我国大气污染联防联控机制的探析Word下载.docx
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大气污染问题已经发展成为一个涉及社会多个领域、影响经济发展的复杂问题，同时也是国家发展必须面临的问题，鉴于大气特殊的流动性，某一区域造成的污染会影响相邻区域，甚至会对相隔较远的其他区域造成影响，而某区域的治理成果同时也会被其他区域所享受。
所以大气污染治理问题需要多方合作，不是某个区域或者某个部门就能解决的问题，联防联控机制应运而生。
大气污染联防联控机制是以区域性、复合型的大气污染为对象，以受影响的区域内的所有地区作为主体，以整体大气环境和空气质量为总体目标，共同协商制定相关方案，最终达到治理目的的治理模式。
联防联控机制抛弃了以往地区治理“各自为政”的传统治理模式，整合利用区域内所有资源，科学分配治理任务，共同承担治理责任，统筹安排，相互监督，协调开展治理工作，以达到改善空气质量的治理目标。
我国的大气联合防治工作起步较晚，直到2010年才提出通过联防联控来解决区域大气污染问题，在《环境保护法》和《大气污染防治法》有所规定。
然而缺乏更加具体的治理政策和治理原则，加上治理经验不足，所以效果并不明显。
国外已经建立起了较为成熟的联合管控制度，并在其本国取得了良好效果，可为我国提供相关治理经验。
我国近些年举办的大型活动如奥运会、全运会、世博会等等期间空气治理效果显著，但是仅仅维持了一段时间，活动结束后多地出现空气质量情况反弹，这意味着我国目前的联防联控机制还存在着许多问题。
大气污染联防联控机制是行政实践和学术研究的重要研究方向，本文以理论研究为主，采用文献研究法、案例分析法，结合国内外相关案例和我国实际情况对问题进行分析并提出对策建议。
1大气污染联防联控机制及其意义
大气污染问题存在多年，各地方政府治理效果参差不齐。
以往的大气污染治理方案为地方人民政府各自负责所管理的辖区，单独开展大气污染综合治理。
这种方式的缺点是难以解决现在复杂的区域性大气污染综合治理问题,忽视了大气环境的变化及其整体影响因素以及大气中的污染物不断地移动的必然性和客观规律,以往的治理模式已经不再有效。
因而我们提出了联防联控的机制,区域合作,共同开展治理。
1.1联防联控机制的概念
机制是指各构成要素之间的结构关系和运行方式。
联防联控是一种常见的公共治理手段，应用于各个领域。
但联防联控机制目前并没有统一定义，可以将其概括为一种为了达到共同目的，相关的主要因素之间共同协商制定最有利于整体的相关实施方案，整合利用所有资源，共同行动，把握全局，联合防治联合控制的一种机制。
其最终效果好于简单的局部效果叠加。
1.2大气污染联防联控机制的提出
环境保护部等九部委在2010年5月制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。
提出“以科学发展观为指导，以改善空气质量为目的，以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制，扎实做好大气污染防治工作”作为我国区域大气污染联防联控机制的指导思想。
1.3实行大气污染联防联控机制的重要意义
大气是一种公共物品，大气污染具有流动性的显著特点，研究大气污染联防联控既具有理论意义又具有现实意义。
1.3.1联防联控机制能够更有效地控制大气污染的流动性和区域性
大气污染联防联控机制可以更有效的针对大气污染不断流动和区域污染的特点开展工作。
流动性和区域性是大气污染物的两种特殊性质，通常某一地区的大气污染会因为大气环流的原因不断地移动而影响到其他地区，这就使得各个行政区“各自为政”的传统的治理方式不再有效。
大气污染随大气环流不断移动，污染物类型也复杂多样，因此会影响众多区域，包括没有造成污染的区域。
加上大气环境资源是典型的区域公共物品，各主体不付出任何代价就可以享受，针对大气环境的这些特点，使用大气污染联防联控机制可以更科学更有效的治理大气污染的严重问题。
