新型农村合作医疗政策概述Word下载.docx

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农村人口中享有各类医疗保险的人数仅占12.6%，其中合作医疗的比例为9.5%，仍有87.4%的农村人口没有享受任何社会化的医疗保障制度。

——农民两周患病未就诊率为45.8%，未就诊人次中属经济原因的占38.6%；

患病应住院而未住院率为30.3%，未住院人次中属经济原因的占75.4%。

患病人次中有31.4%的采取自我医疗方式。

——在农村贫困户中，因疾病损伤导致贫困的为33.4%（1998年为21.6%）。

另有资料表明：

2000年，城镇人口期望寿命为75.21岁，农村为69.55岁，差距为5.66岁；

农村死亡的儿童中，有34.5%的在死亡前仅接受过门诊治疗，有22.1%的没有到医疗机构做过任何治疗。

2002年农村孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别是城市的2.6倍和2.7倍。

党中央、国务院十分关心、关注广大农民群众的基本医疗保障问题。

1997年1月，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发[1997]3号）指出，合作医疗对于保证农民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫具有重要作用；

提出要积极稳妥地发展和完善合作医疗制度，在政府的组织和领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则，实行农民个人投入、集体经济扶持、政府适当支持的办法，逐步提高保障水平和社会化程度，使农民群众真正受益，力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度。

2001年5月，国务院办公厅下发了《关于农村卫生改革与发展的指导意见》（国办发[2001]39号），提出各级政府要加强对合作医疗的组织领导，按照自愿量力、因地制宜、民办公助和农民个人投入、集体经济扶持、政府适当支持的原则,继续完善和发展合作医疗制度，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险，解决农民因病致贫和因病返贫的问题。

2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）进一步提出，要逐步建立和完善新型合作医疗制度，要求各级政府要积极组织引导，先行试点，总结经验，逐步推广，到2010年基本覆盖农村居民。

同年10月29日，国务院召开全国农村卫生工作会议，就贯彻党中央、国务院的《决定》进行了整体部署。

之后，国务院办公厅先后下发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发[2003]3号）、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》（国办发[2004]3号）、《关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知》（国办函[2004]56号），国务院于2003年12月和2004年10月2次召开全国新型农村合作医疗试点工作会议，对全国试点工作进行了具体研究、部署和指导。

胡锦涛总书记和温家宝总理对新型农村合作医疗试点工作高度重视，先后2次作出重要批示。

胡锦涛总书记在2003年11月20日批示：

“这是一件为民、便民、利民的大好事。

望加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，改善服务，造福农民。

”2004年7月23日再次批示：

“农村合作医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。

但与其它新事物一样，难免有不够完善的地方。

望继续加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。

”

温家宝总理在2003年11月19日批示：

“做好新型农村合作医疗试点工作，是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，必须从贯彻‘三个代表’重要思想和党的十六届三中全会精神，统筹城乡协调发展、统筹经济与社会协调发展的高度充分认识这项工作的重要意义。

做好这项工作，必须加强领导，周密部署，精心组织，狠抓落实；

必须从实际出发，因地制宜；

必须尊重农民意愿，因势利导；

必须积极探索，随时主义总结经验；

必须坚持为农民服务，把农民利益摆在第一位。

各级党委和政府、各级卫生部门要切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加大投入，完善政策，努力探索新形势下建立和完善新型农村合作医疗制度的新路子。

”2004年7月21日再次批示：

“赞成关于农村合作医疗试点工作的总体考虑。

建立新型农村合作医疗制度，解决八亿农民的看病问题，直接关系到广大农民的健康和利益，关系农村实现小康宏伟目标。

要充分估计改革的艰巨性和复杂性，做好克服困难的思想准备和工作准备。

为此，必须加强党和政府的领导，通过扎扎实实的试点工作，摸索和总结出一套切实可行的改革方案；

必须坚持实事求是，一切从农村实际出发，照顾不同地区的特点，因地制宜；

必须尊重农民的意愿，因势利导，调动农民的积极性，让农民得到实实在在的利益；

必须把国家的政策扶持、合作的优势同市场机制结合起来。

多年农村改革的实践告诉我们，许多经验和创造来自基层，来自农民，我们要善于发现、总结和提高。

在党中央、国务院的领导下，通过各级的艰苦努力和广大农民的积极参与，到2004年底，全国有31个省、自治区、直辖市的333个县（市）开展了试点工作，参加新型农村合作医疗的农民8040万人，占试点地区农业人口的75.2%。

