新型国有资产管理体制下的国有资本财务监管研究Word文件下载.docx

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为确保新的国有资产管理体制下国有资本财务监管模式的顺利构建，在本文的最后，对尚需完善和建立的与国有资本财务监管模式相配套的监管环境进行了相关问题的探讨。

关键词：

国有资产管理体制，出资人，国有资本，财务监管

ABSTRACT

State-ownedenterprisesaretheleadingstrengthofstate-runeconomy,itisafocalpointtosupervisethestate-ownedenterprisesforChinesegovernment.LookingbackChineseeconomicsystemreform,managementsystemofstate-runassetswentthroughas-followedstage,“grantpowerandallowkeepabiggershareofprofits”“theshareholdingsystemreorganizing”“invigoratelargeenterpriseswhilerelaxingcontroloversmallones”andsoon,butstate-runcapitalisstillinlow-benefitcondition.Thenewconceptionofstate-runassetsmanagementsystemthat“centralgovernmentandlocalgovernmentperformstate-runassetsinvestorsseparately,benefitfromowner’sequity,rightsanddutyjoint-entity,managinghumanaffairsandassetscombined”wasputforwardin16thcongressofCCP.Thismeansthebeginningofdevelopingnewstate-runassetsmanagementsystem.

Effectivesupervisionisrelatedtosuccessorfailofstate-runassetsmanagementsystemandfinancialsupervisionismoreimportantinallsupervisorysystems,therefore,itisoneofthemostimportantaffairstostudythestate-runcapitalfinancialsupervisorysystemunderthenewmanagementsystemofstate-runassets.Thenationisthebasicownerandtheprincipalpartoffinancialsupervision.Accordingtothereformgistwhichisestablishedin16thcongressofCCP,theestablishmentofState-ownedAssetsSupervisionandAdministrationCommissionmadethestate-runinvestorsystemestablish,therefore,thisessayproceedsfromtheanglethatthestateistheownerofstate-runassets,combinedtheestablishmentofnewstate-ownedassetsmanagementsystem,theemphasisistoanalyzehowtostrengthenstate-runcapital’sfinancialsupervision.

Basedonanalyzingtraditionalstate-ownedassetsmanagementsystem,theessayrevealsthereasonwhythestate-ownedcapitalfailedtobesupervisedthenrevolvesaroundtheanalysisofnewstate-ownedassetsmanagementsystem,approachesstate-ownedcapitalfinancialsupervision’sstrategyframe.Underthenewsystem,theframesumsup:

first,withsocialismopenmarketsystem’sestablishmentandstate-ownedenterprisesystemreform’spushingon,theessaydiscussesthestateshouldfollowtheprincipleandobjectiveasownerwhilereorganizingstate-runcapitalfinancialsupervisionsystem;

secondly,underthenewstate-ownedassetsmanagementsystemframe,theessayapproachesthestate-runcapital’sfinancialsupervision’sgradesubjectandtheirsupervisionrightandduty;

thethird,theessayapproachesprimarylevelstate-ownedenterprise’sstate-runcapitalfinancialsupervisioninconnectionwithfinancialsupervisionobjectiveofstate-runcapital’sinterestaddedandincreasedinvalue;

last,theessayattempttoapproachtheconcretemodelhowtostrengthenstate-ownedcapitalfinancialsupervisioninordertoimproveeffectivestate-ownedcapitalfinancialsupervision.Tobesurethenewstate-ownedcapitalfinancialsupervisionmodel’sestablishmentsuccessfully,thefinalofthisessayapproachessupervisionenvironmentrelatedtostate-ownedcapitalfinancialsupervisionmodeltobeestablished.

KeyWords:

managementsystemofstate-runassets,investor,state-ownedcapital,financialsupervision

目　录

一、引言

（一）问题的提出

我国的国有企业改革已经走过25年,国有资产的管理体制也进行过多次改革。

但是政企不分和国有资本所有者缺位的问题仍没有彻底解决。

这是由于政府对企业监管是通过行政隶属关系，从政府到部门再到企业等诸多环节来进行的，很多部门都对国有企业行使所有者权利，但实质上所有权的行使却往往被蒙上行政色彩，即被行政手段所替代。

因此，国有资本保值增值的目标难以真正实现，致使企业缺乏有效的产权约束。

改革开放以来，国家虽然成立了国有资产管理专司机构，但由于政资不分，仍然由国有资产管理部门来行使所有者职能，必然会导致新的政企不分，所以国有资本所有者缺位的问题仍然是困扰我国国有资产管理体制改革的难题之一。

