工程项目代建制模式分析及发展对策Word格式.docx

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这种管理模式起源于美国．距今已有近百年的历史．随着市场需求的不断变化．“代建制”在工程建设管理中的应用模式也在不断发展演变。

目前国际上广泛运用的“代建制”模式主要工程总承包和项目委托管理。

　工程总承包指从事工程总承包的企业受业主委托．按照合同约定对工程项目的勘察．设计．采购．施工．试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包　工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量．工期．造价向业主负责　主要方式有：

（１）设计——建筑总承包（Ｄ—Ｂ）：

承包商负责工程项目的设计和建造．对工程质量．工期．造价．安全全面负责，这样避免了设计和施工的脱节．有利于提高项目质量．降低项目成本和缩短工期。

（２）设计一采购一施工总承包（ＥＰＣ）：

总承包商按照合同约定，完成设计．采购、施工．实现设计，采购，施工各阶段工作合理交叉与紧密配合．并对工程质量、工期，造价安全负全责．在试运行阶段承担技术服务。

（３）交钥匙总承包（Ｔｕｒｎｋｅｙ）　是ＥＰＣ业务和责任的延伸：

但对试运行阶段承担全部责任．最终是向业主提交个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。

项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托．按合同约定．代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或者若干阶段的管理与服务．项目管理企业不直接参与工程建设．但协助业主进行工程管理。

主要方式有：

（１）项目管理服务（ＰＭ）：

项目管理企业按合同约定，在项目决策阶　段为业主编制相关文件．在项目实施阶段为业主提供招标代理．设计　采购．施工、试运行的管理和服务。

（２）项目管理承包（ＰＭＣ）．项目管理企业代表业主对工程进行全等过程，全方位的项目管理．包括总体规划．编制相关文件工程招标．选择设计，采购．施工承包商．对设计，采购施工进行全面管理等。

我国“代建制　的基本思路与特色　

在计划经济体制下．我国政府投资项目的实施主要由项目使用单位负责．基本形成了由项目使用单位通过组建临时基建部门进行项目管理的模式。

由于这些基建部门的组成人员通常缺乏工程建设的基本知识和实践经验，不熟悉投资和建设的基本程序，不善于运用先进的方法来管理复杂的项目。

因此，随着社会主义市场经济的不断发展．临时基建部门进行项目建设管理的模式产生的弊端日益明显．主要表现在：

（１）由于政府投资资金使用的无偿性．而且建设方又是使用方．容易造成投资责任软约束．往往出现建设单位追大求好的现象．使得建设项目超标准、超规模、超预算．超工期　（２）公益性项目若投资后长期不能产生　效益或投资效益低下不但影响公益性事业的发展也影响政府在公众中的形象　在此情况下　我国一些地区开始对政府投资项目进行代建制试点　经过十多年的摸索“代建制“在我国日趋成熟。

我国在政府投资项目中推行的代建制．基本思路主要来源于项目委托管理．通过专业的项目管理单位介入解决政府投资项目责任主体不清的问题。

然而在我国社会主义市场经济的背景下我国的代建制“与国际上通行的工程项目委托管理既相似又有明显的区别．相似之处主要表现在：

①规范了政府投资行为．以合同的方式理顺了建设项目各责任主体的关系．提高了政府投资项目的建设管理水平和投资效益；

②使用一个代建单位对整个项目负责．避免了设计和施工的矛盾．有利于管理效率的提高　。

③建立了约束和激励机制从质量，工期，造价，监理及安全等方面对项目的预期目标实行有效约束和严格控制　④能够较好地实现投资，质量，工期的三控目标．建设投资使用不易偏离．形成的资产能够按时建帐入库。

