城市的政治逻辑资料下载.pdf

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urbanpowerstructure本研究受教育部人文社会科学研究项目“非营利组织的治理过程及其绩效改进”、教育部留学回国人员科研启动基金“第三部门发展与城市社区公共产品供给机制创新”、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“西方公共行政学理论前沿”资助。

何艳玲：

中山大学行政管理研究中心副教授，主要研究领域为行政学理论与方法、城市治理与NPO。

联系方式：

2006HYL163.COM。

2城市的政治逻辑：

国外城市权力结构研究综述国外城市权力结构研究综述权力及其结构一直是政治学、行政学等有关学科研究的“大问题”。

权力结构是指决策权力在社会各阶层的分配状态，具体表现为决策者的阶层构成及组织形式。

城市权力结构研究将国家层面的权威性价值分配问题置于城市层次，与国家权力结构研究类似，对于城市中的权力运作，通常需要回答的问题有：

城市权力掌握在谁手上（Who）？

这些权力是如何取得的（How）？

权力运作的机制与结果是什么（What）？

对这一系列问题的回答，构成了城市的政治逻辑。

本文目的在于梳理近年来国外城市权力结构的不同理论与流派，分析其理论内涵与传承关系；

在此基础上，对中国城市政治与行政研究的基本方向提出建议。

一、精英还是多元：

城市权力结构研究的两大传统一、精英还是多元：

城市权力结构研究的两大传统从理论脉络上来看，传统城市权力结构研究有两大流派：

一是以亨特为代表的精英论（elitetheory），二是以达尔为代表的多元论（pluralism）。

精英论与多元论的争辩，奠定了此后城市权力结构研究的基本模式。

（一）精英论

（一）精英论精英论认为，城市决策是少数精英的专利，决策权力掌握在少数精英手中，重大的政治方案通常是由这些精英起决定作用，城市各级官员予以配合来实现少数人的意志。

具体而言，精英论的观点包括：

（1）上层少数人构成单一的“权力精英”。

（2）该“权力精英”阶层统治社区生活。

（3）政治领导与社区领导是该阶层的执行者。

（4）该阶层与下层市民之间存在冲突。

（5）地方精英与国家精英存在千丝万缕的联系。

精英论的代表人物亨特（Hunter）以美国的亚特兰大市作为研究对象，分析了其决策层级与权力运行的过程，并于1953年出版了城市权力研究的奠基之作社区权力结构：

决策者研究（Communitypowerstructure:

astudyofdecisionmakers）。

在亨特看来，研究城市权力研究的中心任务是要找出城市中的主要领袖。

亨特设计了“声望法”来识别这些领袖，发现城市权力通常由不超过40人的集团行使，其中工商界的利益起着决定性的作用，亚特兰大市的城市权力呈现出金字塔式的结构。

亨特还指出，这些精英大多相互认识、经常来往、互相磋商公共事务，从而结成密切的权势群体。

他们以不声望法的核心就是“列出有声望的人，然后访谈并证实这一列表”。

具体包括：

（1）通过与居民交谈和其他一些调查，列出被认为是当地社区工商业、政府、市民或社交圈中有实际影响的所有人，在亚特兰大案例中是开列了这些人的名单。

（2）询问社区中了解该社区的人们或对地方政治熟悉的专家的代表性看法，把上表中人物按顺序排列，在适当的时候增加或删除某个人。

（3）把表中的人物数量由175人缩小到40人。

接着，他对这40人进行访谈，请他们指出其中被认为此区中最有领袖地位的人；

最后，他又从中得到了一个中选率最高的12人名单。

具体论述参见夏建中：

现代西方城市社区研究的主要理论和方法，燕山大学学报（哲社版），2000年第2期。

3同的方式行使自己的权力，一些人在公部门供职，在社会上引人注目、声名显赫；

另一些人则通过他人行使权力，其活动和影响一般不为常人所知。

亨特的研究所采用的结构功能分析、非正式因素（工商界精英）支配城市发展的命题，开启了后来成长机器论、城市体制论以及相关的城市权力结构经验研究传统。

（二）多元论

（二）多元论对于精英论的观点，多元论者提出了质疑。

多元论者认为，城市权力分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心，地方官员也有自己的独立地位；

官员要向选民负责，所以选民也有权力，他们以投票来控制政治家。

多元论的代表人物达尔（Dahl）不同意用“声望法”来进行权力研究，他指出：

任何人拥有权力资源而不去使用的话，不能算是权力；

权力不仅仅是声望，还要有行动的实权。

因此他提出，应当用“决策法”来考察谁在重大的城市政策上参与实际决策。

1961年，达尔出版了谁统治：

美国城市中的民主和权力（WhoGoverns:

DemocracyandPowerintheAmericanCity）。

该书以纽黑文市为研究对象，选择了城市重建、教育政策和政治任命等三个问题进行分析。

达尔发现，有不同的团体和个人参与了这三个方面的决策，个人或团体都拥有各种资源，有其在特定专属领域的影响力，但没有任何个人或团体足以垄断城市的决策过程，城市权力显得很分散，因此，城市的决策总是倾向于反映大多数人的意见。