在这种情况下，党的十六次代表大会又重新提出国有资产管理的问题。

与过去不同，这次是在一个新的高度上来谈国有资产管理的问题，确立了国有资产管理的新宗旨，即“建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一的国有资产管理体制”。

在此精神指导下，2003年3月国务院国有资产监督管理委员会的建立，第一次在政府层面真正做到了政府的公共管理职能与出资人职能的分离，使国有企业的出资人制度得以明确，标志着我国国有资产管理体制改革进入一个崭新的阶段，这是党中央、国务院做出的重大决定，是深化国企改革、实现国有资产保值增值的必然要求。

但是这只是建立新型国有资产管理体制的开始，一些必要的配套制度尚未被明确提出，尤其没有提出，如何对国有企业实行有效的财务监管。

研究国有企业的财务监管，必须将财务监督的一般原则同国有企业管理体制改革更好的结合。

一方面，新型国有资产管理体制的建立明确了国有资本出资人制度，这就为产权监督的实施奠定了基础，而产权监督更加强化了财务监督的作用；

另一方面，国有企业的稳定发展，需要加强财务监督，需要吸收和借鉴中外财务监督中有益的理论与方法来促进财务监督效率的提高，以保证国家出资人权益不受侵害。

因此，为配合我国国有资产管理体制的顺利推进，国家应如何从外部对国有企业建立起一种既不干涉企业的经营管理活动，又对国有企业有一定制约和控制能力的财务监督管理制度，是一个需要在实践中加以解决的问题。

（二）研究范围与主题定位

1.从出资人角度构建对国有企业的财务监管机制

在现代企业制度下，完善的公司治理结构会涉及到出资者、经营者和财务经理三个层次的公司财务，相应的对企业的财务监督机制是一个涉及面广、内容复杂、多层次的监督体系，因此，对国有企业的财务监管研究需要先界定一个层面。

笔者认为根据监督主体的不同，企业的财务监督体系可划分为出资人监督、企业内部监督、外部监督。

结合我国国有资产管理新体制的确立，本文仅从国家作为国有企业出资人的角度，试图对国有企业的财务监督体系进行探讨。

要研究国家出资者对国有企业的财务监管问题，还需对“国家出资者”进行具体的界定，这里的国家出资者是指国有企业的所有者。

从理论上来说，国有企业的出资者应当是全体人民，但这种解释无助于对国有企业的管理。

要解决国有资本产权所有者的虚位问题，需要建立一个能代表全体人民和国家行使其所有者权利和义务的实体组织。

根据党的十六大确定的国有资产管理新体制，这个实体组织可分为两个层次：

一是直接归属全国人大或国务院领导的专司国有资本管理的国有资产监督管理委员会，由它作为国有企业的终极所有者；

二是在国有资产监督管理委员会和国有企业之间设置若干中间出资者——国有资本运营主体，由其在国有资产监督管理委员会授权的范围内行使对国有企业的所有权职能。

因此，本文所探讨的国家出资者主要包括国有资产监督管理委员会和国有资本运营主体两个层次。

2.现代企业制度下国家出资人对国有企业的财务监管转化为对国有资本的监管

在传统的计划经济体制下，由于出资人所有权和企业法人财产权不分，企业是政府的附属物或加工厂，只独立核算不自负盈亏，更没有自主经营，企业与政府的经济关系是资金缴拨关系，企业之间是往来结算关系，企业的价值运动只是一种资金运动，企业的财务管理也只能是对资金运动的管理。

随着社会主义市场经济体制的建立，在企业界实行了现代企业制度，国家出资人所有权和法人财产权进行了“两权”分离，企业不再是政府的附属物，而是自主经营、独立核算、自负盈亏、自我发展的法人实体和市场竞争主体，企业与国家的关系转变为国有资产所有者的资本投资分利关系和与国家的税收缴纳关系，企业的价值运动在市场经济条件下就是资本运动，财务管理的实质和核心则是对资本运动的管理，与之相适应，国家出资人对国有企业的财务监管就转化为以确保国有资本保值增值为目标的国有资本的监管。

在这里需要特殊指出的是，国有资产构成可分为国有企业经营的资产（经营性国有资产）、国有行政事业单位行使特定职能而使用的资产（行政事业性资产）和依据宪法规定属于国家所有的自然资源（资源性资产）三种主要类型。

在这三种资产类型中，只有经营性资产是市场经济条件下特有的经济范畴，它作为一般的生产要素，以资本形态存在，因此，本文财务监管的对象范围也只限定于国家拥有的经营性国有资产。