区别之处主要表现在：

1）代建单位在项目建设阶段具有实质性的项目法人地位拥有项目法人的权利　同时也承担项目法人的责任．使项目使用单位可以从项目建设中超脱出来。

2）代建单位主要对政府负责　主要实现政府对项目的建设要求．而非项目使用单位。

3）在建设过程中．代建单位依法接受发改委、财政、建设、审计、监察等部门的监督管理．有效避免了盲目追求利润和腐败现象的产生。

　我国“代建制”模式的发展历程　

我国实施的代建制始于厦门市。

１９９３年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中．通过采用招标或直接委托等方式．将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给专业项目管理单位．代替项目使用单位对项目实施建设。

这种建设管理模式在经济发展中通过不断完善和改进．逐步为各地政府的公益性投资项目所借鉴和接受　１９９８年３月．安徽省政府批准成立安徽省公益性项目建设管理中心　成立伊始便着手省图书馆扩建工程、省迎九运工程等项目的代　建．７年来他们所代建的政府投资项目均实现了　投资．工期、质量”三项控制目标　取得了良好的效益　陕西省政府１９９８年５月在撤销省广厦工程指挥部办公室、省文体中心工程指挥部办公室．省整修黄帝陵建设委员会办公室三个机构的基础上　成立陕西省统建管理办公室　到目前为止．省统建管理办承担了近百个工程项目的代建　这些工程经质检部门验收　大部分评为优良工程。

１９９９年初．上海浦东咨询公司受原上海市计委委托　全过程代理建设上海市收教　收治综合基地项目　开始了上海市财政投资项目的“代建制“试点，２００１年底．上海开始在高速公路建设中强制实行代建制．其　代建制　已突破了政府投资项目的范畴。

北京市从２００２年１Ｏ月开始　对全额使用政府投资的公益性　

建设项目进行“代建制　试点　到２００３年底已实施北京回龙观医院１号病房楼、北京市疾病预防控制中心防病业务楼，北京市残疾人职业技能培训体育训练中心等项目。

２００３年湖北省成立了湖北新光工程项目管理有限公司公司按照市场化运作　目前已实施和正在实施的代建项目有湖北省民主党派办公大楼，人民大会堂湖北厅，湖北省竞技馆．省公务员住宅小区等工程。

据不完全统计重庆，黑龙江．山东，江苏　四川．湖南．贵州．福建．云南．深圳等省市都相继进行了　代建制”试点。

国家对政府投资项目管理方式的改革也高度重视。

２００２年，国家有关部门组织了”政府投资工程管理方式”课题研究。

２００３年底，国家发改委主任马凯在内部二作会议上提出“要积极推行代建制试点”。

２００３年底，国务院常务会议原则性通过《投资体制改革方案》，规定要在全国范围内力推“代建制”．２００４年７月１６日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》．决定要求　对非经营性政府投资项目加快推行代建制…。

　“代建制”的工作内容　

我国目前的“代建制”一般由制定政府资金计划的发改委牵头组织实施，代建单位采用招标或委托的方式确定；

代建单位确定后，一般由发改委协调，项目使用单位与代建单位签定代建合同　代建单位对建设项目的勘察，设计，施工　监理单位的选择和主要设备材料的采购实行公开招标．并在发改委　财政　建设　审计　监察以及项目使用单位的监督下实施代建工作　项目资金般由代建单位管理．财政部门对“代建制”项目的财务活动实施财政管理和监督。

根据项目建设具体情况，代建工作可以进行全过程代建．也可以分两阶段实施。

分两阶段实施的主要内容有：

（１）前期管理代建。

主要工作有协助项目使用单位编制项目可行性报告．组织项目可行性报告评估　获得立项批复文件；

通过招标落实设计单位．完成项目方案设计和初步设计．组织初步设计评审．组织施工图设计；

取得规划许可证和土地使用证．协助项目使用单位完成土地征用拆迁通过招标选择监理单位等。

（２）工程建设代建。

主要工作有办理项目开工申请等手续，取得施工许可证ｉ通过　招标选择施工单位（包括工程分包单位）　组织管理协调工程的施工建设．或者直接参与工程建设；

履行工程如期竣工验收和交付使用的职责．负责保障工程项目在保修期内的正常使用。

2推行工程项目代建制的优势分析

“代建制”的两种模式　

我国“代建制”在不同的试点地区的发展各具特色并没有形成单一的模式。

综合而言．目前　代建制“形成的模式主要有两种．一是”政府委托代建制”．由政府专门成立的代建机构．受政府委托．负责代建政府投资的公益性项目，如安徽成立的安徽省公益性项目建设管理中心．陕西成立的陕西省统建管理办公室．二是公司代建制．政府通过招标的方式，从具有综合实力强　信誉度高　能够　承担履约职责的公司中择优选择代建单位．如北京　上海等地采用的就是这种模式。

