浅谈自然保护区建设现状及对策以辽宁省为例Word下载.docx

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截止2014年年底，辽宁省已建立自然保护区96个，总面积万公顷，约占辽宁省国土总面积的%。

辽宁省自然保护区涵盖了森林生态、地质遗迹、内陆湿地、海洋海岸、古生物遗迹、草原草甸、荒漠生态、野生动植物、滨海湿地等九种类型，是功能相对比较完备、布局基本合理、类型较为齐全的自然保护区体系。

　　辽宁省自然保护区依据保护区管理级别进行分类，全省96个自然保护区，其中：

属于国家级自然保护区的有17个，属于省级自然保护区的有29个，属于市县级自然保护区的有50个（其中市级保护区34个，县级保护区16个）。

　　辽宁省自然保护区依据类型进行分类，全省96个自然保护区，其中：

森林生态57个，地质遗迹5个，内陆湿地11个，海洋海岸7个，古生物遗迹3个，草原草甸1个，荒漠生态1个，滨海湿地5个，野生动、植物6个。

　　二、辽宁省自然保护区建设存在的主要问题

（一）总体规划滞后

　　科学、合理的总体规划是建立自然保护区、促进自然保护区健康发展的基本前提。

辽宁省自然保护区总体规划工作严重滞后，主要表现在三个方面：

一是部分自然保护区尚未编制总体规划;

二是部分自然保护区没有进行功能划分。

辽宁省96个自然保护区中，只有48个自然保护区进行了功能划分，尚有一半的自然保护区未完成功能区划分。

三是部分省级和市县级自然保护区范围不清，甚至连一张基本的区划图都没有。

四是部分自然保护区设立较为匆忙，申报前没有专门规划编制，导致设立不久，因种种原因难以为继，被撤销。

（二）法治建设滞后

　　法治建设是自然保护区科学管理的关键。

辽宁省自然保护区立法存在滞后性和局限性，严重制约着自然保护区的发展。

主要体现在：

一是立法缺乏统筹规划。

当前辽宁省有关自然保护区的立法多为部门立法。

部门立法有其合理性，但其本身存在着无法克服的弊端。

主管部门立法多注重本部门利益，容易成为部门之间争权夺利的工具，容易造成部门法之间冲突;

而且主管部门起草法律，多注重相对人的义务和责任，忽视本部门的义务和责任;

多强调运用行政管理手段，忽视发挥市场机制作用。

二是立法滞后。

辽宁省自然保护区立法不完善，不能满足生态文明建设和保护的需要。

一些应制定的地方性法规、规章迟迟不能出台，如生态补偿、循环经济、排污权交易等，实践中已经积累了相当的经验，但相关法规却缺失，存在明显的滞后性。

还有相当一部分法律、规章十余年未做修订，如2004年《辽宁省农业环境保护条例》等，已经不能适应当前的经济和社会发展实践需要，需要再次修订。

三是地方特色不突出。

辽宁省部分自然保护区地方立法照搬照抄国家级自然保护区法律法规，重点不突出，特点不鲜明，操作性、针对性不强。

尤其没有体现出辽宁作为老工业基地的突出特点。

作为老工业基地，辽宁省发展面临着资源型城市转型、重化工业清洁生产、循环经济、矿山生态修复等紧迫问题，因此，作为自然保护区地方立法，必须针对这些问题出台可持续发展的相关地方性法规或规章。

