工程项目代建制模式分析及发展对策Word格式.docx

1、这种管理模式起源于美国距今已有近百年的历史随着市场需求的不断变化“代建制”在工程建设管理中的应用模式也在不断发展演变。目前国际上广泛运用的“代建制”模式主要工程总承包和项目委托管理。工程总承包指从事工程总承包的企业受业主委托按照合同约定对工程项目的勘察设计采购施工试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量工期造价向业主负责主要方式有：（）设计建筑总承包（）：承包商负责工程项目的设计和建造对工程质量工期造价安全全面负责，这样避免了设计和施工的脱节有利于提高项目质量降低项目成本和缩短工期。（）设计一采购一施工总承包（）：总承包商按照合同约定，完成设计采

2、购、施工实现设计，采购，施工各阶段工作合理交叉与紧密配合并对工程质量、工期，造价安全负全责在试运行阶段承担技术服务。（）交钥匙总承包（）是业务和责任的延伸：但对试运行阶段承担全部责任最终是向业主提交个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托按合同约定代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或者若干阶段的管理与服务项目管理企业不直接参与工程建设但协助业主进行工程管理。主要方式有：（）项目管理服务（）：项目管理企业按合同约定，在项目决策阶段为业主编制相关文件在项目实施阶段为业主提供招标代理设计采购施工、试运行的管理和服务。（）项目管理承包（）项目管理企业代表业主

3、对工程进行全等过程，全方位的项目管理包括总体规划编制相关文件工程招标选择设计，采购施工承包商对设计，采购施工进行全面管理等。我国“代建制的基本思路与特色在计划经济体制下我国政府投资项目的实施主要由项目使用单位负责基本形成了由项目使用单位通过组建临时基建部门进行项目管理的模式。由于这些基建部门的组成人员通常缺乏工程建设的基本知识和实践经验，不熟悉投资和建设的基本程序，不善于运用先进的方法来管理复杂的项目。因此，随着社会主义市场经济的不断发展临时基建部门进行项目建设管理的模式产生的弊端日益明显主要表现在：（）由于政府投资资金使用的无偿性而且建设方又是使用方容易造成投资责任软约束往往出现建设单位追大

4、求好的现象使得建设项目超标准、超规模、超预算超工期（）公益性项目若投资后长期不能产生效益或投资效益低下不但影响公益性事业的发展也影响政府在公众中的形象在此情况下我国一些地区开始对政府投资项目进行代建制试点经过十多年的摸索“代建制“在我国日趋成熟。我国在政府投资项目中推行的代建制基本思路主要来源于项目委托管理通过专业的项目管理单位介入解决政府投资项目责任主体不清的问题。然而在我国社会主义市场经济的背景下我国的代建制“与国际上通行的工程项目委托管理既相似又有明显的区别相似之处主要表现在：规范了政府投资行为以合同的方式理顺了建设项目各责任主体的关系提高了政府投资项目的建设管理水平和投资效益；使用一个

5、代建单位对整个项目负责避免了设计和施工的矛盾有利于管理效率的提高。建立了约束和激励机制从质量，工期，造价，监理及安全等方面对项目的预期目标实行有效约束和严格控制能够较好地实现投资，质量，工期的三控目标建设投资使用不易偏离形成的资产能够按时建帐入库。区别之处主要表现在：1）代建单位在项目建设阶段具有实质性的项目法人地位拥有项目法人的权利同时也承担项目法人的责任使项目使用单位可以从项目建设中超脱出来。2）代建单位主要对政府负责主要实现政府对项目的建设要求而非项目使用单位。3）在建设过程中代建单位依法接受发改委、财政、建设、审计、监察等部门的监督管理有效避免了盲目追求利润和腐败现象的产生。我国“代建

6、制”模式的发展历程我国实施的代建制始于厦门市。年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中通过采用招标或直接委托等方式将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给专业项目管理单位代替项目使用单位对项目实施建设。这种建设管理模式在经济发展中通过不断完善和改进逐步为各地政府的公益性投资项目所借鉴和接受年月安徽省政府批准成立安徽省公益性项目建设管理中心成立伊始便着手省图书馆扩建工程、省迎九运工程等项目的代建年来他们所代建的政府投资项目均实现了投资工期、质量”三项控制目标取得了良好的效益陕西省政府年月在撤销省广厦工程指挥部办公室、省文体中心工程指挥部办公室省整修黄帝陵建设委员会办公室三个机构的基础上成

