关于我国财政支出结构改革的探讨.docx

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关于我国财政支出结构改革的探讨

2011-2012年第二学期《财政学》科目考查卷

专业：

会计学班级：

会计10-3任课教师：

唐炜

姓名：

黄敏旋学号：

10054020352成绩：

关于我国财政支出结构改革的探讨

一、前言

（一）研究目的

改革开放以来，我国财政体制也进行了诸多重大改革，财政支出范围和资金供应方式也相应作了一些调整，为推进整个经济体制的改革，促进社会经济的发展做出了积极贡献。

但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，以及加快公共财政体制构建步伐的需要，现行财政支出政策及其支出结构在总体上还不适应市场经济的要求和国民经济协调、持续发展的需要。

因此，按照建立公共财政的总体方向，研究新形势下财政支出结构问题，探索调整和优化财政支出结构的思路和政策措施，对于建立基于市场公共需要的公共财政，努力解决现阶段职能的“越位”和“缺位”从而更好地发挥政府的宏观调控作用，促进我国经济持续快速健康发展有着十分重大而深远的意义。

（2）研究意义

财政支出是国家财政的重要组成部分,是国家机关履行其职能,为社会提供服务所必须的物质基础,也是对社会财富的一次再分配。

财政支出的结构将会影响人民生活和社会的各个方面,例如对社会的总体需求、国家的经济结构、国防的安全。

所以合理调配财政支出的规模和结构对于整个社会经济的发展以及资源的优化配置都会产生重要的作用。

目前,我国的经济体制已经由计划经济转向了市场经济,财政体制也由基础建设型向服务型过度,我国财政支出存在的问题将制约我国经济的发展和政府职能的履行。

因此,我们应该逐步优化财政支出的结构,实现支出效果的最大化。

二、我国财政支出结构现状

财政支出结构并不是一成不变的，而是随着经济发展，政府职能转变而不断发展变化。

西方发达国家建立在市场经济条件下的公共财政理论体系健全、完备，以公共财政理论指导下的财政支出结构反映了市场经济条件下的公共需求。

根据国外理论与实践，财政支出结构的发展演变总体趋势具有一定规律，公共财政支出结构的长期演变与经济发展阶段性密切相关。

我国现阶段财政支出结构脱胎于计划经济时期，有着计划经济时期的烙印，它与市场经济体制下的各项社会共同需要之间，存在着诸多方面的不协调：

一方面满足不了必须由政府举办的各项事业发展的基本需要；另一方面又对那些在市场经济体制下无需政府举办的诸多事物，依然进行大量供给，现实财政支出结构的这种“越位”与“缺位”并存的情况制约着财政职能的充分发挥，直接影响着经济社会各项事业的发展。

3、目前我国财政支出结构存在的问题及原因分析

我国财政支出结构中存在问题：

（一）财力不足与财政支出效率不高并存。

目前从总体上讲，我国政府财力规模相对不足，特别是当前正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，国家财权相当分散，财政收入占GDP的比重已由20世纪80年代初期的30%以上降为1998年的12.4%，尽管1998年以后这一比重不断提高，但财政收入增幅不大，一般仍保持在20%以下。

同时我们还注意到，近几年的财政收入增长是以中央财政收入增长为主，这与我国经济超预期的增长、经济结构变化以及宏观经济政策都有关系，政府财力并没有相应增强。

在这种宏观分配格局的影响下，我国财政支出的规模日益萎缩，无法充分发挥财政应有的职能，尤其是宏观经济调控和地方财政职能受到很大的限制。

这样一种低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且基层财政困难问题突现，一些基层财政部门无法维持政府机关的正常运转，有的甚至连工资也无法按时发放。

这都表明，当前财政的支出职能非常弱化，财政支出总量严重匾乏。

但与之相对应的是，一方面财力不足，另一方面支出管理失控，资金损失浪费严重。

当前整个社会上奢侈之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费的现象比比皆是，过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松散的状况尚未得到根本扭转。

我国是一个发展中国家，资金不足始终是制约经济发展的一个重要因素，而当前财政支出管理的弱化加重国家财力不足的矛盾。

（二）政府“越位”现象严重、财政压力巨大。

通过上述分析，我们看到公共部门依然包揽了一些本应由企业、个人等私人部门的支出，承担了一部分应由市场功能来解决的经营性支出，有些本应由市场配置资源的领域，在一定程度仍由公共部门来负担。