“政府委托代建制”模式的主要优势有：

（１）政府组建的代建机构能够比较准确的领会贯彻国家政策和政府的意图．以公正的立场　科学的态度开展代建工作；

（２）能够以较大的决心落实政府对代建项目的具体要求．如安徽省迎九运工程．从批准设计到建设项目完工只花了１４个月．投资节余１３００万，质量经质检部门检测全部达到优良　（３）不以盈利为主要目的，能够较好地控制项目投资．质量和工期，避免不规范行为出现：

（４）发改委，财政，建没、审计、监察等部门对代建机构的监管更加有力．可以有效遏制腐败现象。

主要不足有　（１）没有充分发挥市场竞争的作用．不能在整个社会经济范围内形成优胜劣汰机制．以优化社会资源的配置：

（２）与政府提倡的开放经济理念相悖．不利体现和树立政府公平、公开、公正的形象。

“公司代建制“模式的主要优势有：

（1）以公司的体制运作代建制项目符　合市场经济规律的要求；

（２）通过招投标的方式选择代建公司有利于发挥市场竞争的作用　择优选取综合实力强，信誉度好，运作规范的代建公司。

主要不足有：

①代建公司在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位客观上无法得到各级政府和建设相关管理，备案部门的认可　实际操作过程中会遇到较多困难；

②代建管理费用目前还没有严格的标准，容易给　代建制　的推行带来无序竞争，不利于代建市场的培育；

③我国目前还没有专门的项目管理公司，把代建制　业务作为副业的建筑企业、房地产开发企业或者工程监理单位　虽然都具有一定　的专业水平，但这些企业若没有把项目管理作为企业一项重要业务加以重视，就不会主动提高这方面的业务水平而项目的建设管理水平也就无法提高；

④我国“代建制”目前由于没有担保，保险等相应的配套措施　代建公司的风险很可能会转嫁到对项目的管理水平上；

⑤在实施具体的政府投资项目上，政府对社会化代建公司的监控能力会有某种程度的削弱　不利腐败现象的消除。

工程项目代建制的优势

工程项目代建制模式可以从体制上铲除政府投资腐败和“三超”现象．在交易市场上以中间层的优势提高交易效率．解决逆选择问题，通过利用存货、数量配给与价格机制相结合的高效机制调节供需平衡．改善工程建设市场的微观结构。

首先．代建机构为投资主体和供应商提供交易平台．从而能够有效提高工程建设市场的交易效率。

代建机构的主要作用是制订价格、协调交易、生产和分配信息以及起草和监督合同　代建机构基于投资主体（项目单位）的支付意愿和供应商的价格回应来制订交易价格，促进交易，产生经济租金。

同时．将交易集中化，可以减少分散的投资主体需求与分散的供应商之间的相互搜寻的成本．为买卖双方的沟通提供一个平台，有效地减少投资主体与供应商之间的合同数量。

另外，代建机构将通过计算内部成本和市场盈利率等多项指标，制定服务价格并将其传递给投资主体。

投资主体根据这些价格选择是将工程项目委托给代建机构．还是进入配对市场直接交易　由于配对市场中投资主体与供应商之间的信息不对称．投资主体自行组织项目实施将导致低效的配对　代建机构的存在可以降低交换的不确定性．改善信息的不对称问题．从而提高交易效率。

