公共管理第三章文档格式.docx
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大多数主要管理者必须与组织上下左右的其他部门的主要管理者协调关系已实现其部门的目标。
2、与独立的组织协调关系：
这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益团体和私人企业，（他们对组织实现其目标的能力有一定影响）。
3、与新闻媒介和公众协调关系：
组织需要得到新闻媒介和公众的行动支持、赞成或默认。
4、虽然公共部门非常特殊，也许需要自己的理论和方法，而不应相同于私人部门管理或阿利森的一般管理职能，但阿利森职能表中的所有方面都是公共管理者日常工作中所要完成的工作，所以这些职能是符合管理主意模式的。
问题三、运用阿利森模式对公共部门的管理模式和行政模式比较
1、一般管理职能的首要职能是战略，它涉及组织的未来，包括确定组织目标和重点，以及制定实现这些目标与重点的计划。
博兹曼和斯特劳斯曼认为，成功的公共管理必然需要战略意识，它比公共行政更广泛、更综合，对职能专业化的规定更少。
公共管理，在很大程度上是对组织外部环境的管理，而公共行政则是对内部要素的管理，所以公共行政以往对战略概念的需求较少，因为它被认为是既定的，公务员的行政仅仅是执行政治官员的指令，而这些政治官员被假定为制定政策和战略并对其负责。
而组织把注意力集中在所面对的日常事务上，将会出现忽视长期目标的危险。
传统的公共行政倾向于只考虑组织内部的短期目标，而公共管理则旨在长期目标以及组织与外部环境之间的关系。
各部门自己确定目标和重点，而不是简单接受来自政治官员的决策。
2、一般管理的第二个重要职能是管理内部要素。
它涉及人员调配、建立结构与制度，以便有助于实现依据战略所确定的目标。
而传统行政模式的内部管理则很糟糕。
人事制度是僵化的、低效率的；
终身雇佣制度和资历制更是无从测量绩效，进而造成无进取心，随波逐流。
而新公共管理的目的则是改善内部管理，对人员调配更富有灵活性，组织机构也更富有弹性，关注结果，注重个人绩效和组织绩效。
3、第三种职能涉及组织的外部环境和对外部要素的管理。
在传统模式公务员匿名和中立的观念意味着，这种职能被认为是由政治官员来执行，处理与新闻媒体、公众或其他组织的关系的任何事物都与公务员无关。
而新公共管理则通过战略和管理外部要素而更多地关注外部环境，，公务员匿名的情况已经有所弱化，并以一种受人欢迎的方式发展。
他们现在更为自由的公开发表意见，出席各种职业论坛，为各种刊物撰写文章，并成为小河的公众人物。
问题四、管理方法产生
在20世纪的大部分时期，公共部门与私营部门的管理结构或管理风格并没有多大的差别。
大公司同任何政府部门一样都是等级制和韦伯式的官僚制。
只是从20世纪50、60年代，官僚制的僵化问题才在私营部门中暴露出来，工作分工和作业手册不可能将所有的偶然因素囊括在内，管理者由于这种现实而应运而生，他们需要注重结果并对结果承担个人责任。
1968年，英国的《富尔顿报告》是一个起点该报告提出了对公务员管理能力的关注。
该报告指出，政府体系应该开放，各个层级都可雇佣外部人员、僵化的等级制度结构由于在某方面设置了障碍而应被取消。
基林认为《富尔顿报告》仅仅是表达了一种现代的以结果为基础的管理观念，该报告指出公务员全部管理任务由四个方面构成：
1、在政治指导下制定政策。
2、创立政策执行机构。
3、行政机构的运转。
4、对议会和公众负责。
这实际上是说公务员所做的就是管理，但这种说法并不特别有助于对管理的理解。
而且该报告的建议在当时并未得到实施，它们一直被推迟到一个更有利的时代才被实施。
所以我们可以把《富尔顿报告》看做是一个起点，而不是把管理原则融入行政制度的全面构想。
对公务员的技能和能力有如此清醒的认识源于几方面的原因。
首先，从70年代末开始，政府经历了税收相对减少的严重的资源短缺时期，而现实的政治状况决定了不能以此减少政府实际为公众提供的服务。
这意味着给公务员增加了很大压力，要求他们用较少的资金和较少的人员管理同样的事务甚至还增加了职能。
第二，在80年代，一些国家的政府发生较大的变化，英国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国的新政府在如何改变公共服务管理方面提出了相当具体的构想，趋向于管理主意的最显著的特征之一，改革的动力主要来自于政治领导而不是公务员本身。
第三、改革公共部门的管理和重组国民经济之间存在着明显的联系。
在经济困难时期，政府激励企业界提高其竞争地位和改进其管理。