　　（三）管理薄弱

　　科学有效的管理是自然保护区建设工程健康发展的关键。

辽宁省自然保护区管理薄弱，主要体现在有以下几个方面：

一是管理分散。

辽宁省自然保护区的管理工作分别由环保、林业、农业等行政部门负责，管理部门众多、管理主体分散。

二是各部门职权重叠交叉。

部分自然保护区分由国土资源、林业、海洋部门执法，存在职权交叉、管理重叠等问题。

发生问题时谁都管或谁都不管，没有真正的责任主体。

三是保护区没有专门管理机构和管理人员。

省除国家级保护区设立了管理机构和管理人员，能够完成基本保护任务之外，省级自然保护区管理人员严重不足，市县级自然保护区甚至没有管理人员。

四是经费不足。

当前除国家级自然保护区外，辽宁省的省级自然保护区每年共有500万元经费，平均每个保护区不足20万元，市县级自然保护区基本没有财政拨款。

资金缺乏，导致保护区的资源监测、生态恢复等工作难以正常开展，甚至连基本的保护工作都无法开展。

五是管理人员专业素质有待提升。

自然保护区的建设和发展是一项新兴的事业，特别是辽宁省自然保护区建设起步晚，大多数管理人员属于半路转行，又缺乏专门的教育培训，不胜任自然保护区的保护和管理工作。

　　（四）非法侵占自然资源的行为仍在继续，生态环境不断恶化

　　自然保护区的核心区内禁止任何人为活动。

但近年来，部分自然保护区周边群众出于经济利益的驱动，非法进入核心区侵占自然保护区资源的行为时有发生，损害了自然保护区的健康发展。

自上个世纪末以来，辽宁省东部山区的红松种子被大量非法采摘，每年秋季，大部分松籽被采集带走，部分红松树冠甚至被非法采摘人故意损坏。

该非法采摘行为不仅仅直接毁坏了红松树木，更严重的是破坏食物链，一些以红松种子为食的松鼠、松鸦等鸟类将面临食物短缺甚至很难生存繁衍。

如果不加以制止，长此以往，该非法侵占行为势必会严重影响森林生态系统的稳定和健康发展。

这种间接破坏生态系统的行为与直接砍伐森林的行为其危害性并无二致。

此外，工业废水、农村居民废水、生活垃圾、化肥、农药等也严重破坏到野生动植物的栖息环境，恶化自然生态系统。

　　（五）生态旅游不规范

　　随着社会文明的发展，生态旅游、回归自然逐渐成为人们追求的一种新时尚。

人们对生态旅游的消费需求增长迅速，而生态旅游的供给不足。

这固然与基础薄弱、准备不充分有关。

部分地方政府在开发自然保护区景点或景区时，盲目片面追求经济收益和眼前利益，导致实践中出现了生态旅游开发到哪里，环境污染与生态系统破坏就带到哪里的现象。

开展生态旅游不仅要求旅游者具备一定的环保意识和知识，更对旅游活动的组织者、旅游目的地的管理者提出了”保护生态”的新课题。

　　三、辽宁省自然保护区发展对策

（一）科学规划自然保护区

　　自然保护区是生态文明建设的中坚力量。

自然保护区的建立与发展受自然和社会经济条件等多因素的影响。

一方面随着城镇化的发展，自然保护区的面积会受到挤压，另一方面随着经济的发展，生态保护的投入资金会增加，人们的生态环境保护意识提高，会有力推动自然保护区的建设和发展。

做好自然保护区的规划工作意义重大，具体而言：

一是要做好自然保护区总体规划编制工作。

规划编制是建立自然保护区的首要条件。

在新的自然保护区申报之前，应完成总体规划编制工作，并将其作为审核批准设立自然保护区必备条件之一。

二是要完善保护区体系，围绕拯救频危物种和保护关键生态系统，加强辽西等重点区域的保护区建设;

重点保护小种群物种。

三是要明确规定自然保护区的范围和界线，对范围尚不明确的保护区抓紧进行实地勘察和确认。

建议由批准建立自然保护区的当地人民政府制定颁布规章或规范性文件，并在自然保护区周边发布公告，让全社会成员知晓。

四是要完善自然保护区功能分类体系。

以功能为标准，自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。

尚未进行功能划分的自然保护区应尽早启动功能划分工作，做到科学合理清楚明确。

五是要严格自然保护区的设立、调整、撤销的条件和程序。

已建立的自然保护区不得随意调整、撤销。

（二）完善自然保护区法治建设

　　解决资源、生态环境问题，最根本的还得靠体制机制创新。

加强辽宁省自然保护区法治体系建设，把严格保护、有效管理和合理开发利用纳入法治化的轨道。

一是要修订、清理已经不能适应辽宁省当前经济和社会发展实践需要的保护区规章及规范性文件。

二是要详细明确规定禁止破坏自然保护区的各种行为，加大处罚力度。

三是要抓紧起草制定《辽宁省自然保护区条例》。

作为自然保护区的国家综合性立法，《中华人民共和国自然保护区条例》是国务院制定的行政法规。

《辽宁省自然保护区条例》应由辽宁省人民代表大会或其常务委员会制定。

该条例就全省自然保护区的指导思想、目标、范围、机构编制、管理体制机制、人员经费等方面在总体上进行统一的原则性规定，这一方面可以解决辽宁省自然保护区立法位阶低，也可以有效减少各相关的自然保护区地方规章、规范性文件冲突，为解决法律冲突提供法律依据。

四是要努力做到”一区一法”。

针对每个保护区的保护对象制定针对性强、可操作的管理条例及配套政策，为各自然保护区实行有效管理提供法治保障。

五是要弥补自然保护区法律空白，同时为辽宁老工业基地经济发展提供法治保障。

对于实践中已经积累了比较成熟的经验的，要及时上升为地方性法规或规章。

抓紧制定生态补偿、循环经济、排污权交易等方面的法律。

　　（三）改革自然保护区管理体制、机制

　　管理部门越多、管理主体越分散，管理责任就会越松弛，对资源生态的保护就越无力，资源生态状况就会越糟糕。

反之，权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，对资源生态的管理就越有效。

因此，应当对自然保护区实行集中管理。

一是在不增加现有编制的基础上，可以考虑整合各部门自然保护区行政管理职责和管理机构，成立辽宁省自然保护区管理局，统一管理全省的自然保护区。

在国家级、省级自然保护区设分局，在市县级自然保护区设管理站或管理处。

赋予自然保护区管理局、分局、管理站或管理处行政执法权。

在自然保护区管理机构成立的前提下，还应当赋予各级管理机构行政执法权，统一执法。

同时加强执法监督。

　　（四）加强自然保护区资金保障和人才建设

　　政府是自然保护区建设和管理的主要责任者，政府对自然保护区应加大财政资金拨款，同时要善于利用政府贷款、国际组织贷款、港澳台、外商投资等多种融资方式科学规范地开发生态旅游产品，保护自然资源、环境生态和生物多样性，善于运用中央和地方财政手段引导和控制旅游建设项目投资资金流向，促进旅游产业结构调整和合理发展。

加强自然保护区基础设施建设，装备先进的科研设施，引进专业人才，加强人员培训，借鉴国际宝贵经验，不断提升自然保护区管理和建设质量。

　　（五）加强环境意识宣传教育

　　环境意识是衡量一个地区文明程度的重要标志。

提高环境意识，有赖于全面持久的教育和宣传。

一是要加强自然保护区管理人员的教育培训，培养专业人才，强化专业知识储备，提高其专业素质和水平，同时具有良好的职业道德和敬业精神。

严格保护和科学合理开发结合。

二是要强化对全社会公民尤其是自然保护区周边群众的环境意识教育宣传，让全社会公民知晓自然保护区的建设和发展不仅仅是某个行业本身的事情，更是全体社会成员共同的责任，需要全社会的共同努力。