1.3.2大气环境资源的非排他性和非竞争性
大气环境资源具有典型的非排他性和非竞争性，也就是说同一区域内的各个行政区域都可以使用大气环境资源，而在许多城市，高污染产业往往是经济支柱产业，为了追求自己的利益最大化，必然会无节制的最大程度的使用大气环境资源。
区域内的每个主题都是如此，在没有统筹的情况下各个主体就会对大气环境资源过度使用，使得该区域内大气污染必然会超过该区域的承受范围，继而造成治理难题。
随着大气环流的移动，也会影响其他相邻区域的空气环境质量。
大气环境资源还具有外部性，某个区域造成的污染会影响其他区域，同样某个区域的治理成果也可以被其他地区所享受。
而且享受其他区域的治理成果并不用付出任何代价。
这会造成当地政府治理的不积极，只想着“搭便车”。
区域间各个治理主体整合可用资源，统筹治理，科学分配治理任务，共同承担治理责任，对完成共同目标付出代价较大的治理主体进行利益补偿，管控治理成本。
这样才能达到治理大气污染的共同目标，同时有利于调动区域内各主体进行大气污染治理的积极性。
2大气污染联防联控机制的基本原则
实施具体大气污染联防联控机制方案需要基本原则作为指导和准则，明确好基本原则问题，方便更好的开展联防联控工作。
2.1共同但有区别原则
各区域开展大气污染综合防治工作的共同但有一定的区别和责任的原则,主要的内容大致包括以下两点:
2.1.1共同治理责任
首先在经济发展的过程中，以破坏环境为代价的经济发展关乎国家和个人，整个国家都享受到了这种成果；
其次环境治理问题涉及到社会的方方面面，不是某个地区或某个部门单独的责任。
所以每个国家每个地区都共同承担着环境治理责任。
2.1.2共同但有区别责任
共同但有区别责任是指共同但有明显区别的共同责任。
这种区别性主要是体现在以下几个方面:
首先共同但有明显区别的共同责任主要体现在经济发展程度不同的国家和区域之间。
现在我国大气污染的综合治理现状并不是哪个发达地区快速造成的,是长期积累而逐渐形成的。
共同但有区别的共同责任也主要体现在不同的行业之间。
工业和交通运输业的排放量远远大于农业排放量。
相同行业内的不同规模的企业造成大气污染的程度也不同。
不同的行业，不同的规模造成的污染程度不同，也应该承担有区别的监管和治理责任。
2.2协调发展原则
2.2.1经济发展与环境保护相协调
在制定治理方案时必须始终坚持科学发展原则。
以破坏环境作为经济高速发展的手段是违背可持续发展原则的，不能极端的为了发展环境而破坏环境，同时也不能因为环境保护问题而完全放弃经济发展的机会。
平衡好经济发展与环境保护之间的关系，是政府制定相关决策的必须考虑因素。
2.2.2治理任务和治理能力相协调
政府在制定相关治理方案的时候要充分考虑各个地区的经济发展水平，财力物力，有区别的分配治理任务，要符合当地的实际情况。
2.2.3注重沟通与协调
在重污染治理的过程中各职能部门、各地区之间相互沟通协调。
开展广泛的污染防治情报和信息技术交流以及相应的资金和技术援助,联合协调处理环境污染问题。
各部门和地区要充分贯彻协调共同发展的原则,开展污染治理联防联控,应当尽快建立起一系列配套的机制,推动污染信息公开和资源共享,建立有效的利益分配协调机制,以及污染区域预警和应急处理的联动机制。
2.3区域协作与地方自治相结合原则
因为地缘关系，各个地方政府在治理大气污染和环境保护工作的开展过程中有着不可替代的性质。
即便现行的大气污染联防联控机制强调区域合作，系统开展治理工作，但是地方政府才是一线治理工作的执行者、监督者。
当地政府了解所在地区的具体污染情况，经济发展实际情况，历史情况，掌握各项相关数据，绝对的信息掌握程度决定了地方自治在整个大气污染联防联控机制中的不可忽视的重要地位。
同时，地方政府本身也是当地环境治理工作的责任主体，拥有改善大气环境的权利和法定义务。