7、立陕西省统建管理办公室到目前为止省统建管理办承担了近百个工程项目的代建这些工程经质检部门验收大部分评为优良工程。年初上海浦东咨询公司受原上海市计委委托全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目开始了上海市财政投资项目的“代建制“试点，年底上海开始在高速公路建设中强制实行代建制其代建制已突破了政府投资项目的范畴。北京市从年月开始对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制试点到年底已实施北京回龙观医院号病房楼、北京市疾病预防控制中心防病业务楼，北京市残疾人职业技能培训体育训练中心等项目。年湖北省成立了湖北新光工程项目管理有限公司公司按照市场化运作目前已实施和正在实施的代建项目有湖北省民主党派办公

8、大楼，人民大会堂湖北厅，湖北省竞技馆省公务员住宅小区等工程。据不完全统计重庆，黑龙江山东，江苏四川湖南贵州福建云南深圳等省市都相继进行了代建制”试点。国家对政府投资项目管理方式的改革也高度重视。年，国家有关部门组织了”政府投资工程管理方式”课题研究。年底，国家发改委主任马凯在内部二作会议上提出“要积极推行代建制试点”。年底，国务院常务会议原则性通过投资体制改革方案，规定要在全国范围内力推“代建制”年月日，国务院出台了关于投资体制改革的决定决定要求对非经营性政府投资项目加快推行代建制。“代建制”的工作内容我国目前的“代建制”一般由制定政府资金计划的发改委牵头组织实施，代建单位采用招标或委托的方式

9、确定；代建单位确定后，一般由发改委协调，项目使用单位与代建单位签定代建合同代建单位对建设项目的勘察，设计，施工监理单位的选择和主要设备材料的采购实行公开招标并在发改委财政建设审计监察以及项目使用单位的监督下实施代建工作项目资金般由代建单位管理财政部门对“代建制”项目的财务活动实施财政管理和监督。根据项目建设具体情况，代建工作可以进行全过程代建也可以分两阶段实施。分两阶段实施的主要内容有：（）前期管理代建。主要工作有协助项目使用单位编制项目可行性报告组织项目可行性报告评估获得立项批复文件；通过招标落实设计单位完成项目方案设计和初步设计组织初步设计评审组织施工图设计；取得规划许可证和土地使用证协助

10、项目使用单位完成土地征用拆迁通过招标选择监理单位等。（）工程建设代建。主要工作有办理项目开工申请等手续，取得施工许可证通过招标选择施工单位（包括工程分包单位）组织管理协调工程的施工建设或者直接参与工程建设；履行工程如期竣工验收和交付使用的职责负责保障工程项目在保修期内的正常使用。2推行工程项目代建制的优势分析“代建制”的两种模式我国“代建制”在不同的试点地区的发展各具特色并没有形成单一的模式。综合而言目前代建制“形成的模式主要有两种一是”政府委托代建制”由政府专门成立的代建机构受政府委托负责代建政府投资的公益性项目，如安徽成立的安徽省公益性项目建设管理中心陕西成立的陕西省统建管理办公室二是公司

11、代建制政府通过招标的方式，从具有综合实力强信誉度高能够承担履约职责的公司中择优选择代建单位如北京上海等地采用的就是这种模式。“政府委托代建制”模式的主要优势有：（）政府组建的代建机构能够比较准确的领会贯彻国家政策和政府的意图以公正的立场科学的态度开展代建工作；（）能够以较大的决心落实政府对代建项目的具体要求如安徽省迎九运工程从批准设计到建设项目完工只花了个月投资节余万，质量经质检部门检测全部达到优良（）不以盈利为主要目的，能够较好地控制项目投资质量和工期，避免不规范行为出现：（）发改委，财政，建没、审计、监察等部门对代建机构的监管更加有力可以有效遏制腐败现象。主要不足有（）没有充分发挥市场竞争

12、的作用不能在整个社会经济范围内形成优胜劣汰机制以优化社会资源的配置：（）与政府提倡的开放经济理念相悖不利体现和树立政府公平、公开、公正的形象。 “公司代建制“模式的主要优势有：（1）以公司的体制运作代建制项目符合市场经济规律的要求；（）通过招投标的方式选择代建公司有利于发挥市场竞争的作用择优选取综合实力强，信誉度好，运作规范的代建公司。主要不足有：代建公司在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位客观上无法得到各级政府和建设相关管理，备案部门的认可实际操作过程中会遇到较多困难；代建管理费用目前还没有严格的标准，容易给代建制的推行带来无序竞争，不利于代建市场的培育；我国目前还没有专门的项目管理