为了保持一致性，政府几乎不能让自身的机构毫不变化。
最后，抨击政府扩大规模的某些论证产生了作用，以致形成了一种理性思考的风气，有助于压缩公共部门，或者至少可以使它工作得更好。
问题五管理主义的不同方案，不同人的观点。
旧的、传统的行政模式黯然失色的主要原因不仅在于它已不再发挥作用，并且被公认为正在失去作用。
政府对此有所认识，并开始对传统模式的某些最基本信念提出挑战。
政府开始雇佣经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才能的行政人员；
从私营部门引入管理技术；
以降低成本为目标，将公共部门活动与私营部门活动之间的分界线向后移；
开始改革政府系统内部不再需要的功过条件。
政府面临着实际收入下降而保持相同服务水平的政治要求。
在这种情况下，唯一的出路就是提高生产力。
经济合作与发展组织模式的观点
经济合作与发展组织提出，大多说国家已不再通过法规和等级权威来规制行政行为，而是通过“两个主要途径”提高生产力并增强提供公共产品和服务的
能力。
其一是：
提高公共组织的生产绩效，以提高人员调配、开发、合格人才的招募以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平，具体内容包括组织员工参与、决策和管理过程在推行严格的绩效目标时应放松管理控制力度，运用信息技术；
改善顾客反馈渠道并强调服务的质量；
将供给与需求决策结合起来，如采用使用者付费的方式。
这一途径的目的主要是在组织内部加强对员工个人的激励因素，测量组织绩效及相关指标，以及改善与顾客的关系。
其内容是关于公共组织是“如何”管理的。
其二是：
充分利用私营部门建立一个可靠的、有效的、竞争的以及公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其它保护形式。
这一途径的关注点在于公共组织管理“什么”。
此外，越来越大的透明度和政策持续性将提高公共部门的绩效，确保公共部门对决策者负责，并最终向公众负责。
将以上论述归纳起来可较全面地涵盖管理主义模式中的主要变化。
经济合作与发展组织的观点主要包括：
（1）提高包括绩效工资制在内的人力资源管理水平：
（2）员工参与决策制定过程（3）放松管理但同时推进绩效目标管理；
（4）运用信息技术；
（5）顾客服务;
（6）使用收费；
（7）合同外包形式（8）撤销垄断性的管制规定
胡德认为，管理主义方案，或他所称的“新公共管理”是由七个要点构成：
一公共部门领域中的实践性的职业化管理，这意味则让“管理者来管理”即高级管理者对结果负责，而负责任的前提是对责任的明确分配。
二绩效的明确标准与测量。
管理主义进程中最主要的变化是现在组织更关注其结果和产出而非投入和过程。
管理变革强调个人和机构的绩效，而这就需要确立目标和设立绩效标准。
而绩效评估的总目的是在实现目标的过程中，能够对员工和机构进行监控并改善其工作。
三对产出控制的格外重视。
根据所测量的绩效来决定将资源分配到各个领域，因为需要重视的是结果而非过程
四公共部门的单位趋向分化。
分化在此是指通过设立某些机构为政府部门提供服务，而将较大的部门划分为若干个不同部分，最初旨在建立一种在准合同基础上向相关政策领域提供服务的独立机构，另一特殊目的则在于精简中央文官队伍。
五公共部门趋向更竞争性。
伴随着缩减政府和官僚制组织作用，政府把竞争作为其降低成本和提高标准的关键，其方法则是订立合同条款或公开招标。
六对私营部门管理方式的重视。
这种转变包括有计划的进行人事变革，以是组织成员更适应其职位，同时注重对他们的绩效评估，并据此实施奖惩，对绩效的重视还导致了靠合同约束的短期任命方式并淘汰那些业绩不佳的人。
七强调资源利用要更有纪律性和节约性。
这就是提倡在剥减成本的同时将资源分配给最有助于实现战略目标的计划，即少花钱多办事。
由霍尔姆斯与桑德提出，他们分别从世界银行和经济合作与发展组织两个从业人员的角度著书立说，他们把新公共管理典范看作是：
一一种更具战略性和结果导向（从效率效能和服务质量考虑）的决策方法。
二以一种分权化的管理环境来取代高度集中的等级组织结构，在这种分权化的管理环境中，关于资源分配与服务提供的决策更接近于服务提供点，而这些服务点既可以提供与管理决策相关的更多的更有用的信息，又可为顾客和其他利益集团提供反馈机会。
三在寻求直接提供公共服务的替代方案方面更具有弹性，而这就可能有一个更合算的政策产出。
四关注权利与责任的一致性。
把其作为通过明确的绩效合同等机制提高绩效的关键。