在开展大气污染联合防治的工作的同时要重视地方政府自治的重要性，发挥地方自我管理的积极作用。
，地方政府要将大气污染联防联控方案细化为地方适用的具体化的、有针对性的措施，从而进一步提高地方政府对大气污染问题的管理能力。
大气污染物跟随大气环流不断移动，其他区域的空气质量情况也会受到影响，如今复杂的大气污染问题需要依靠多区域、多部门共同开展工作，协作治理。
完善联防联控机制的同时重视地方政府的自我治理，两者的关系不是相互对立，而是相辅相成。
联防联控是大气污染治理工作的核心要求和发展方向，而地方政府是大气污染治理工作的基础开展单位，是上层方案的执行者，地方政府的工作开展需要区域间协商制定指导性的意见，区域联防联控工作需要地方政府的积极配合。
2.4总量减排与质量改善相统一原则
空气质量的改善关乎生命安全的健康问题，是各项大气治理方案和实行大气污染联防联控机制的根本目的和最终任务，也是进一步建设全国人民美好生活环境和美丽中国的必要条件。
而控制总量减排是完成任务过程中的一项基本原则，围绕总量减排原则制定的措施更加贴近生产生活，可操作性高，可以有效减少总体的污染物排放总量，缓解大气污染程度，进而达到质量改善的目的。
质量改善是目的，总量减排是手段，二者是相互统一的。
只是一味关注排污总量的减少，工作全部围绕排污总量减少来开展，甚至将总量减排作为最终目标忽视质量改善的最终目的是本末倒置的行为。
认清总量减排与质量改善之间的关系，平衡二者的权重有助于环境保护工作的顺利开展。
总量减排和和质量改善相统一原则是大气污染治理治理工作的一项最基本的原则之一。
3我国大气污染联防联控机制的现状分析
我国大气污染治理起步较晚，区域间治理效果参差不齐，分析我国的当前的联防联控治理现状对于探析大气污染联防联控机制有很重要的意义。
京津冀地区、长三角地区、珠三角地区作为大气污染跨区域联合防治的先锋，其联防联控的实践情况和取得的效果让我们可以更好的认识到现行机制优缺点。
3.1京津冀地区
自2008年的北京奥运会开始，京津冀地区就开始了区域联合治理，后来的亚洲太平洋经济合作组织（APEC）领导人非正式会议及2015年的“纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年”阅兵活动都采用联防联控的治理模式，活动期间空气质量情况有目共睹，取得了前所未有的治理效果。
京津冀地区的联合防治效果充分证明了联防联控机制在解决区域性大气污染问题中重要地位。
分析研究京津冀地区治理效果显著的原因主要集中在四个方面，
3.1.1具有专业的领导机构
京津冀及周边地区大气污染防治协作小组于2013年成立，写作小组每年都会在京津冀轮流召开联席会议讨论工作。
在2018年7月，协作小组升格为领导小组，进一步提高领导力。
3.1.2完备的政策与方案
2013年的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》；
2016、2017年的《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》；
2018的《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等。
3.1.3科学严格的管控措施
京津冀地区针对自身的经济发展特点以及高污染产业的发展模式，采取了科学高效、贴合实际、可操作性高的治污措施。
例如淘汰落后产能、强化燃煤污染治理、防控机动车污染、健全问责机制等。
实施治污措施的同时加强对高污产业的管理，严格科学的管控措施是京津冀地区治理效果出色的保障。
3.1.4充分的交流与信息共享平台
京津冀地区在治理大气污染的过程中重视信息交流的重要性，及时建立区域空气质量监测、污染源监管等专项信息平台，及时开展信息共享工作，为相关治理决策提供了依据。
3.2长三角地区
长三角区域的联防联控主要是通过沟通、协商达成环境保护合作协议，成立合作平台进行区域协调治理。