3.财务监管对国有资产监管的重要意义

按照党的十六大提出的深化国有资产管理体制的要求，财务监管是国有资产监督管理的重要基础工作，对加强国有企业管理具有重要意义。

（1）财务监管是国家出资人加强对所出资企业监督和管理的重要手段和关键环节，是依法履行出资人监管职责的客观要求，可切实解决长期以来国有资产管理的多头监管问题。

（2）国有企业财务监管体系的逐步建立和完善，有利于督促企业强化国有资本保值增值意识，落实国有资本保值增值责任主体，维护国家出资人利益。

（3）加强国有企业财务监管，对国有企业的对外担保、对外投资、从事高风险等经营行为进行严格监督，有利于提升企业自身的管理水平，减少企业资产损失，最大限度地降低企业经营风险。

（三）相关理论分析

1.委托代理理论

起源于诺贝尔经济学奖获得者科斯的产权理论的代理人理论（AgentTheory，又称代理理论）认为，由于现代企业管理系统在股东（所有者）、总经理、部门经理乃至个人之间层层分权，层层委托责任，使得各层次的委托人与代理人的关系问题成为企业管理的核心问题。

最理想的情况应当是各层次委托人与代理人目标一致，齐心协力地为企业终极委托人即所有者的财富增长目标——企业经济价值最大化目标服务。

但在现实中却很难做到这一点，主要原因在于：

（1）委托人与代理人各自追求自身利益的最大化，但由于他们属于不同的利益群体，因此追求的目标不尽相同；

（2）直接从事各项生产经营活动的代理人容易获得大量公开或不公开的信息，而委托人则因远离这些具体活动而信息不灵，难以了解真相；

（3）各层次的委托人与代理人对待风险的态度不尽相同。

因此，如果不采取有效的控制措施，必然出现道德风险（即代理人不能为实现委托人的最大利益而努力工作）和逆向选择（即代理人有意选择有利于其自身利益而有损于委托人利益的行为），增加代理成本。

在这种情况下，各层次委托人迫切需要引导代理人的经营管理行为与委托人的目标协调一致，以降低代理成本，提高管理效率。

因此，国家作为国有资产的所有者，在出资人所有权与法人财产权分离的条件下，需要建立制衡机制来克服潜在的权力滥用，促使代理人做出有利于委托人利益最大化的决策。

2.产权理论

　产权理论从企业是一种不完备的契约出发，论证了剩余索取权和剩余控制权的安排问题。

产权理论的研究表明：

在信息不对称和契约不完备的条件下，没有在契约中详细规定的那部分权利，即剩余权利应当归资产的所有者所有，由剩余控制权定义的企业所有权对企业效率具有决定意义。

同时，解决契约不完备时激励问题的办法是分配财产的所有权，即谁是所有者，谁就拥有对财产的控制权，谁就有权解决契约不完备时的激励问题，并且最优激励机制应该是剩余索取权和剩余控制权最大对应的机制。

产权理论对理解现代企业的法人治理结构有重要意义，同时从产权理论角度进行分析，可认识到企业产权制度安排对企业经营者的监督有重要作用。

3.资本保全理论

对资产保值增值的研究是以资本保全为理论依据。

关于资本保全，从对资本的不同理解出发，会计界有财务资本保全和实物资本保全两种观点。

财务资本保全观点，是将资本视为一种财务现象，认为资本保全意味着在扣除本期的所有者分配和所有者出资后，期末净资产的财务（或货币）金额必须大于期初净资产的财务（或货币）金额，才算赚得利润。

实物资本保全观点，是将资本视为一种实物现象，资本保全意味着在扣除本期的所有者分配和所有者出资后，企业的期末实物生产能力（或营运能力，或企业达到期末实物生产能力所需的资源或资金），必须大于期初实物生产能力，才算赚得利润。

从资本所有者控制资本的角度出发，一般多采用财务资本保全观念，具体的来讲，企业资本是指价值形态的资产范畴，而不是指企业实物形态的资产范畴。

在资本保全观下，企业经营的目标必须从单纯的利益最大化走向出资者权益最大化（资本保值增值），企业的出资者权益将成为制约企业的根本动力，因此，资本保全观为国家确定国有资本保值增值的国有企业管理目标提供了理论依据。