在经济改革中，一些有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等，以及一些民间性的协会、学会、研究会等，仍然由财政承担着这些不应承担的经营支出。

这一方面造成事业单位之间收入和财力分配不均，另一方面加剧了国家财力紧张的矛盾。

上述情况表明目前我国的财政支出分配仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，明显滞后于经济形势的变化，不仅扭曲了分配关系，而且加重了财政负担

（三）“缺位”问题凸现。

这主要是指由于政府职能转变不及时，政府公共产品供给范围的不确定等原因，导致政府部门本应当承担的社会公共事务并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥资源配置、收入分配和经济稳定和发展的职能。

1.文教科学卫生支出呈现明显的下降趋势。

文教科学卫生支出从1996年的21.47%到2005年下降为17.99%。

文教科学卫生支出中教育支出占GDP比重以及科学研究占GDP的比重分别为2.26%和0.82%，与规定的国家财政性教育经费支出占GDP的4%、研究与开发科技经费支出占GDP的1.5%目标都还存在一定的差距，说明国家公共部门对教育与科学研究的支出严重不足。

2.在市场经济条件下，建立一个较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。

从当前的现实看，社会养老保险、失业保险等并没有完全纳入财政分配管理范围，筹资渠道不顺，社会保障资金供给不足，长此以往，将会对社会经济的协调发展和体制转轨带来不利影响。

3.国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展。

我国是一个发展中国家，经济正处于转型之中，这不仅包括经济的市场化，也包括经济结构的调整和升级，由此决定政府在调控经济运行、通过财政投资调整投资结构，引导全社会投资方面具有比发达国家更多的责任，但当前我国财政的资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。

（四）行政管理费急剧膨胀，加重了财政负担。

据统计，行政管理费支出占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期的n.94%。

虽然随着社会经济的发展，这种增加有其必然性，但是我国目前行政管理费增长速度过快，超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。

同时行政管理费支出内部结构也不尽合理，个人经费增长快于公用经费增长，财政供养人员日益膨胀，导致各级财政困境日益加深，这是财政支出结构不合理的一个主要因素。

在财政资金总量增幅不大的情况下，行政管理费支出不断膨胀，必然会导致其他方面的财政支出难以保证，影响政府职能的履行。

（五）财政支出管理和控制机制尚未健全。

我国自1995年起已正式颁布了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。

有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁;有的地方随意开减收增支的口子;一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大支出范围，提高支出标准，改变支出用途。

此外，多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不科学的，存在很多弊端。

还有一点需要引起注意，《预算法》是财政部门的一个“根本大法”，但国家同时以法律、法规形式，确立了不少法定支出项目，如农业、教育、科技、计划生育、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。

法定支出的设立，对保证一些重点事业的发展，确实发挥了积极作用，但法定支出过多和过乱，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻《预算法》设置了障碍。

我国财政支出结构存在问题的原因分析：

尽管我国财政支出结构变迁总体趋势较好，与世界上各国财政发展模式相一致，但我国财政支出结构仍不尽合理，诸如，财政供应范围过大过宽，包揽过多特别是向竞争性，经营性领域延伸过多，大大超出了政府的职能范围，管了不该管的事。

甚至造成一些部门、单位用财政资金去搞营利性投资，赔本后使国家资金遭受很大损失。

而一些应该由政府承担的社会公共需要的支出，又由于财力紧张而得不到充分保障，政府职能不能到位。

究其深层原因在于对公共财政的内涵认识不够，没有完全按照公共财政理论规范财政支出。

（一）政府介入社会经济生活应限于市场失灵的范围市场失灵是政府介入社会经济生活的原动力。

尽管市场机制是公认的资源配置高效率的机制，但不是万能的，市场的不完善及市场自身的功能性缺陷都会导致市场失灵。

没有来自市场以外的力量加以干预，市场机制将无法解决它自身存在的各种矛盾，这就为政府介入社会经济生活提供了原动力。

政府在维持竞争与限制垄断提供经济信息、矫正外部效应、提供公共产品、调节收入分配、治理“滞胀”方面能发挥其优势作用。

当然，“原动力”并不等于说是“唯一动力”，只是强调在政府与市场的关系中，政府对市场的干预应以市场失灵为基准。

在社会主义市场经济体制下，我们应转变观念，政府应从计划体制下集政权组织者、全民生产资料所有者、生产经营的指挥者和组织者三位一体转变到市场体制下作为社会的管理者。

建立适合我国国情的有中国特色的公共财政体系，建立以公共支出为重点的公共财政支出体系，为国家机构的正常运转提供经费，提供市场所不能解决的社会事业与公益工程及公共工程投资等。