2005年，我省14个试点县市参加新型农村合作医疗的农民已达到594.8万人，整体参合率为65.2%。

吴仪副总理在第二次全国新型农村合作医疗试点工作会议上的讲话中，对全国试点工作的初步成效进行了概括：

一是新型农村合作医疗制度的管理和运行机制开始形成；

二是试点地区农民就医状况有所改善，医药费用负担有所减轻；

三是农村医疗机构服务条件有所改善，医护人员队伍建设有所加强；

四是通过试点工作，还密切了党群、干群关系，推动和促进了农村的发展。

二、新型农村合作医疗制度的政策目标

（一）建立新型农村合作医疗制度的目的

《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，到2010年，要在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标达到发展中国家的先进水平。

解决农民的基本医疗保健问题，是实现农民人人享有初级卫生保健的重要内容。

一方面,要不断改善农村基本医疗保健服务的有效供给，这主要依靠政府加强和完善农村卫生服务网络的硬件建设和队伍建设来解决；

另一方面，要努力提高农民对基本医疗保健服务的有效利用，这需要通过建立一种适应我国农村经济社会发展水平的医疗保障制度来实现。

实行新型农村合作医疗制度的根本目的，是要为农民建立起一种基本医疗保障机制，帮助农民减轻医药费用负担，从而提高农村医疗保健服务的可及性与公平性，使广大农民群众能及时享有基本医疗保健服务。

（二）新型农村合作医疗制度的政策目标

《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出，各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题；

农村合作医疗制度应当与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持自愿原则，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。

根据《决定》提出的工作目标和要求，新型农村合作医疗制度的政策目标可以表述为以下几个方面：

1、制度应当有助于解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。

根据这一政策目标，新型农村合作医疗制度应当突出以大病补偿为主，将所筹资金的主要部分用于大病统筹，对患大病的农民给予医药费用补助。

但“为主”不等于“全部”，不排斥地方根据实际对“小病”也给予适当的医药费用补偿。

同时，制度规定的补偿标准和办法，包括补偿责任、除外责任、补偿起付线、补偿比例等都应当符合这一政策目标的要求，能在一定程度上起到帮助农民解决因病致贫、因病返贫的作用。

不切实际地将补偿责任范围缩得过窄、起付线定得过高、补偿比例卡得过紧的作法，都不符合这一政策目标。

为提高可操作性，各地在具体实践中，一般将“大病”定义为“住院治疗的疾病”。

但要注意的是，“大病”不一定都住院治疗。

同时，从《决定》和政策目标的原意，还应当考虑将一些不能长期住院、但需要长期门诊治疗的严重慢性疾病，如重要脏器的慢性功能衰竭等，纳入大病补偿的范畴。

2、制度应当有助于促进基本医疗保健服务的可及和公平，促进农民人人享有初级卫生保健的目标。

使农民人人享有初级卫生保健，包含了人人享有基本医疗服务。

实现人人享有基本医疗服务，关键在提高基本医疗服务的可及性和公平性。

新型农村合作医疗制度通过费用补偿机制，能提高参合农民对医疗保健服务的有效利用，从而促进基本医疗保健服务的公平。

但要注意的是，制度规定的筹资、补偿等办法，对服务的公平性有着重要的影响。

如：

特困人群有可能无力支付个人缴费而不能参加新型农村合作医疗，不能享受政府的扶持政策和基本医疗保健服务；

部分参合农民可能无力支付“起付线”以下的费用、或者无力承担补偿比例之外的自付费用，而不得不放弃参合后的权益，不能享有基本医疗保健服务；

由于制度具体规定的不合理，造成参合农民权利上的不平等，等等。

因此，新型农村合作医疗制度要促进基本医疗保健服务的公平，既要在规定参合农民的权益上做到平等，也要在制定相关政策、办法时充分考虑绝大多数农民的实际承受能力，促进基本医疗保健服务的公平，还要通过政府的特殊资助政策帮助困难人群参加新型农村合作医疗和享有基本医疗保健服务。