二、原有国有资产管理体制下的国有资本监管

（一）国有资产管理体制的历史回顾

为了适应市场经济的发展，我国从改革开放之初就开始尝试从宏观层面上建立国有资产管理的新体制，从微观层面上在国有企业中建立现代企业制度。

这种探索在2003年国资委成立之前，大致可分为从80年代初期开始的国有企业改革到1988年国务院组建国有资产管理局之前和国资局成立后到国资委成立之前两个阶段。

1.第一阶段（80年代初—1988年）

从80年代初开始，中国开始了国有企业的改革。

在这期间，国有企业还不是严格意义上的企业，改革的主要手段是国家对企业放权让利，只涉及微观主体的改革，宏观层面的国有资产管理体制改革几乎没有触及。

这一阶段探索的结果表明，仅仅从企业层次着手是建立不起现代企业制度的，也难以搞活企业，而必须从宏观层次出发，建立合理的国有资产管理体制，从整体上搞好国有企业。

2.第二阶段（1988年—2003年）

为了从体制上建立国有资产管理的新模式，国务院于1988年成立了国有资产管理局。

但是在此阶段，中央政府尚未考虑建立一个权利集中的机构，相反是把出资人权利分散给国有资产管理局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门，力图建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制。

在国资局的实际运作中，由于与国有资产相关的各个部门都没有放权，如国有资产的资产权归财政部管，投资权归国家计委管，日常经营归经贸委管，人事权归企业工委管，延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面，多个部门可以对同一个企业发号施令，弊端甚多。

加上其它原因，国资局管理上矛盾重重，职能地位也迟迟不能清晰起来，只能做一些辅助性的工作，如清产核资、研究国资管理政策、探讨国资改革的思路和方案等等。

1998年后的机构改革，如把国有资产管理局归并到财政部，撤消大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员会，撤消经贸委所属的局，都只是把权利在这些部门做内部调整，并没有从宏观上真正建立起一个权利集中的国有资产管理机构，其结果必然是政出多门，难以真正地履行出资人职能。

（二）国有资产监督管理体制中存在的问题

1.严重的多头管理和实际上的“所有者缺位”现象

传统的体制下，国有资产所有者的职能被政府部门分割，造成了产权管理的多元化，政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令，企业要对多个政府部门负责，但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。

由于所有者的责任主体不明确，企业缺乏应有的监督和约束，尤其是那些直接归各级政府管理的大企业集团，其产权归政府所有，但政府是由各综合经济管理部门行使管理职能的，由于政府没有授权由哪个部门进行监管，结果是政府哪个部门都可以管企业，但谁都管不了，谁都不负责任。

同时，由于政府各个部门目标的多元化，不可避免地出现政出多门、重复指令、企业无所适从的情况，造成监督效率的低下和监督成本的增加，即实际上的“所有者缺位”。

2.在国有资产管理问题上存在政资不分现象

我国的国有企业在很多的情况下是作为一种政策工具而存在的，其经营目标除了追求经济上的利润目标，还包括社会和政治目标。

国有企业经营的经济目标和社会目标的双重性常常是处于冲突状态的，使得国有企业无法完全按照效率目标来从事生产经营，难以参与公平的市场竞争，导致效率低下，在竞争中必然处于劣势，后果是牺牲了高效的经济目标且仅仅获得了有限的社会目标。

经过多年的政企分开为主要内容的经济体制改革，政府虽然不再直接干预企业的生产经营，但是在国有资产管理体制上政资不分现象仍然存在。

国有企业资产的所有权属于国家，国家通过自己的机构来实现这种所有者的职能，政府是国有企业的所有者、实际支配者，国有企业仅仅是国有资产的使用者、经营者，没有独立的支配国有资产的权利。

这种情况下，政府实际上一直在履行着双重职能：

国有资产所有者职能和社会经济管理职能。

政府角色的不确定，使政府为各类企业创造公平竞争环境的努力大打折扣，更严重的是政府过多地承担不该管的国有资产的所有者职能，必然影响其很好地履行在市场经济中应该履行的公共管理者职能，造成行政代理和经济代理的混淆和出现政府既是“运动员”又是“裁判员”的现象。

3.国有资产管理的委托代理链过长

在国有资产管理体制问题上，按照现代企业理论的委托代理理论，国家作为国有资产的出资者成为委托-代理关系的委托人，负责国有资产运营的企业成为代理人，更确切的说企业的厂长经理成为代理人。

在现存的情况下，国有资产的真正所有者（最终所有者）是全国人民，这是一个“消极”的所有者。

一般需要政府作为国有资产的产权代表管理国有资产，这使得国有资产与其他资产相比在进入市场之前就存在一层委托代理关系。

由于在原有的“国家所有、分级管理”的国有资产管理模式中，国家作为第一层次的委托人，然后层层向下委托。

由于委托环节过多，造成信息传递