凡是市场能干的让予市场，政府不予插手；市场不能干或干不好或不应由市场干的，即存在“市场失灵”的领域，政府应积极承担起来。

“越位”、“缺位”现象的发生很大程度上与对这点的认识不清有关。

（二）经济发展政府职能转变是调整财政支出结构的动因

经济发展水平、产业结构的变化对政府职能、政府投资方向有着重要影响。

当人们收入增加，生活水平提高时，人们对公共产品与私人产品的需求都会增加，但公共产品的收入弹性更大，也就是说，随着收入增长，人们增加的需求中政府服务的比重将越来越大。

诸如医疗保健、交通、社会保障等公共产品开始“侵蚀”消费结构中的私人产品的相对份额。

由于对这一点缺乏充分的认识，我国几次机构改革都未能很好地与转变政府职能有机地结合起来，历次改革只是政府为缓解财政压力，平息人们不满情绪的应急手段。

政府职能转变进展缓慢，政企分开没有落实到位，部门的直接管理依然存在，削减行政支出没有从根本上解决问题。

而同时政府对日益增加的科教文卫、社会保障等方面的支出需求则是明显满足不够。

（三）科学划分财政支出财政支出的划分应同政府职能分工层次及公共产品收益范围相一致

现代政府所具有的职能，各国说法不尽一致，但基本形成的共识是配置、分配、稳定三大职能。

一般而言，稳定的职能主要由中央政府履行；分配的职能也主要由中央政府履行；配置的职能主要由地方政府履行，与事权相适应的财政支出权限也相应地划归各级政府，这是由中央政府和地方政府各自所处的地位所决定的。

这样才能适合中央政府把握全局和地方政府因地制宜的要求。

如果说中央与地方政府职能分工上具有的层次性从主观上为支出划分提出了约束条件，那么公共产品的受益范围的层次性就从客观上为支出划分提供了依据。

公共产品按性质不同、受益范围不同，分为全国性公共产品和地方性公共产品。

效率原则要求所有的经济活动都应该使其边际社会收益等于边际社会成本，鉴于公共产品的提供应和受益范围相对应，要保证公共产品有效的供给，客观上就要求中央和地方政府分工负责，实行财政分权制。

由于对这一点缺乏充分的认识，我国目前各级政府间的事权划分不清晰或者不合理，该中央管的给了地方，应地方上管的又收归了中央。

同时财权和事权没有很好地统一起来，造成一些事权的履行受阻。

（四）财政支出管理和控制机制不健全

我国自1995年起已正式颁布了《预算法》这是一部关于预算编制、管理的法规，但实际执行情况不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。

如未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。

多年来我国预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不科学的，存在很多弊端，一是以往年支出实绩为依据确定支出指标，承认既得利益，固化了原有财政供给范围和支出结构，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。

二是没有注重社会经济形势的变化，缺乏科学依据，致使该支的无法支，影响经济和社会事业发展。

三是其难以客观、公正、公平地对待各个预算单位，因而产生了厉行节约的单位少支，大手大脚的单位多支，分配不公，苦乐不均。

《预算法》是财政部门的一个“根本大法”，但国家同时又以法律、法规形式确立了不少法定支出项目，如农业、教育、科技、计生、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。

法定支出的设立，确实对一些重事业的发展发挥了积极作用，但过多过乱的法定支出，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻《预算法》设置了障碍。

在我国，政府支配的资金既有预算内部分，还有预算外资金以及非制度资金。

在前边的财政支出总量及结构分析中，我们主要考察的是预算内资金，在考虑预算内资金的同时，对政府非预算资金作些简要分析，对优化财政支出结构是很有益的。

预算外资金虽在各部门和单位使用的内容各有差异，但从总体看，其支出内容在很大程度上基本与预算内支出的内容相近。

预算外支出结构各项支出中，固定资产投资和行政事业支出始终占大头，这两项支出与预算外资金支出总量的比重分别是，1992年为37%和8%，1995年为38%和32%。