其次．代建制能够改善工程建设市场的微观结构．有效解决工程建设市场的逆选择问题。

代建机构除了制订价格寻求供求平衡之外．还具备特有的平衡工程建设市场供需关系…的工具．即持有存货以及对投资主体和供应商配给　代建机构的存在使调节供给和需求平衡的手段由单一的价格机制优化为存货、数量配给与价格机制相结合的高效率机制．能够改善工程建设市场的微观结构．降低市场风险，优化交易管理。

代建机构是通过区分产品质量和提供专家担保来解决逆选择问题的。

因为专业化使代建机构与单个投资主体相比．要采购更多的东西．所以它有动因致力于获取技能来检测产品的质量。

而与供应商相比．它有更大的积极性来准确报告产品的质量．谋求在投资主体方面建立信誉。

因此相对于在专业市场上的投资主体和供应商之间的分散交易和短期行为．代建机构的活动可以有效地避免工程建设市场的逆选择问题最后．推行代建制有利于规范政府投资行为．加快实现政府职能转变　项目代建制改变政府部门　既负责投资审批监管建设市场、又负责具体项目建设实施的体制．克服政企不分、责任不明的弊端。

政府部门不必再设置基建班子．有利于缩小政府机构编制　改变政府部门投资项目自建自用的现状，切断建设单位与使用单位之间的利益关系．防止钓鱼工程。

对代建制项目．政府主要把握产业政策和宏观决策．项目具体执行实施依靠市场机制管理．把项目使用单位从建设实施角色转变为监督执行角色．有利于规范政府投资项目管理行为．同时减少　“三超”现象　

工程项目代建制推行过程中存在的问题　

以上对工程项目代建制的推行进行了优势分析．指出了实行工程项目代建制的可行性　但是．作为一种新型的工程项目管理模式．在试点与推行过程中．一些弊端逐渐暴露主要表现为缺乏法律依　据及相关制度的指导与约束和代建市场缺乏竞争力。

1）缺乏法律依据及相关制度的指导与约束　

首先．代建人在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位．代建收费标准没有明确确定在实践过程中．代建人履行职责的法律环境尚不健全．也就是说在国家基本建设程序中没有法律授予的地位　因此．客观上也无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可．实际操作过程中难免会遇到很多困难　而且对于代建费的确定并没有明确的规定．通常是从建设单位管理费中划拨　建设单位管理费是阶段性和局部性的费用．项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收及保修阶段发生的成本、应缴的税费和合理的利润　因此．　建设单位管理费只是项目代建费的一个组成部分　而不是全部．项目代建费应该高于建设单位管理费。

其次．风险转移问题尚未解决　项目代建是一种什么样的合同关系．目前我国法律并未对此做出明确的规定。

在现实情况下．一方面大部分业主不愿意将建设期法人职权委托给代建公司．虽然合同写明代建单位为建设期法人．但又规定诸多事项必须由业主批准．造成代建单位根本无法正常履行法人职责：

另一方面．采用合同形式将法人责任转移是否符合法律规定并没有明确依据，代建公司即使取得了法人的地位可以行使法人职权后也并不愿意承担法律规定的建设单位全部责任．这样造成在建设实施－过程中．业主并没有从项目建设管理中脱出身来．时时要处理项目实施过程中的各种问题．而且代建项目建造起来之后．业主仍然要面对随之而来的使用过程中的各种问题　

最后．强制监理制度与代建制存在冲突。

在建设项目上再实行一个代建环节．会因为增加一个中间环节而影响工程建设效能．这也是客观存在的问题　我国目前采取强制监理制度．监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理．信息管理以及工作协调责任　若监理单位与业主签订监理合同．则相当于业主将项目建设管理委托给两家咨询公司分别承担建设单位和监理单位的责任．对业主来说．属于浪　费资金．对咨询公司来说．从事相同的工作却承担不同的责任也似乎有些蹊跷　若监理单位与代建公司签订监理合同．则相当于代建公司将自己的部分业务分包给另一家咨询公司．而实际上．代建公司完全有能力完成分包出去的业务．分包行为于理不通。