达尔将纽黑文市的城市权力格局定义为以“分散的不对等性”（dispersedinequalities）为主要特征的多元政体（Polyarchy）。

达尔的著作与波尔斯比（Polsby）的社区权力和政治理论（CommunityPowerandPoliticalTheory）、沃芬格（Wolfinger）的声望与社区权力研究中的现实（ReputationandRealityintheStudyofCommunityPower），共同构成了多元论的核心。

不过，多元论的观点也遭到了广泛批评。

首先，达尔的研究选择了纽黑文市的城市重建、教育政策和政治任命等三个领域进行研究，那么，怎样才能确定这部分决策的结构能代表城市整体的决策结构？

事实上，决策议题不同，往往会影响利益相关人投入的强度与时间，因而所呈现出来的决策权力结构也会有所不同。

其次，巴克拉科（Bachrach）和巴拉兹（Baratz）在权力与贫穷：

理论与实践（Powerandpoverty:

theoryandpractice）中提出了“权力的两面性”理论，认为：

权力不但能决定某一事件或提案进入政策议程，也可以扼杀某一重要事件进入政策议程。

因此，达尔的研究对象其实是已经得到允许的提案，但却没有研究那些尚在构想或酝酿阶段就已被否决的提案。

而获得允许的提案，也许可能是无法真正威胁城市资源分配和既定权力结构的琐碎事情。

所以，多元论者研究的只是部分的权力运作和权力集团，而不是全部。

二、增长机器还是城市体制：

城市权力结构的模型化二、增长机器还是城市体制：

城市权力结构的模型化在很长一段时间内，城市权力结构的争论一直被精英论与多元论所垄断。

但自1970例如，工商组织对城市重建较有发言权，但是对教育的影响较小。

4年代晚期以来，西方国家开始面临普遍的政治经济再结构问题：

在生产领域，从大规模标准化的生产方式转向特殊化的弹性生产模式；

运输通讯科技的发展，使跨国公司兴起，资本更易于流动到其它国家。

在政治上，为解决凯恩斯主义而导致政府失灵的财政危机，新保守主义与新自由主义崛起，自由市场被当作最有效率的调节社会生产与分配的机制，私有化、去管制化、自由贸易等成为经济发展的主导。

在这种大政治经济环境发生改变的情况下，面对有限的资源与多变的环境，更多的组织（包括工商企业、非政府组织、工会、社区团体）被引入到城市系统中，新的非阶层化谈判系统开始浮现。

与此同时，一些新的城市权力研究理论开始出现，其中最有影响的是增长机器（growmachine）论与城市体制（urbanregime）论，这两种理论都致力于将城市权力结构模型化。

（一）增长机器论

（一）增长机器论增长机器论基本上同意“精英论”的观点，认为在城市中的确存在利益一致的精英团体，但增长机器论要追问的是：

为什么这群精英有相同的利益？

增长机器论认为，除了极少数例外，这一问题在经验层面的答案都是“增长的议题”。

增长机器论的代表人物莫罗奇（Molotch）认为，城市就是一部增长机器，美国任何一个地方体（Locality）的本质就在于增长。

动用资源，追求增长是地方精英，尤其是地方工商精英的共识。

增长精英所组成的增长联盟（growthcoalition）包含了经济利益团体、土地开发商与房产经纪商、银行、律师等关键行动者，这一联盟不是直接参与城市决策，但企图影响决策，或者提出地方发展的意识形态。

增长机器的成本常常需要所有居民承担，比如增税与环境成本，但其所促成的地方经济发展利益却并非均衡分配给居民，而是由地方精英所享用，城市遭遇“去在地化”（delocalization）。

由于经济发展能够为政治人物带来选举利益，因此城市政府也会支持“亲增长”政策，并利用公权力达成私部门的目标，而媒体也会支持“亲增长”取向，以增加销售量和广告量。

罗根（Logan）认为，增长机器论提出了许多可以揭示城市发展的有价值命题，但问题在于，相比较城市增长联盟，劳工、工会等也并非是局外人，他们也应该纳入到增长机器的分析。

1987年，罗根和莫罗奇合作的城市财富：

地方的政治经济学（UrbanFortunes:

ThePoliticalEconomyofPlace）在“地方的政治经济学”（politicaleconomyofplace）框架上进一步阐述了增长机器命题，并专门分析了城市中存在的“反增长”力量。

增长机器论的贡献在于，它将1950年代以来多元论与精英论关于“谁统治城市”的辩论导向了一个新的视角，也即增长机器论将土地开发等重大的政治经济议题带入了研究之中，为城市权力结构的分析提供了一个更为宏观的架构。

同时，在“谁统治”以外，增长机器论还回答了在城市决策中“谁得到了什么”等更有实质意义的问题，其理论也因此而显示出了较强的批判色彩。

然而，批评者认为，增长机器论将城市发展过于窄化为土地开发，而忽视了其他维度的考察。

而且，增长机器论的分析焦点往往局限于一个城市或地方，并没有考察城市Molotch.H.1976.Thecityasagrowthmachine.AmericanJournalofSociology82:

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