2008年长三角地区达成环境保护合作协议，2014年，长三角区域启动大气污染防治协作机制。
3.3珠三角地区
京津冀和长三角两个地区采用区域合作，召开联席会议等方式共同协商治理，而珠三角地区的治理模式与京津冀和长三角地区有所不同。
珠三角采用的是由广东省统一领导指挥的方式，这样的治理方式使得治理工作开展相对容易，管理相对简单。
2009年省政府正式发布《广东省珠江三角洲区域大气污染防治办法》,建立了大气污染联防联控协作机制，统一部署了治理任务，制定了大气污染物检测控制及排放标准、监测预警机制、约束机制，科学的统一指挥，完善的治理策略使珠三角地区成为我国首个区域大气污染联防联控示范区。
3.4我国现行大气污染联防联控机制的不足
大气污染联防联控机制在我国虽已实践多年，但是取得的效果不尽人意，对我国的典型区域治理情况进行分析可以归纳出我国目前的联防联控机制存在基础研究不足、指导意见不完善、相关法律法规可操作性差、权利归属问题、利益补偿机制缺少等问题，下面是具体分析。
3.4.1缺少基础研究
虽然目前我国的大气污染联防联控机制已经成为了热点研究问题，但是由于研究起步较晚、缺少专业人才、大气环境污染复杂的性质、大气污染基数较大、早先政策的主体缺失等客观问题和历史原因，我国的大气污染联防联控机制研究并不完善，存在诸多问题，还需要进一步的基础研究数据来作为决策依据。
3.4.2具体指导意见不完善
《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》为未来我国的环境空气质量改善工作指明了发展方向,也提供了相应的方法和技术指南。
尽管对于相关法律条目的内容做出详细、具体的解释和详细说明,但其主要指导意义仅局限于环境总体规划的编制,对具体行动的指导和建议明显不足，可操作性差。
基本上是各个区域和城市自己摸索制定具体的规划和行动,最终的实际治理效果参差不齐。
3.4.3配套软、硬件准备不足
区域管理范围内监测空气质量的环境监测管理信息网络和区域空气质量环境评价监测数据采集监测管理系统尚未基本建成启动,区域内空气污染总体排放数据不清晰,导致了区域内各个主体在空气质量环境联防联控治理中的管理规划不够完善，过于片面，更多是围绕自己开展,缺乏从各个不同区域的大局角度对其进行一个整体的科学分析和综合考量,从而直接导致我们无法更好地通过各种科学化、目标化和制度定量化的综合管理手段实现一个区域内空气质量环境联防联控和综合管理的战略目标。
3.4.4部门之间合作不力
一般的行政任务只需要一个部门或者几个部门合作来制定方案并实施即可，但是环境保护工作不同于平常的其他工作，环境保护涉及到许多部门，但是这些部门之间并没有统一的领导或者政策来规定环境保护所涉及到的工作应该如何配合，如何开展。
而且环境部门很多时候需要更大的权限来开展工作，但是实际情况是缺少这些权限，使得环境保护工作开展不顺利，造成许多政策只能停留在纸面上。
3.4.5利益补偿机制缺失
高污染产业往往带来的巨大的经济效益，环境保护与大气污染治理在很多地方与经济发展相冲突，这就意味着要牺牲一部分经济利益来换取环境保护工作的开展。
比如许多地区的减排方式需要关停高耗能产业，而这些恶高耗能产业往往是当地的支柱产业。
整改、关停这些产业必然会影响当地的经济利益。
况且许多城市并没有实力在转型减排的同时保证经济利益，污染治理的压力较大，就算付出了代价也可得不到应有的效果。
因为大气污染的特殊性质，其他无作为的地区同时也会享受到为治理付出代价的地区的治理成果。
这就出现了区域内各个主体间的利益失衡问题，而现有的联防联控机制并没有相应的协调机制，极不利于调动区域内各地方政府尤其是治理实力较弱或以高污染产业为支柱产业的地区参与联防联控治理的积极性。
以京津冀地区为例，北京地区为维护其生态环境安全将钢厂、煤炭等高污染产业转移之河北地区，造成了河北地区污染严重。