五在公共组织内部以及公共组织之间创造竞争的环境。
六强化管理中心“驾驭”政府的战略能力，以对部变化和不同利益迅速，灵活，最低成本地做出反应。
七通过要求报告结果与总成本以达到更大的责任和透明度。
八用以支持和鼓励这些变革的有关服务范围的预算与管理体系，与早期是某些观点相比，这些观点要精确得多，对公共管理的改革有质的规定性。
在某些方面也是最有效的一种观点。
波利特认为，大多数评论者所接受的新模式是由几个普遍要素构成：
一管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。
二趋向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。
三偏好专门化的“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的，多功能的等级官僚制组织。
四用合同或类似合同的关系大规模取代等级制关系。
五更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化，签约外包，内部市场开发等）。
六扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限（它以各种公私合作关系的增加和“混合型”组织的明显增加为特征。
七主导性价值由普世主义，平等，安全和弹性向效率与个体主义转换。
梅西提出的新公共管理改革的目标
梅西提出改革有几项目标，但“这些目标本身所固有的，却往往未加以明言的最基本的主线”则是：
1、缩小“国家”的角色和范围，以便扩大私营组织的角色和范围；
2、帮助社会公众获得企业经营技能和活动能力；
3、防止公共部门在未来扩大规模，这通常是通过创建强有力的利益集团来实现的，它与以往将自身利益与官僚制组织的利益紧密相连、过分关心本身利益的利益集团根本不同。
4、将大量决策（主要是经济决策）非政治化并将其托管给专家，而不是像原先的政客和官僚那样迫于服务于自身利益的利益集团的压力而做出的带有极大随意性的决策。
5、将私营部门在实践中获得的有效的技术传给公共组织，以使市场的原则及其本身固有的效率深入到国家行为中去。
6、通过赋予公民不可剥夺的财产权和确保公民个人的自由确定公私部门的区分，以较为灵活的方式保障其免受国家权利的侵害，并防止国家公务员和民选政治家经受不住诱惑而独断专行，朝令夕改，滥用公民授予的权利。
问题六、共管理改革所涉及的主要论点。
a一种战略的方法。
政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法确定为其施政的目标。
这意味这要确定组织的任务，并展望组织目标的实现，包括组织如何适应环境，在该环境中，组织的优势、缺陷、机会和威胁是什么。
通过成本——收益分析，这些技术能够较好地利用资源，尤其是当其与项目预算结合在一起时。
仅仅通过了解政府组织平时干什么，未来的目标是什么，如何实现其所宣称的目标，政治官员就可以决定哪个项目，甚至哪个机构或部门值得保留下来。
b管理而非行政。
管理不同于行政。
公共管理现在需要专业化的管理，而过去公共行政则不需要。
公共组织需要有所作为，政府现在想了解他们做什么，做得怎么样，谁对此负责任并对结果承担责任。
管理者现在已经介入决策事务，也介入一些雅阁意义上的政治性事务，如果某些工作出现偏差，还将会付出丢失工作的代价。
政治官员越来越多地选择那些有良好管理记录且认同工作目标的管理者。
这些人尝尝通过短期合同形式被聘任他们具有管理背景，聘任他们是为了取得预期的结果。
从某种意义上讲，他们也是公众人物，在通常情况下，他们似乎更愿意为某一政党服务。
高层管理的另一个变化是摆脱机构的专家型领导，而向管理型领导转变。
管理更多地看成是一种需要自身技能的职能，而不是专家仅仅“一学就会”的东西。
c关注结果。
组织必须管住的焦点是结果或产出而不是投入。
管理主意的改革强化了个体绩效和组织绩效。
人们期望组织制定绩效指标，并以此为方法，对组织实现其预期目标的过程惊醒测量。
绩效测量制度的目的在于测量个体员工的绩效，甚至在一定程度上能够确定在一年中预期可达到的关键性产出，然后把其与年终取得的世纪成绩比较。
这一制度可以用以根据目标实现情况奖惩员工，并多员工和机构进行监控并改善其工作。
d改善的财政管理。
财政管理已经成为公共管理改革较为成功的领域之一。
在这方面，最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代原有的线性项目预算和会计制度。