可见预算外资金使用方向是与按市场经济要求调整支出结构方向不完全一致，把预算外资金使用也考虑，我国财政支出结构优化程度更不理想。

预算外资金如此，非制度预算外资金尤甚，各级地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目名目繁多，令人瞠目，乱收费现象严重，极大地加重了企业和老百姓负担，扰乱了社会分配秩序，挤掉了国家正常财政收入，分散了国家财力，削弱了政府实现职能的经济基础。

同时乱收费现象也加大了正常税收的征收成本，降低征收效率。

再则，乱收费也助长了行政事业单位机构人员膨胀，收费与各部门利益息息相关，各方面为保障自己的收费，设专人或专门机构，导致人员越来越多，机构日益膨胀。

非制度乱收费加重了百姓负担，极大妨碍着国民经济健康发展，必须加以坚决治理。

四、改革我国财政支出结构的措施

（一）充分发挥市场的调节作用,政府充当宏观调控的角色。

在市场经济的体制下,政府应该发挥宏观调控的作用,发挥市场的自我调节作用。

政府应该为人民提供公共服务,包括社会的基础设施建设、公共教育问题和文化事业。

市场经济有利于资源的优化配置,市场作用的发挥需要一套完整的法律体制和相对自由的政治环境。

所以政府的本质职能应该是在维护市场的经济秩序,协调市场各个主体之间的利益,保护社会个体的合法权益。

只有突出市场的调节作用,才能保障用于市场宏观调节的财政支出发挥出其应有的作用,才能实现财政支出结构的优化。

（二）完善财政预算与支出体制。

根据经济学原理,政府的财政支出状况是与其预算体制有着密切联系的,政府的预算为其最终的财政支持提供最基础的保障。

近些年来,我国政府不断加快政府预算体制的改革,取得了一定的成效但是问题仍然存在不少。

所以我们需要进一步推动预算体制改革。

这种改革是优化财政支出结构的必然要求:

当前,我们工作的重点应该是解决预算编制时间不合理的问题,实行内外资金的统管,为综合预算提供保障。

同时,我们还有进一步推行政府采购制度,避免某些领带干部与供应商相互勾结牟取国家财产的现象。

为了加强对政府采购工作的监督,应该一方面扩大政府采购的范围,当前的采购依然是以商品为主,但是日后会朝着服务化方向发展。

另一方面,还应该建立一套综合的管理系统,统筹政府可利用的资源。

最后,应该优化政府采购的形式,坚持招标为主,同时还应当针对采购内容采取灵活的形式。

（三）政府加强对医疗卫生的资金投入。

医疗卫生的资金投入应该与社会的经济发展水平相适应,适度的标准有利于保障人们的基本医疗需求。

建设和谐社会,就必须加强对社会公共卫生事业的投入,目标应该达到世界中等发展程度国家的水平。

所以,在资金的使用上应该加强对乡下医疗机构的投资比例,以便提高基层医疗卫生机构的水平。

在新的医改方案中,政府通过购买服务的方式促进医疗产业的改革,进一步提高政府投资的效率。

同时,推行一套全新的考核机制,将考核的结果作为评定医生收入的标准,加强对医疗产业的金融监管。

确保医疗资金能够全部被应用在老百姓的医疗事业之上。

另外,在基层还可以建立会计审核制度以确保医疗财政的透明化。

（四）加强对三农的投入,突出农业的基础性地位。

近些年来,我国政府一直很关注三农问题,也不断增强对农业的投资比例。

在我国,农民占人口的绝对比例,如果不能很好的解决三农问题,就会限制我国的内部需求,对经济的推动作用也会有限。

在世界大部分国家,其用于发展农业技术的资金都占了很大的比重。

为了进一步推动我国农业的发展,优化农业结构,政府应该加强对三农的投入,在法律和政策上位三农的发展提供保障。

（五）加大政府对教育的投入,建立成各级政府的专项教育资金。

在对各级政府财政体制改革的过程中,应该重新划分中央和地方对教育投资的责任,从而形成一套从中央财政到地方财政对教育投入的完善投入体制。

在这次改革过程中,中央财政应该承担更多的责任,明确自身对教育的投资义务,在财政上形成一套长期保障机制。

总而言之,优化我国财政支持结构必须从我国的经济体制出发,彻底解决财政支出中的越位现象,合理调节财政支出结构,平衡中央与地方财政的关系。

同时,加强对社会公共设施的投入,加强对经济建设的投资,以便更好的发挥财政支出在市场经济下的调节作用,以促进我国经济的和谐发展。

五、我国财政支出结构改革的前景展望

（一）积极财政政策应适时从扩张投资转为扩张消费

在我国经济呈现企稳回暖、逐步向好的发展轨迹时，为了扭转“增长靠投资”的局面，我国积极财政政策应适时从扩张投资转为以促进消费为重心，以改善民生作为保增长的出发点和落脚点，把扩大消费内需作为保增长的根本途径。