新型农村合作医疗制度要促进农民对基本医疗保健服务的可及程度，必须从利民、便民出发，合理布局定点医疗机构，方便农民就医；

同时，还要加强定点医疗机构的能力建设，使其具备必要服务功能和条件，能满足参合农民的基本医疗保健需求。

基本医疗保健服务的可及与公平是密切相连的，公平包含可及，可及促进公平。

3、制度应当适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平。

社会保障制度是构成社会主义市场经济体制基本框架的重要组成部分。

建立多层次的社会保障体系，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等等。

党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：

社会保障政策要统一，管理要法制化；

社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；

城乡居民的社会保障办法应有区别；

提倡社会互助；

发展商业性保险业，作为社会保险的补充；

按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。

《决定》要求：

要建立统一的社会保障管理机构；

提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制；

社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开；

社会保障管理机构主要是行使行政管理职能；

建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。

同时明确提出，要发展和完善农村合作医疗制度。

现阶段的新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

这项制度作为多层次社会保障体系的一项重要补充，本身就是建立和完善社会主义市场经济体制的要求。

新型农村合作医疗制度对最终建立起农村社会化的基本医疗保险制度是十分积极、有益的探索，应当在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神的指导下，合理借鉴各项社会保险制度的政策和办法，科学制定自己的相关政策、管理规定和实施办法，以适应社会主义市场经济体制的基本要求，为最终建立起农村社会化的基本医疗保险制度打好基础。

新型农村合作医疗制度要与农村经济社会发展水平相适应，主要是相关政策、筹资水平、保障水平要与经济社会发展水平相适应。

新型农村合作医疗制度的筹资渠道主要是个人缴费、政府资助，因此个人缴费水平、政府资助水平要与地方农民收入和政府财政收入水平相适应，过低将影响制度的保障水平，但也不能超出农民和财政的承受能力。

新型农村合作医疗的保障水平要与地方经济、社会和卫生事业的发展水平相适应，过低的保障水平是不恰当的，不能发挥制度的积极作用，因而应当合理确定补偿范围、补偿的起付线和补偿比例，寻求和实现筹资水平、保障水平、经济社会发展水平之间的平衡和统一。

社会主义市场经济体制的完善和农村经济社会的发展，是一个没有终结的动态过程。

与此相适应，新型农村合作医疗制度也应当适时进行调整与完善，特别是有关政策、筹资水平、保障水平，应当随着农村经济、社会的发展而适时、适度地逐步调整、逐步提高，以满足农民对基本医疗保健服务的需要。

4、制度应当可持续发展，能确保到2010年基本覆盖农村居民。

可持续发展，是新型农村合作医疗制度明确的政策目标。

要做到可持续发展，首先是制度的相关政策、规定、办法本身是可以持久的，这就要求这些政策、规定、办法符合国家有关法律、法规、方针与宏观政策的要求，符合地方经济社会发展水平和广大农民群众的意愿，具有确切的可行性和可操作性；

其次，是其产生的社会效应与结果应当能够促进和实现制度可持续发展的目标，这就要求制度的实施能够使农民获得实实在在的好处，尽最大可能地帮助他们缓解因病致贫、因病返贫，从而得到广大农民群众的衷心支持和拥护，确保到2010年基本覆盖农村居民。

三、新型农村合作医疗制度的指导原则

建立、推行新型农村合作医疗制度要遵循以下基本指导原则：

（一）积极稳妥的原则

积极，是指对新型农村合作医疗制度这项新生事物的思想认识、工作态度和制定的工作目标要十分积极，采取的工作措施要十分有力。

建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院的重要决策，事关农民群众的切身利益和经济社会协调发展的大局。

贯彻落实这一决策，必须高度统一思想认识，坚定信心，坚决克服一切犹疑、徘徊、观望情绪，采取积极、扎实、有力的工作措施，才能不断推进新型农村合作医疗制度的实施，从而尽最大可能地惠及广大农民群众，实现预期的目标。

稳妥，是指具体的思想方法、工作方法，必须符合党中央、国务院关于新型农村合作医疗制度的方针、政策和指导原则，而决不能违背这些方针、政策和原则，不能简单粗放、搞强迫命令，急于求成。