尤其是雾霾污染为人诟病。
河北在环境保护工作中投入了大量工作，但是收益甚微，反观北京地区经济发展水平远远高于河北地区。
河北地区得到的回报与作出的牺牲不成正比。
北京强悍的经济实力原本原本应该承担更多的治理责任，但是现在却将这部分责任转移给了河北。
如今北京要求河北对其高污染产业同时也是经济支柱产业进行限产或者关停，以便获得更好的空气质量，河北面临着环境保护和经济发展的双重压力，所以应该给予河北地区相应的利益补偿，来弥补其因为保护环境而造成的损失。
这样有利于调动河北政府环境保护工作的积极性，平衡利益，实现共赢，最终实现大气污染治理的共同目标。
4大气污染联防联控治理的国外经验
大气污染问题几乎是国家发展中必须解决的难题，经济的快速发展带来环境问题，而多数发展国家很早就遇到大气污染问题并且开展相应的治理工作。
就目前的情况来看，已经基本建立和实施了较为完善的区域性大气污染联合防治机制并取得成效的国家和地区以美国和欧洲最为典型。
美国和欧洲的大气污染联合防治机制为加快我国联防联控机制的发展也提供了宝贵的成功经验。
他山之石，可以攻玉。
本文立足我国的联防和联控治理机制的实际应用情况，有针对性地总结和借鉴了国外经验，并对国内现有联防和联控机制加以改进，力争推进其综合发展，使其应用于我国的大气污染的联合防治中，达到完善目前我国的联防和联控治理机制建设综合防治的目的。
4.1美国
作为较早的治理大气污染的国家，研究美国的大气污染治理情况及模式对我们的进步有很大的参考意义。
4.1.1法律法规
1955年，《空气污染控制法》正式出台，1963年，《清洁空气法案》经国会表决通过，这是美国在机动车治理方案中的强制性治理法案。
之后美国政府先后颁布了《空气质量法》和《机动车空气污染控制法》来进一步管控机动车空气污染。
由此可见美国的治理法案针对性较强，发布时间也较早，其空气治理问题很早就引起了美国政府的重视。
美国政府采用洲际协定和行政协定共同使用的治理模式，治理方案审批流程明确，责任分配具体，并在法案施行的过程中不断修订《清洁空气法案》，逐步提高空气质量的标准，不断完善治理措施。
4.1.2组建专业机构的
1970年底，美国东南部环境保护署在东南部成立并开始正式运行，最初由尼克松总统在报告中提出了设立的构想，而后又获得了州政府和国会的支持和批准。
此后，国会按照自己的州界并同时参照区域内的社会政治经济和发展的情况对区域进行了划分，成立了10个独立的区域办公室，专门由环保署负责管理，以便解决区域内的大气环境污染治理问题，配合环保署各项工作和职能的正常开展以及环境治理相关政策的制定和实施。
位于不同区域的办公室针对性强，专门研究相关问题，得到的准确数据为环保署开展工作提供了依据。
不仅如此这些专业的区域办公室还为环境保护的其他职能部门培养了一批专业人才，保持环境保护部门的活力。
之后为了进一步开展环境保护工作，环保署经国会授权成立了环境保护区域委员会，由环保署、区域办公室、州政府代表、相关利益方的代表构成，起到了制定环境保护实施计划、监督实施情况、技术支援、培养相关人才等重要作用。
4.1.3采用均衡责任机制
根据共同治理法律责任的差异化和共同承担，美国的法律明确要求：
无论一个或多个州的排污主体经济发展的程度如何、是否对全国或区域范围的大气污染治理行为负有责任，都应当通过法律来要求政府承担污染治理的义务和法律责任。
这种法律规定的基本逻辑和依据主要在于，即使某一个或多个州的主体污染行为并未直接地造成空气污染，但是这个州的政府和民众都享受到了污染治理带来的好处，所以要补偿污染治理主体。
适当地给予排污治理行为主体一定补偿，以求在共同利益平衡的情况下，实现主体污染治理法律责任的平衡。
4.2欧盟
4.2.1签署国际条约
欧盟开展大气污染治理工作的一大重要手段就是签署国际条约。
1979年，欧盟
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