因此，优化财政支出结构，保障和改善民生，加大对教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程等民生领域的支出，是扩大内需的最有效手段之一。

同时，用于公共服务领域的新增支出，应该有相当高的比例用于现实的、满足人类发展需要的人力资本和社会发展措施，而不是热衷于大搞基本建设投资，公共服务支出偏重流向有形资本。

只有这样，才能改善民生、扩大内需，以确保经济增长的质量和持续性，并体现了科学发展的理念，促进经济、社会协调发展。

（二）提高教育、医疗卫生、社会保障支出增长速度，并确保其在财政支出中所占比重不断上升

2009年，我国的教育、医疗卫生、社会保障支出虽然保持了增长的趋势，但增长速度却不尽如人意，因为从1—9月份的数据看，它们占财政支出的比例反而在下降。

随着2010年我国经济走出低谷，进入上升期，民众对教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的需求会进一步增大。

为了扩大消费需求，加快公共财政的转型步伐，应提高教育、医疗卫生、社会保障支出的增长速度，并确保其在财政支出中所占比重不断上升。

为此，要增加公共教育支出，尽快实现教育支出占GDP的比例达到4%的目标；要配合医疗卫生体制的改革，加大政府的支出份额，强化政府在医疗卫生领域的责任，切实减轻居民的医疗负担，提高中低收入者的福利水平；要着重推进和完善社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面，尽快在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助标准费用，减少广大人民对未来不确定性的担忧，提高消费信心。

（三）构建农村公共服务体系

在建设社会主义新农村的过程中，为农村居民提供满足其基本需求的公共服务和公共产品是其中极为重要的一环。

但一直以来，农村的公共服务提供缺失，道路、饮水、污水处理等农村基础设施老旧；农村社会保障体系尚不健全，大多数农村人口无法享受到基本的社会保障和养老保险；教育和医疗服务水平较之城市处于非常落后的状态。

农村公共服务投入的薄弱，拉大了城乡间公共服务的差距，使得农村人口无法获得基本的教育、医疗、社会保障等公共服务，这在无形中剥夺了其获得个人发展和生存的权利，不利于农村人口素质的全面提升，更不利于社会的和谐发展，因此必须尽快构建农村公共服务体系。

2010年，我国经济进入恢复发展时期，在构建和谐社会和建设社会主义新农村的双重背景下，建立农村公共服务体系，实现城乡公共服务一体化已经成为一件刻不容缓的任务。

（四）推进财政管理体制创新，有效解决基层政府财政困难

县级政府是我国职能完备的基层政权组织，具有承上启下、连接城乡、沟通“条”、“块”的特殊地位。

从我国目前政府间财政收支责任安排的情况来看，县级基层政府承担了主要的基本公共服务提供责任，但其掌握的财力资源却十分有限，特别是2000年以来推行的农村税费改革取消了屠宰税、乡统筹费、农业特产税,减免直至全部取消农业税,对农村县乡政府的财政来源产生了重大的影响，致使我国特别是中西部地区县级基层政府普遍出现财政困难，严重阻碍了地区基本公共服务的均等化。

为了有效缓解基层政府财政困难，提高基层政府提供公共服务的能力，促进城乡一体化，2010年应该继续推进省直管县财政管理方式改革试点工作，同时加大一般性转移支付力度，逐步建立县级基本财力保障机制，有效解决基层政府财政困难，提高基层政府提供公共服务的能力。

6、结论

总而言之,优化我国财政支持结构必须从我国的经济体制出发,彻底解决财政支出中的越位现象,合理调节财政支出结构,平衡中央与地方财政的关系。

同时,加强对社会公共设施的投入,加强对经济建设的投资,以便更好的发挥财政支出在市场经济下的调节作用,以促进我国经济的和谐发展。

参考文献

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