新型农村合作医疗制度涉及面广、政策性强、制约因素多，特别是作为一种制度创新，没有成熟的经验与模式，需要在实践中不断探索和完善。

因此，在具体实践中，要高度重视和充分认识这项工作的艰巨性和复杂性，坚持稳妥的原则，制定的工作目标和政策、措施要切合实际、切实可行。

在一些地方的试点中工作中，出现下指标、赶进度、向基层干部搞任务包干，以致出现不经农民同意垫资代缴合作医疗费和弄虚作假等等。

这些做法，轻则欲速不达，不能达到推进新型农村合作医疗制度建设的目的；

重则贻害无穷，再次失去农民群众的信任，彻底毁掉合作医疗。

积极与稳妥是相互统一、相辅相成的。

离开稳妥片面强调“积极”，很容易出现思想方法与工作方法上的简单化和冒进；

离开积极只讲“稳妥”，则必然导致思想上、工作上的裹足不前，落后于形势和群众的要求。

只有坚决贯彻既积极、又稳妥的原则，才能克服一切犹疑、观望和急于求成的倾向和做法，推进新型农村合作医疗制度的健康发展。

（二）农民自愿的原则

要办好农村的事，必须尊重农民的意愿，把农民的积极性调动起来；

靠强迫农民办的事，都难以成功，也不会持久。

农民群众是合作医疗的参加者、受益者，也是办好合作医疗的主要依靠力量。

只有坚持和实现了农民群众自觉自愿参加，新型农村合作医疗制度才会有扎实的群众基础和长久的生命力；

没有农民群众的自愿参加，也就不可能有新型农村合作医疗制度的成功，更不能实现其健康和可持续发展。

1、农民自愿参加新型农村合作医疗制度的思想基础在于：

（1）对新型内在合作医疗制度目的、意义、政策的充分了解，特别是对党中央、国务院和省委、省政府支持、扶持新型农村合作医疗制度有关政策的了解。

（2）对本地新型农村合作医疗制度具体实施方案的充分了解，特别是对具体筹资标准、补偿办法、就医办法和监管办法的了解。

（3）通过对上述问题的充分了解，特别是通过耳闻目见、看到政策兑现，参合农民得到了医疗费用补偿，真正相信参加新型农村合作医疗制度确实能给他们实实在在带来好处。

（4）具有一定的健康意识和互助共济意识。

2、坚持农民自愿原则必须注意和做到以下几点：

（1）要有一个科学的实施方案，坚持利民、便民的要旨，从政策和制度上保证参合农民能够得到合理的、实实在在的好处。

这是根本。

（2）要坚持开展广泛、深入、持久的宣传、教育。

要用农民听的清、弄得懂、看得明白的语言和材料，讲清楚新型农村合作医疗制度目的、意义，党中央、国务院和省委、省政府的具体政策，本地新型农村合作医疗制度的具体实施办法等。

已经开展新型农村合作医疗的地方，也要把经常性的宣传作为一项工作制度，坚持好合作医疗费用补偿支付的三级公开制度，在媒体定期宣传、报道新型农村合作医疗制度帮助参合农民排忧解难的生动事例，通过耳濡目染、潜移默化的作用，不断扩大新型农村合作医疗制度在群众中的影响。

（3）要加强和规范新型农村合作医疗制度的监管，包括对经办机构、定点医疗机构的监管和参合农民的管理，确保实施方案和相关政策兑现，逐步提高新型农村合作医疗制度在农民群众中的诚信度，影响、引导农民群众自愿参加新型农村合作医疗。

（4）坚决戒除一切违背农民意愿的倾向与做法，禁止在农民不知情、未同意的情况下垫资代缴合作医疗费，严禁强迫农民新型农村参加合作医疗。

（三）结合实际的原则

1、要紧密结合新型农村合作医疗制度政策目标的实际。

努力实现预定的政策目标，是开展新型农村合作医疗工作的最大实际。

地方制定具体政策和实施方案，应当服从和服务于中共中央、国务院《决定》提出的政策目标，应当有利于尽最大可能地实现这个政策目标。

例如，有的地方实施方案和政策措施不够合理，起付线偏高，封顶线和补偿比例偏低，除外责任过宽，以致新型农村合作医疗的资金沉淀较多；

有的对资助贫困农民还不够重视，这部分特殊人群还没有全部参加新型农村合作医疗；

有的管理制度与条规只突出了管理方的需要和方便，忽视了群众的方便，因而得不到群众的赞同；

有的习惯于用行政手段代替广泛深入的宣传发动，出现了违背农民意愿的垫资代缴，等等。

这些作法不仅不符合新型农村合作医疗的指导原则，并且所产生的后果也必然背离新型农村合作医疗制度的政策目标，影响新型农村合作医疗制度的效益及其持久发展，因而都是不适宜、不可取的。