人们一度关注的是投入而非产出，或者关注政府到底在做什么。
公共管理需要对如何最有效地利用资源给予更多的关注。
这包括削减经费的同时，将资源直接分配给那些最有利于战略目标实现的项目。
通过获取更多的信息，政府已经可以更好的控制经费支出。
e人员调配的弹性.在中高层管理中，存在着一种持续性趋势，即由职位分类向高级职位安排的弹性化转变。
高级行政职务更重视的是政策咨询、一般管理和专业技能而非来自特点职责的经验，目的是通过改善政府部门的管理能力来提高整体效率。
在所有的管理层次中，人事管理已经提高了其弹性，现在调配甚至解雇员工都变得更加容易。
效率低下的员工现在可以迅速的被解雇，同时避免专断或受政治冬季的影响来解雇员工。
f组织的弹性，组织弹性的一方面是分化，在此分化是指通过设立某些机构为小型政策部门提供服务，从而将较大的部门划分为若干不同的部分。
这种做法实际上肇始于英国撒切尔政府实施的续阶运动。
该报告确定的基本模式旨在建立一种在准合同基础上向相关政策部门提供服务的独立机构。
一旦这些提供服务的机构根据明确的合同运作起来，他们就没有什么特殊的理由必须留在公共部门之中，其组织成员也没有什么特殊理由必须是公务员。
g转向更为激烈的竞争。
引入竞争是公共管理的一大特征。
经济合作与发展组织指出，“通过公共部门组织内部和公共部门组织与非政府组织之间创造竞争环境，为消费者提供选择”。
大规模的民营化是这一过程的一部分。
与通过官僚制提供产品和服务相比，通过签订合同而提供产品与服务有助于降低成本。
尽管这种方式的部分冬季仅仅是降低成本，但另一动机是要清晰确定作为竞争主题的服务与产品的范围。
h新合同主义。
根据所谓的“合同主义”理论，任何想象得到的政府服务都可通过签定合同来提供——或者通过外部的私营部门或志愿者组织，或者通过政府内部的其他部门。
二这种合同化的形式包括有关员工的个体绩效合同，与部长或整个政府签定的合同，以“特许状”形式签定的与顾客和公众的合同。
三戴维斯认为这些变化发生得非常迅速，签定合同的形式可以用提供者网络取代传统的官僚制的等级控制结构，并可对松散的聚集在政府基金部门周围的提供者进行选择，以提供那些过去由国家独家供给的服务。
四新合同主义中公共部门与私营部门或政策部门与提供服务机构签订的合同提供的公共服务具有以下特点：
（1）如果每个人都是签约人，就没有谁的视野能超越合同确立的目标。
（2）如果每个人都是签约人，那么就不会存在诸如公共利益的东西，而只存在呈现于合同之中的条款。
五戴维斯将新合同主义看作是一种新的公共部门的管理方式，但事实上新合同主义的真正差别在于市场取代了官僚机制，选择取代了指令，而这种变化则是随新公共管理模式的崛起而出现的，并且胡德早些时候已将所有事务都诉诸合同作为新公共管理模式的一部分而提出，缩减公共部门的范围也同样是新公共管理模式中的一部分，而只是新合同主义在这些方面走得更远一些，但其理论都源于新公共管理模式，且是其极端化表现而已。
i对私营部门管理实践方式的重视。
公共管理无疑在理论上和实践上都受到私营部门的影响，具体表现：
一私营部门曾一度与政府部门一样来用官僚制形式，但组织为了适应环境的变化应更具弹性，而不必遵循一定不变的韦伯模式。
所以私营部门较早地朝更有弹性的管理形式转变，而公共部门也随之发生，表明了脱离官僚制的意图，欲使组织人事任期和条件更具灵活性。
二对结果的重现出自经济学，但现已存在于私人组织管理中，因为任务一个没有产出和结果的是无法生存。
而公共部门也日益重视战略计划和战略管理对结果的控制作用，并且更注重对结果实现的管理者的责任，而不再是以前的只注重结构和过程而忽略了结果。
三私营部门的人事管理制度也在某种程度上为公共部门采纳，如政府确定组织和人事目标，根据连续指标对工作任务的完成情况进行测量。
四在公解公共系统的不同部分时，私营部门的管理方式对管理主义尤为有主。
政府职能更应受到市场的检验，可以通过民营化，签定合同方式包出工程即政府可以介入但并不一定要用官僚制行事提供服务，实际上有减少政府职能的倾向。
总之私营部门向弹性化转变的趋势现为公共部门所争相效仿。
但是否能达到预期效果仍要视情况而定。
j新公共管理者与政治官员的关系。
（1）传统模式中，管理者与政治领袖之间的关系是范围狭小的和技术性的，是主人和仆从发号施令和执行者的关系。
（2）公共管理模式下，尽管政治权威依然存在，但政治官员和管理者的关系变得比以前更具灵活性，也更为紧密，现在的公共管理者与政策事务有关，也与严格意义上的政治事务有关，他们越来越多地以个人名义对工作负责，且一旦工作出现了偏差，就必经承受失去工作的风险。