13、公司，把代建制业务作为副业的建筑企业、房地产开发企业或者工程监理单位虽然都具有一定的专业水平，但这些企业若没有把项目管理作为企业一项重要业务加以重视，就不会主动提高这方面的业务水平而项目的建设管理水平也就无法提高；我国“代建制”目前由于没有担保，保险等相应的配套措施代建公司的风险很可能会转嫁到对项目的管理水平上；在实施具体的政府投资项目上，政府对社会化代建公司的监控能力会有某种程度的削弱不利腐败现象的消除。工程项目代建制的优势工程项目代建制模式可以从体制上铲除政府投资腐败和“三超”现象在交易市场上以中间层的优势提高交易效率解决逆选择问题，通过利用存货、数量配给与价格机制相结合的高效机制调节供需

14、平衡改善工程建设市场的微观结构。首先代建机构为投资主体和供应商提供交易平台从而能够有效提高工程建设市场的交易效率。代建机构的主要作用是制订价格、协调交易、生产和分配信息以及起草和监督合同代建机构基于投资主体（项目单位）的支付意愿和供应商的价格回应来制订交易价格，促进交易，产生经济租金。同时将交易集中化，可以减少分散的投资主体需求与分散的供应商之间的相互搜寻的成本为买卖双方的沟通提供一个平台，有效地减少投资主体与供应商之间的合同数量。另外，代建机构将通过计算内部成本和市场盈利率等多项指标，制定服务价格并将其传递给投资主体。投资主体根据这些价格选择是将工程项目委托给代建机构还是进入配对市场直接交易

15、由于配对市场中投资主体与供应商之间的信息不对称投资主体自行组织项目实施将导致低效的配对代建机构的存在可以降低交换的不确定性改善信息的不对称问题从而提高交易效率。其次代建制能够改善工程建设市场的微观结构有效解决工程建设市场的逆选择问题。代建机构除了制订价格寻求供求平衡之外还具备特有的平衡工程建设市场供需关系的工具即持有存货以及对投资主体和供应商配给代建机构的存在使调节供给和需求平衡的手段由单一的价格机制优化为存货、数量配给与价格机制相结合的高效率机制能够改善工程建设市场的微观结构降低市场风险，优化交易管理。代建机构是通过区分产品质量和提供专家担保来解决逆选择问题的。因为专业化使代建机构与单个投资

16、主体相比要采购更多的东西所以它有动因致力于获取技能来检测产品的质量。而与供应商相比它有更大的积极性来准确报告产品的质量谋求在投资主体方面建立信誉。因此相对于在专业市场上的投资主体和供应商之间的分散交易和短期行为代建机构的活动可以有效地避免工程建设市场的逆选择问题最后推行代建制有利于规范政府投资行为加快实现政府职能转变项目代建制改变政府部门既负责投资审批监管建设市场、又负责具体项目建设实施的体制克服政企不分、责任不明的弊端。政府部门不必再设置基建班子有利于缩小政府机构编制改变政府部门投资项目自建自用的现状，切断建设单位与使用单位之间的利益关系防止钓鱼工程。对代建制项目政府主要把握产业政策和宏观决

17、策项目具体执行实施依靠市场机制管理把项目使用单位从建设实施角色转变为监督执行角色有利于规范政府投资项目管理行为同时减少“三超”现象工程项目代建制推行过程中存在的问题以上对工程项目代建制的推行进行了优势分析指出了实行工程项目代建制的可行性但是作为一种新型的工程项目管理模式在试点与推行过程中一些弊端逐渐暴露主要表现为缺乏法律依据及相关制度的指导与约束和代建市场缺乏竞争力。1）缺乏法律依据及相关制度的指导与约束首先代建人在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位代建收费标准没有明确确定在实践过程中代建人履行职责的法律环境尚不健全也就是说在国家基本建设程序中没有法律授予的地位因此客观上也无法得到各级

18、政府和建设相关管理部门的认可实际操作过程中难免会遇到很多困难而且对于代建费的确定并没有明确的规定通常是从建设单位管理费中划拨建设单位管理费是阶段性和局部性的费用项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收及保修阶段发生的成本、应缴的税费和合理的利润因此建设单位管理费只是项目代建费的一个组成部分而不是全部项目代建费应该高于建设单位管理费。其次风险转移问题尚未解决项目代建是一种什么样的合同关系目前我国法律并未对此做出明确的规定。在现实情况下一方面大部分业主不愿意将建设期法人职权委托给代建公司虽然合同写明代建单位为建设期法人但又规定诸多事项必须由业主批准造成代建单位根本无法正常履行法人职