２）工程项目代建市场缺乏竞争力　

代建企业缺乏综合性人才．自身的管理能力和管理水平有限　无论是房地产开发企业还是监理单位．虽然都具有一定的专业水平．但他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性　目前承担工程建设任务的代建单位．大多局限于某一领域原本只需一次委托完成的代建工作却要分成几次委托，如招标代理委托、工程监理委托、代建委托。

这些机构的重复设置．导致了工程管理人才的浪费以及工程管理效率的降低　同时工程代建管理仅涉足于工程前期动拆迁以及工程质量、安全、进度以及外部矛盾的协调等方面．在投资控制方面缺乏足够的主动性　代建队伍已经出现人力资源不足的状态．代建单位的管理弱化会影响工程建设的质量和进度　由于代建单位数量较少．具有代建资格的企业数量不多．缺乏有效的市场竞争环境．客观上也造成了该领域的相对垄断．缺乏必要的市场竞争和优胜劣汰机制　从行业角度来说．尚未建立起一套行之有效的　代建管理体系．难以形成行业整体合力。

目前代建单位缺乏统一有效的管理．导致代建单位的资格标准不统一．工作能力参差不齐。

由于力量不足且分散．横向联系较少．所以专业化的管理局面尚未显现．分工合作的社会化优势还未有效发挥。

从而在工程建设管理中存在着空白和隐患．结果一方面限制了代建市场的进一步发展．另一方面也可能出现个别企业的失控、弱控、甚至违章操作的情况。

3工程项目代建制模式的发展趋势

从短期看　在当前市场经济还不完善　各类代建单位发展还不平衡、不成熟的条件下，作为一种过渡形式　对政府投资项目委托专门成立的代建机构进行代建　对推动代建制“的发展是有益的。

然而从长远角度看，单纯靠行政委托方式选择代建单位，容易走上“政企不分”的老路，不利于“代建制”的推广和健康发展.　因此,　我们认为必须从完善代建项目管理制度，培育“代建制”市场，引导　代建单位健康成长等方面出发积极推动“代建制”的改革与发展。

完善代建项目管理制度　

政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系以规范政府投资公益性项目的代建工作　

1）明确代建企业的法律地位和法律责任。

政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件　这个文件应该包括的内容有：

以法律的名义定义对代建单位进行定义，使之成为独立承担责任的法人。

在项目建设过程中，代建单位在基本建设过程中应该　是代表投资人的利益的　是实际意义上的业主　应给予办理立项．规划许可和开工许可等方面的权利　应给予代建　单位申报项目竣工验收的资格　而不是起组织项目的竣工验收的作用　应明确代建单位在建设工程政府通过验收前的风险责任。

2）出台代建单位资质管理规定。

代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，政府应制定代建单位资质管理规定，并成立代建资质管理机构对代建单位的资质进行审批和监督管理　以规范代建单位的代建行为对违规从事代建业务的单位应依法追究其相应的责任。

3）加强信用评价体系建设　代建单位从事政府投资项目的代建业务　必须树立高度企业信誉　政府建立代建单位信用评价体系　对项目代建单位进入和退出代建市场实行动态管理　有利于代建市场的规范　

4）制定合理的代建费用。

缺乏代建费用的国家标准，容易造成代建制市场的无序竞争　而且代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与代建工作　不利于提高代建单位的项目管理水平。

5）完善代建项目的风险防范体系。

一方面要建立履约担保制度合理规避政府公益性项目的投资风险；

另一方面要完善廉政制度的建设　提高发改委、财政、建设，审计，监察等部门对工建项目履行的监控能力。

针对代建制在推行过程中存在的问题．强调加强代建制的制度建设和代建企业自身及行业建设是解决代建制现存问题的有效途径．同时有助于进一步完善代建制模式．规范代建制市场。