在技术合理性的基础上，管理者在某些情况下，某些层次上有较大的自主权而不受政治干预。
政治干预在有些情况下有支配权，而有时政治和行政标准则有效地融合在一起了。
（3）总之两者之间是相互作用的，没有什么抽象的公式可以来描述政治官员与管理者的关系。
（4）在政府与外部集团或个人的关系方面，管理者应更好地对外部团队和个人的要求作出反应，并对公众负责。
k与公众的关系。
以顾客为中心呼声的高涨和要求对外部集团与个人作出更有效的回应，需要认识管理者与公众之间的直接责任关系。
l购买者与提供服务者的分离。
即政府参与某些活动，但它不需要成为产品或服务的最终提供者。
将购买者与提供者分离有许多好处，正如经济合作与发展组织指出的：
政府作为购买者至少可能继续履行其当前的职责，而无须提供当前由他负责的所有服务。
确实，政府的主要职责是通过一些决策予以典型地确定，这些决策包括应当提供何种可行的救助、为谁提供救助、提供多少救助等。
m重视检验政府的所作所为。
公共管理改革的一个主要方面是考察政府的所作所为：
政府在经济和社会中的角色，以及政府留给私营部门做的事务。
该项改革的一个方面是签约外包或民营化，但它的范围远不止于此。
为此许多国家实施了非常严格的评估程序。
鲍里斯认为加拿大联邦政府所有规划的理论基础是根据下面六项测试确定的：
一公共利益测试，即这种活动是否仍对社会有所助益。
二政府角色测试，即是否任何政府都应参与这项活动。
三联邦主义测试，联邦政府是不是参与该活动的合适层级？
另一层级的政府能否做得更好。
四伙伴关系测试，这种活动能否能够全部或部分地由社会中的其他团体来承担。
五效率测试，这种活动能否以较低的成本实施。
六承受能力测试，即使上述测试都满足条件，社会能否为这一规划付费。
由于这些小测试，大大减小了加拿大的政府规划，并且政府即使介入某领域，它也不必再像以前一样继续留在该领域。
问题七，新公共管理的理论基础
新公共管理的理论基础有两方面，经济学理论和私营部门管理
一1、经济学作为管理注意的基础使它成为最有力的社会科学理论。
经济学中最关键的假设有两个。
首先是关于个人理性的假设，即假设个人总是趋利避害。
其次，个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立。
2、经济学力图通过演绎得出结论，这就是它有别于惯于采用归纳方法的其它社会科学。
经济学理论在数学方法的运用上与政策分析方法是相类似的，但他对个人理性的假设使其更具可操作性。
因而比政策分析方法更为直接简明。
3、20世纪70年代，成本——收益分析技术运用于政府管理，但人们对这一方法的成败仍有争议，80年代，公共选择理论又为人们抨击官僚制提供，了理论基础，造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础。
4、相对于含糊不清的公共行政理论来说经济学理论是精确的，具有可预测性的，经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论基础之上的。
公共部门的任务是：
它必须尽可能地以最有效率的方式提供商品和服务，管理模式所关注的结果、效率及绩效测量都在很大程度程度上与经济学有关。
二公共管理无疑在理论上和实践上都受到私营部门的影响
1、为了适应环境的变化私营部门朝更具弹性的管理形式转变，而公共管理也随之发生变化；
2、对结果的重视可以说出自经济学，但他也存在于现实的私人组织的管理之中，因为任何一个没有产出和结果的公司根本就没有业务可做。
3、目前为公共部门日益重视的战略计划和战略管理也出自私营部门。
4、私营部门的人事制度在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。
5、公共部门更多地采用正式评估的方法也根源于私营部门。
6、重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。
传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽略了结果，因而受到了众多批评。
现在的公共部门管理而把目标作为首要的目的，其他则退居其次。
问题八、对管理主义的批评
一管理主义的经济学基础
对管理主义经济学基础的批评主要集中于两个方面
一、第一种批评认为经济学是一门有缺陷的社会科学，而它在政府中的运用相应也是有缺陷的。
这种关于政府中的经济
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