19、责：另一方面采用合同形式将法人责任转移是否符合法律规定并没有明确依据，代建公司即使取得了法人的地位可以行使法人职权后也并不愿意承担法律规定的建设单位全部责任这样造成在建设实施过程中业主并没有从项目建设管理中脱出身来时时要处理项目实施过程中的各种问题而且代建项目建造起来之后业主仍然要面对随之而来的使用过程中的各种问题最后强制监理制度与代建制存在冲突。在建设项目上再实行一个代建环节会因为增加一个中间环节而影响工程建设效能这也是客观存在的问题我国目前采取强制监理制度监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理信息管理以及工作协调责任若监理单位与业主签订监理合同则相

20、当于业主将项目建设管理委托给两家咨询公司分别承担建设单位和监理单位的责任对业主来说属于浪费资金对咨询公司来说从事相同的工作却承担不同的责任也似乎有些蹊跷若监理单位与代建公司签订监理合同则相当于代建公司将自己的部分业务分包给另一家咨询公司而实际上代建公司完全有能力完成分包出去的业务分包行为于理不通。）工程项目代建市场缺乏竞争力代建企业缺乏综合性人才自身的管理能力和管理水平有限无论是房地产开发企业还是监理单位虽然都具有一定的专业水平但他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性目前承担工程建设任务的代建单位大多局限于某一领域原本只需一次委托完成的代建工作却要分成几次委托，如招标代理委托、工程监理

21、委托、代建委托。这些机构的重复设置导致了工程管理人才的浪费以及工程管理效率的降低同时工程代建管理仅涉足于工程前期动拆迁以及工程质量、安全、进度以及外部矛盾的协调等方面在投资控制方面缺乏足够的主动性代建队伍已经出现人力资源不足的状态代建单位的管理弱化会影响工程建设的质量和进度由于代建单位数量较少具有代建资格的企业数量不多缺乏有效的市场竞争环境客观上也造成了该领域的相对垄断缺乏必要的市场竞争和优胜劣汰机制从行业角度来说尚未建立起一套行之有效的代建管理体系难以形成行业整体合力。目前代建单位缺乏统一有效的管理导致代建单位的资格标准不统一工作能力参差不齐。由于力量不足且分散横向联系较少所以专业化的管理局

22、面尚未显现分工合作的社会化优势还未有效发挥。从而在工程建设管理中存在着空白和隐患结果一方面限制了代建市场的进一步发展另一方面也可能出现个别企业的失控、弱控、甚至违章操作的情况。3工程项目代建制模式的发展趋势从短期看在当前市场经济还不完善各类代建单位发展还不平衡、不成熟的条件下，作为一种过渡形式对政府投资项目委托专门成立的代建机构进行代建对推动代建制“的发展是有益的。然而从长远角度看，单纯靠行政委托方式选择代建单位，容易走上“政企不分”的老路，不利于“代建制”的推广和健康发展.因此,我们认为必须从完善代建项目管理制度，培育“代建制”市场，引导代建单位健康成长等方面出发积极推动“代建制”的改革与发

23、展。完善代建项目管理制度政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系以规范政府投资公益性项目的代建工作1）明确代建企业的法律地位和法律责任。政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件这个文件应该包括的内容有：以法律的名义定义对代建单位进行定义，使之成为独立承担责任的法人。在项目建设过程中，代建单位在基本建设过程中应该是代表投资人的利益的是实际意义上的业主应给予办理立项规划许可和开工许可等方面的权利应给予代建单位申报项目竣工验收的资格而不是起组织项目的竣工验收的作用应明确代建单位在建设工程政府通过验收前的风险责任

24、。2）出台代建单位资质管理规定。代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，政府应制定代建单位资质管理规定，并成立代建资质管理机构对代建单位的资质进行审批和监督管理以规范代建单位的代建行为对违规从事代建业务的单位应依法追究其相应的责任。3）加强信用评价体系建设代建单位从事政府投资项目的代建业务必须树立高度企业信誉政府建立代建单位信用评价体系对项目代建单位进入和退出代建市场实行动态管理有利于代建市场的规范4）制定合理的代建费用。缺乏代建费用的国家标准，容易造成代建制市场的无序竞争而且代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍和人才参与代建工作不利于提高