3.２加强代建企业自身及行业建设　

首先应加强企业自身建设．目前国际上工程代建、咨询机构的规模呈两极分化状态．趋势是向大型和小型化发展　因此．代建公司必须以工程技术和项目管理的有机组合作为基本条件．应审时度势．扬长避短．确立自身的发展战略，一是可以逐步发展成为大规模的综合性代建制公司．但这部分企业相对较少：

二是向具有某一专业技术特长的小型化代理机构发展。

其次应加强代建模式建设，应推广高效率、全过程、全方位的代建制模式，代建制单位应当在工程的招投标管理、现场管理以及质量、安全、进度、资金等方面实施全方位的控制。

逐步培育代建企业的招标代理、监理以及设计管理等方面的能力．尽量减少业主不必要的委托次数．提高工程建设管理的效率和水平　代建单位受业主委托．对工程实施的各项管理应当受到业主的监督．应设立监督机制．但绝对不是强制监理．必要时业主可以另外委托中介机构对代建企业进行监督和审计。

最后．需要加强行业环境建设．增强整体竞争力。

目前．代建企业数量少．而且业务主要依托其所在的行业主管部门．具有较浓厚的行政色彩。

要形成有效的代建制市场．首先．要打破目前的条块分割、行业垄断局面．增加透明度．引入竞争，开放门户市场　其次．在数量上要有所突破．应当创造条件，提供便利．允许和鼓励社会各类企业积极组建为代建制公司．大胆进军代建制市场。

第三，降低进入门槛．营造更为宽松的投资环境，吸引国外或地区有代建经验的企业采用独资、合资和咨询等多种形式建设。

4引导代建单位健康成长　

我国“项目代建制”实施的时间不长　各代建单位的业绩都不是很多　经验不是很丰富．管理水平不是很高　在这种情况下　政府要加大对代建单位的培育力度．加强信息渠道的沟通．促进代建行业发展壮大。

然而目前我国代建单位的发展普遍存在两个较大障碍：

一是注册资本不够，二是履约担保能力不足。

在我国“代建制”市场不是很成熟的条件下．我们认为近期不宜对从事代建工作的单位在这两方面设限过高．否则容易损害竞争的有效性．因为由于某个或某些企业规模过大、市场集中度过高往往造成的市场垄断．不利于公平竞争。

从目前我国　代建制”实施的情况看　项目代建的成败关键并不在于注册资本的多少和担保能力强弱　而在于项目代建单位的素质、经验和责任心　对代建单位的选择应当主要依靠对其管理能力和诚信度等软件条件来评判。

国内外有较多的事例证明．从事资金规模较大业务的机构．并非都要求自身也要具有很强的经济实力，例如．国内外很多着名的会计师事务所．他们本身的注册资本并不多．而他们承担大型企业的审计或资产评估的金额可能是他们注册资本金的几千．甚至几万倍．虽然不能杜绝少数事务所出现做假帐的现象．但不能抹杀会计师事务所对建立完善市场经济秩序和商业信用的贡献政府对代建单位的扶持．并不意味着要对目前的代建单位进行保护．随着我国投资体制改革的进一步深入．政府投资的公益性项目必然要走向全面开放，以适应社会主义市场经济的发展要求。

在短暂的过渡期中代建单位更需要加强服务意识和责任感．更好地求生　

存、谋发展　以适应将来激烈的市场竞争。

我国　代建制在各地的发展也并不平衡．有些经济发达地区推行的　代建制”发展迅速　在改革中已经先行～步　如上海推行　代建制”已有了新的发展．目前在上海已有２０多家从事过政府投资项目代建业务的单位　它们大多数是与相关政府职能部门脱钩后走向市场的专业公司。

如上海浦东咨询公司、上海市市政工程建设发展有限公司、上海市建设工程管理有限公司等　而且上海实行”代建制”的领域已由单一的政府投资项目扩大到社会投资的基础设施项目。

有了良好的基础　上海等经济较发达的地区推动“代建制”改革深　化的步伐将走在全国的前列．上海等地也将成为其他地区　代建制经验学习和模式效仿的基地　

5总结

工程项目代建制是一种新型的工程项目管理模