教育已成为限制农村发展的瓶颈;
农村卫生事业投入严重不足，医疗卫生体制改革严重滞后;
农村卫生技术人才匾乏，服务水平和质量低下;
农村合作医疗随着农村经济转轨几经曲折，全面萎缩，在这种医疗保障下，农民抵御重大疾病灾害的能力十分脆弱;
随着工业化的发展，工业对自然资源的需求增加，对环境的破坏力也增强。
许多农村地区环境保护意识淡薄，为了追求短期经济效益而不顾环境代价，为农村的可持续发展埋下了隐患。
另一方面，关系政治利益的公共产品供给过剩。
长期以来，乡镇领导自上而下的任命制以及任期制决定了大多数领导的“短视”行为，在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于那些能增加政府社会福利的公共产品供给上，呈现出一种较高的供给热情，特别是对于一些能为政府增加福利的准公共产品，即便是在农民没有需求，或是这些公共产品超出了农民实际承受能力的情况下，当地政府也在积极供给。
为了出所谓的政绩，有些地方大搞“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”。
这些农村公共产品的膨胀，使得一方面贫困农民负担不断提高，另一方面，有限的资金却并未用在刀刃上，致使我国农村公共产品在供给总量不足的基本情况下，还同时存在供求之间的结构性矛屑，多数公共产品供给不足与少数公共产品供给的相对过剩或暂时过剩并存，其结果都是造成社会福利的损失。
四、结论和政策建议
实现公平正义是农村公共品供给的重要效率目标。
目前我国农村公共品供给实践中的确存在X效率现象，农村公共品供给覆盖率依然较低，农民主动消费公共品和参与混合提供公共品的热情不高。
农民以对自己是否有用为根本标准评价公共品供给效率，大多数地方政府则以财政支出效益作为农村公共品供给效率的评价标准。
本文认为，不能孤立地以农村公共品供给宏观财政支出效率，或单纯地以微观层面农民主观评价为标准。
农村公共品供给效率评价必须注重宏观与微观效率整体协调性。
实现农村公共品供给效率制度创新，必须同时发挥政府与农民两个积极性，改进与完善农村公共品需求表达机制是提高效率的重要途径。
因此，提出以下政策建议：
（一）政府必须成为农村公共产品的提供主体
关于农村公共产品的供给问题，不仅仅是纯经济学的问题，更主要的问题在于政府职能定位的模糊、政府职能行使方式的单一，以及政府工作评价机制的不完善。
我国农村公共产品供给中，政府应该成为主要提供者，必须从根本上理顺各级政府的财政关系，消除乡镇政府向农民转嫁财政压力的体制性因素，彻底改变农村公共产品主要依靠农民提供的不合理现状。
（二）实现供给主体的多样性
（三）政府在提供公共产品方面的责任和主导作用并不意味着政府就是唯一的供给主体。
政府可以出台相关的政策，通过一系列的制度安排，如提供贴息、补贴、“付费者使用”等方式引导、鼓励社会其他资金介入，构建多层次的公共产品供给体系。
倡导农村公共物品供给政府与市场相结合的模式目前，已有的研究表明，农村部分公共服务，如小型水利设施，由私人提供的有效性；
部分农村良种的提供、专用品种的栽培技术、市场信息等，可由“龙头”企业提供服务（王小林，2003）。
也就是对那些外部性不强，且排他性消费成本不高的，并可通过向消费者收取费用弥补供给成本的准公共物品，可以制定优惠政策和鼓励民间私人资本参与提供。
倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式不仅可以打破政府垄断供给导致资源配置低效率，而且可优化公共物品供给的结构和质量，减少重复性供给浪费的发生。
但是政府供给不意味着直接提供，也不意味着政府全部提供，市场化供给也不意味着全部市场化提供。
对于私人不能提供的，政府必须提供。
对于私人提供更有效的，政府可以以付费、补贴或购买的方式让民间组织、私营组织来参与提供，从而履行政府的应有职责；
同时对于近乎私人产品的公共产品，政府更多可按照“谁付费、谁受益，谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式，提高供给效率。
（四）完善公共财政体制，建立健全政府间转移支付制度
改革农村基层政府，重新定位其职能，乡镇政府改革的基本思路应该是从管理型政府转向服务型政府，当前，农村公共物品制度内供给缺位的表现就是公共财政缺位，也就是没有建立规范的中央政府对农村社会的财政转移支付制度。
我国相当一部分的县、乡财政入不敷出，财政缺口越来越大，制度内财政的缺位是基层政府没有能力向农村社会提供基本的公共物品，致使许多农村居民面临着行路难、通讯难、就医难、上学难、用电用水难等问题。
因而，从中央层面上，应改进和规范财政转移支付制度，尽快制定转移支付法，促进国家转移支付的法制化、规范化。
（五）创新农村公共产品供给的资金筹措机制
政府资源是有限的，供给成本又大，而且难于保证所要提供的公共产品适合各地的情况，所以应改革农村公共产品资金筹集制度，积极利用市场力量、农村社区力量和非政府组织。
（六）创新农村公共产品供给决策机制，实现由“供给主导型”向“需求主导型”的转变
现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共产品供给效率低下的重要原因。
因此，必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共产品供给的决策机制，建立起由辖区内部需求决定的公共产品供给决策机制。
建立乡村公共物品供需的民主谈判制度农民对公共物品的需求意愿可以通过：
一是通过定期村民代表大会对公共物品供给的“一事一议”程序直接表达；
二是通过村集体代表、农民协会或者自发团体参与乡镇一级代表大会进行间接表达。
无论直接表达还是间接表达机制，实际上是形成代表农民利益的需求主体与公共物品的供给主体进行民主谈判，从而达成反映双方利益均衡的约束机制，以此来保证农村公共物品供给与需求的一致性，最大限度的利用公共资源或公共物品。
（六）基础设施供给充分，公益投入尚需强化
农村公共产品供给的结构偏重于基础设施的建设，目前较为突出的问题是公益服务设施的供给普遍不足，在公益设施建设上，虽然近年来投入力度不断加大，但是，由于大多数公益设施的建设期较长，时效性较弱，与在基础设施上的投入相比仍然较少，其供给水平基本上还处于不足的状态。
因此，各级政府在解决“三农”问题、推进新农村建设的过程中，要继续加大对公共产品的投入，尤其是对公共服务类的投入。
（七）统筹城乡一体供给。
把传统的二元供给变成一元供给，并且向农村地区倾斜，以缩小城乡差距。
特别是在基础设施建设、农村教育、公共卫生、社会
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