25、代建单位的项目管理水平。5）完善代建项目的风险防范体系。一方面要建立履约担保制度合理规避政府公益性项目的投资风险；另一方面要完善廉政制度的建设提高发改委、财政、建设，审计，监察等部门对工建项目履行的监控能力。针对代建制在推行过程中存在的问题强调加强代建制的制度建设和代建企业自身及行业建设是解决代建制现存问题的有效途径同时有助于进一步完善代建制模式规范代建制市场。3.加强代建企业自身及行业建设首先应加强企业自身建设目前国际上工程代建、咨询机构的规模呈两极分化状态趋势是向大型和小型化发展因此代建公司必须以工程技术和项目管理的有机组合作为基本条件应审时度势扬长避短确立自身的发展战略，一是可以逐步发展

26、成为大规模的综合性代建制公司但这部分企业相对较少：二是向具有某一专业技术特长的小型化代理机构发展。其次应加强代建模式建设，应推广高效率、全过程、全方位的代建制模式，代建制单位应当在工程的招投标管理、现场管理以及质量、安全、进度、资金等方面实施全方位的控制。逐步培育代建企业的招标代理、监理以及设计管理等方面的能力尽量减少业主不必要的委托次数提高工程建设管理的效率和水平代建单位受业主委托对工程实施的各项管理应当受到业主的监督应设立监督机制但绝对不是强制监理必要时业主可以另外委托中介机构对代建企业进行监督和审计。最后需要加强行业环境建设增强整体竞争力。目前代建企业数量少而且业务主要依托其所在的行业主

27、管部门具有较浓厚的行政色彩。要形成有效的代建制市场首先要打破目前的条块分割、行业垄断局面增加透明度引入竞争，开放门户市场其次在数量上要有所突破应当创造条件，提供便利允许和鼓励社会各类企业积极组建为代建制公司大胆进军代建制市场。第三，降低进入门槛营造更为宽松的投资环境，吸引国外或地区有代建经验的企业采用独资、合资和咨询等多种形式建设。4引导代建单位健康成长我国“项目代建制”实施的时间不长各代建单位的业绩都不是很多经验不是很丰富管理水平不是很高在这种情况下政府要加大对代建单位的培育力度加强信息渠道的沟通促进代建行业发展壮大。然而目前我国代建单位的发展普遍存在两个较大障碍：一是注册资本不够，二是履约

28、担保能力不足。在我国“代建制”市场不是很成熟的条件下我们认为近期不宜对从事代建工作的单位在这两方面设限过高否则容易损害竞争的有效性因为由于某个或某些企业规模过大、市场集中度过高往往造成的市场垄断不利于公平竞争。从目前我国代建制”实施的情况看项目代建的成败关键并不在于注册资本的多少和担保能力强弱而在于项目代建单位的素质、经验和责任心对代建单位的选择应当主要依靠对其管理能力和诚信度等软件条件来评判。国内外有较多的事例证明从事资金规模较大业务的机构并非都要求自身也要具有很强的经济实力，例如国内外很多着名的会计师事务所他们本身的注册资本并不多而他们承担大型企业的审计或资产评估的金额可能是他们注册资本金

29、的几千甚至几万倍虽然不能杜绝少数事务所出现做假帐的现象但不能抹杀会计师事务所对建立完善市场经济秩序和商业信用的贡献政府对代建单位的扶持并不意味着要对目前的代建单位进行保护随着我国投资体制改革的进一步深入政府投资的公益性项目必然要走向全面开放，以适应社会主义市场经济的发展要求。在短暂的过渡期中代建单位更需要加强服务意识和责任感更好地求生存、谋发展以适应将来激烈的市场竞争。我国代建制在各地的发展也并不平衡有些经济发达地区推行的代建制”发展迅速在改革中已经先行步如上海推行代建制”已有了新的发展目前在上海已有多家从事过政府投资项目代建业务的单位它们大多数是与相关政府职能部门脱钩后走向市场的专业公司。如上海浦东咨询公司、上海市市政工程建设发展有限公司、上海市建设工程管理有限公司等而且上海实行”代建制”的领域已由单一的政府投资项目扩大到社会投资的基础设施项目。有了良好的基础上海等经济较发达的地区推动“代建制”改革深化的步伐将走在全国的前列上海等地也将成为其他地区代建制经验学习和模式效仿的基地5总结工程项目代建制是一种新型的工程项目管理模