2、要紧密结新型农村合作医疗制度的一般规律与特殊矛盾的实际。

（1）新型农村合作医疗制度具有保险制度的一般规律与特征。

例如：

——保险的基本职能。

筹措、建立保险基金，补偿经济损失。

——保险的基本作用。

其一，担负着国家所承担范围之外的补偿损失的作用。

其二，将难以预料的损失化为被保险人固定的、小量的保险费支出，使企业能持续经营，使人民生活能得到足够保障。

其三，管理危险，减少灾害、事故的发生，减轻灾害、事故给被保险人造成的后果。

——可保危险。

通常情况下，可保危险必须具有以下条件：

一是，危险不是投机性的，即只能是仅有损失机会并无获利机会的危险。

二是，危险必须是偶然性的，即有可能发生，但具有不可预知性。

三是，危险必须是大量标的均有遭受损失的可能（大数法则）。

四是，危险必须是意外的，即并非必然，也不是被保险人的故意行为所引起的。

五是，危险应有发生较大损失的可能性。

——危险与损失的概率论。

保险费率的大小，以危险损失概率的大小为依据。

而对危险来说，保险人承保的危险单位越多，它的经验对预测将来就愈较精确，即通常所说的大数法则是科学保险的数理基础。

（2）新型农村合作医疗制度自身的一些基本特征与矛盾。

——新型农村合作医疗制度具有合作和互助共济的性质。

因此，既需要政府的组织、引导和支持，又需要参合农民的个人缴费。

——必须坚持农民自愿的原则。

这是新型农村合作医疗制度的性质决定的，一方面使得宣传、教育成为开展新型农村合作医疗的关键性措施，另一方面增加了实际参合农民人数的不确定性、对象的不稳定性，既存在着与保险“大数法则”不一致的风险，又加大了工作与管理的难度。

——涉及的人群大，而人均拥有的基金水平底。

这是社会主义初级阶段的国情、省情决定的。

涉及人群大，则管理的信息量、工作量大，因而必须借助计算机这个现代化的管理工具。

人均基金水平低，则应当坚持以大病补偿为主，并且注意收支平衡，保障适度。

——作为一项制度创新，目前还没有现成的经验和模式。

所以，开展新型农村合作医疗有一个不断探索、不断完善的过程，也决定了新型农村合作医疗制度的相关政策、措施和各地的实施方案也需要在实践中根据实际逐步调整和完善。

——现阶段还没有一支职业化、专业化的管理队伍。

在实践中，既要把握新型农村合作医疗制度与保险制度所共有的一般规律，又要努力探索和把握其自身的特殊规律，不断研究解决自身的特殊矛盾和问题，从而逐步建立、健全新型农村合作医疗制度的长效运行机制。

3、要紧密结合地方的具体实际。

现实中，各地的经济社会发展和群众的生活水平不一致，人们的思想认识水平不一致，卫生事业的发展状况不一致，工作中遇到的情况和问题也不尽相同，这些都与新型农村合作医疗的开展密切相关。

在实践中，各地应当从各自具体实际情况出发，做到实事求是，科学制定本地开展新型农村合作医疗的具体政策和措施，切忌生搬硬套外地的经验和做法。

四、新型农村合作医疗制度的相关政策

新型农村合作医疗制度的政策，可以概括地表述为：

政府组织领导，农民自愿参加，多方筹集资金，大病统筹为主，县为单位统筹，基金封闭运行。

（一）政府组织，领导

在开展新型农村合作医疗的工作中，政府承担着领导、组织、引导、支持、管理等具体职责。

这里的“政府”，包括各级人民政府及其组成部门。

1、政府的主要责任：

各级地方人民政府要努力确保党中央、国务院关于新型农村合作医疗制度的政策目标、指导原则和方针政策在本地区的贯彻落实。

其责任主要在以下几个方面：

（1）组织领导。

主要包括，制定本辖区新型农村合作医疗制度的发展目标，把它纳入地方经济社会发展总体规划，并负责组织实施；

制定开展新型农村合作医疗的具体政策、措施和实施办法