反腐败刑事司法制度改革Word文件下载.docx

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当某一国家或地区在某一时期同时具备这三个条件时,反腐败的改革不可避免。

经过改革开放二十余年的建设,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但经济高速发展中的腐败暗流必须引起我们的警惕。

世界银行报告指出:

“腐败严重的情况下取得高经济增长率的国家,也许会在将来发现自己正在付出更高昂的代价。

腐败能自我助长,使非法所得呈不断扩大的螺旋形,最终使发展受到影响,多年的进步被逆转。

”[2]

　　新世纪以来,我国社会进入全面转型时期,体制冲突和规范缺失,成为腐败高发的诱因之一。

建国后,1989年是查处县处级干部最多的一年,共查处县处级干部1000人余人。

新千年以来,全国司法机关办理的腐败案件都呈上升趋势。

从2000年起,每年查处的县处级干部都在2000人以上,甚至接近3000人。

这从一个侧面反映出我国面临严峻的腐败形势。

在这种形势下,新的中央领导集体从构建政治文明的高度,提出依法执政的理念和加强执政能力建设的要求,2005年1月3日,中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,确立反腐败的新思路,即建立健全“教育、制度、监督”三者并重的惩治和预防腐败体系。

提出制定加快廉政立法进程,研究制订反腐败方面的专门法律;

修订和完善《刑法》、《刑事诉讼法》等相关法律制度;

推进司法体制改革,制订和修改有关法律,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,形成权责明确、相互制约、高效运行的司法体制,再次明确提出保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权;

建立执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资金返还等方面的反腐败国际合作机制;

健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制,加大惩治和预防职务犯罪的力度;

加强纪检、审判、检察、公安、监察、审计等执纪执法机关之间的协调配合,建立跨区域协作办案及追逃、追赃机制,完善相关程序,形成整体合力。

可以预期,这些新的思路将推进我国反腐败司法体制出现突破性进展。

但我国现行反腐败刑事司法制度还不尽适应这种形势,主要表现在:

　　在执政党主导型反腐败体制下,国家反腐败协调机构缺位:

按照政党制度的原理,执政党对国家事务的控制,应在国家机构的框架下,不应在政党机构的框架下运行。

而我国执政党的纪律检查委员会组织协调反腐败的直接根据是《中国共产党章程》,间接根据是《宪法》,《宪法》确立了中国共产党的领导地位,这种领导当然包括对反腐败工作的领导,因此,中国共产党的纪律检查委员会组织协调反腐败也应是合宪的。

但这种根本法上的合宪性,落实到法律层面有时就显得不足。

首先是中共党内监督权和国家行政监察权不具有普遍适应性,随着参政党人士和非党人士进入公共机构的数量增多,中共纪委的纪律检查权对这类人士不适用。

虽然有行政监察权,但在“人大之下的一府两院”制度下,行政监察权对法院、检察院和人民代表大会机关和政治协商会议机关不适宜。

其次,中共纪委可通过设置在司法机关的党组织发挥作用,但作为执政党的党内监督机构,直接组织协调司法机构,在体制上不顺畅,不符合依法执政的要求。

　　司法机关在反腐败体制中的地位不突出:

我国目前实行的是“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。

与宪法中“人大领导下的一府两院”格局不同的是,在这种体制和机制中,党委、政府和纪委的地位比较突出,司法机关只是作为“各负其责”的部门,在反腐败中的独立性和重要地位没有体现出来。

　　反腐败机构设置不尽合理:

表现在反腐败侦查和调查力量分散,第一是机构间的力量分散,专司反腐败的机构有纪检监察机关、有检察机关,各自拥有调查和侦查力量。

第二是系统内的力量分散,检察机关人员也是不论县域人口多少,全面分布,造成反腐败调查和侦查力量在绝对数量较多,相对数量较少,有的县级检察院反贪局的维持一至两个办案组都很困难。

第三是机构内的力量分散,检察院内的侦查部门分为反贪和渎侦部门。

这些一线的调查或侦查人员在整个机构中所占比例过小,能够达到三分之一已经很可观了,而香港廉政公署的其他非办案人员只占7%。

[3]这种力量分散不仅造成对腐败的监控乏力,而且是对国家反腐败资源的极大浪费。

另外机构设置不合理,专业化不足。

全国检察系统的反贪局仅是检察机关的内设机构,在法律中没有相应地位。

在职务犯罪侦查机构专门化的同时,有关职务犯罪审判机构的专门化未能引起重视,审判职务犯罪的机构一直与其他经济犯罪审判混合,不利于对职务犯罪的专门化审理。

　　刑事诉讼法对反腐败的独特性考虑不够:

我国目前刑事诉讼法涉外部分较为薄弱,只有原则性规定,对腐败等具有涉外因素的犯罪的特殊性考虑不足,《公约》中有明确要求的很多内容,如涉外管辖、引渡、国际联合调查、被判刑人的移交、刑事诉讼的移交、资产的追回和处分,以及关于司法协助中的调查取证、检查、辨认和协助出庭等,都缺乏明确的规定。

比如,在证据制度方面,缺乏特殊证据规则:

目前我国没有统一的证据法,最高人民法院只是制订出有关民事诉讼和行政诉讼的证据规定,但在刑事证据的具体规定上仍然缺失,使得很多刑事证据规则无法确立,对反腐败行之有效的一些证据规则更无从谈起。

如为保护证人,采用远程作证的制度;

为克服腐败犯罪取证难,采用的证据推定、共犯证据免责、举证责任倒置等制度;

为便于侦查机关突破案件,采用的对诱惑侦查和其他秘密侦查取得证据的合法化制度等,在我国刑事诉讼制度中都还处于空白或简约状态。

在侦查制度方面,缺乏上升为刑事诉讼制度的特殊侦查措施:

目前我国反腐败侦查仍然是一种“正面强攻”的机制,人证中心主义和口供中心主义成为部分刑事案件侦查的常态,“如实供述”的制度设计成为这种体制的一部分,对非言词性的客观证据重视不够。

[4]对于收集客观性证据的“迂回包围”方式,即秘密侦查运用不够,国外通行的跟踪、设伏、录音、监听、秘密摄像、伪装潜入、线人计划等秘密侦查措施或特工手段,很多在我国都未采用,或实践中采用,但无相关法律授权。

如对于很多国家都立法承认的电子监听措施,在我国只有根据《国家安全法》和《人民警察法》的规定,由国家安全机关和公安机关分别采取,但《刑事诉讼法》对检察机关却无相应授权。

检察机关在其他国家机关中没有派驻人员,使用线人或耳目也未规范。

在审判制度方面,缺乏特殊的审判程序:

根据《公约》第54条规定:

缔约国应根据本国法律,考虑采取必要措施,以便在因为犯罪人死亡、潜逃或者缺席而无法对其起诉的情形或者其他有关情形下,能够不经过刑事定罪而没收腐败犯罪所得的财产。

《公约》第57条规定,关于腐败犯罪所得财产,被请求国在对相关财产没收后,应基于请求国法院所作的生效判决,才能将所没收的资产返还请求国。

根据《公约》的这两条规定,我国目前缺乏缺席审判程序和与刑事诉讼相分离的独立的民事诉讼程序。

　　二、改革的系统性问题

　　近来诉讼法学界出现系统论趋向,将制约系统发挥功能的三大因素用作分析工具,即:

系统内部各个元素的效能;

系统内部各个元素组合的协调性;

系统与系统之间的协调性。

[5]对反腐败刑事司法制度的改革,应与政治体制和整个司法制度的改革协调进行,其中最主要的是:

　　体制问题:

反腐败政治体制决定刑事司法制度。

　　在国外政治体制中,反腐败体制大略可分为集中型、分散型和协调型三种主要体制。

集中型是由最高决策层直接领导反腐败的调查或侦查机构,侦查机构设置一元化,如新加坡的反贪污局体制,直属总理领导;

分散型是由司法机构独立运作,在司法机构之上不存在有控制或领导关系的政治决策机构,侦查和调查机构设置多元化,各有分工或侧重,如美国的联邦调查局、监察长办公室、海关、检察机构各自行使职权,并无统一的领导或协调机构;

协调型是由政治决策层或议会、最高检察机构、最高行政机构控制反腐败协调机构,再由反腐败协调机构统一协调各侦查和调查机构,如印度的中央监察委员会,协调有监督权和决定权的各个行政机构和中央调查局。

　　司法系统是政治系统的子系统,政治体制影响和决定司法体制。

总体上讲,我国反腐败体制属于协调型,但具体实行的是执政党主导型反腐败体制,由执政党的党内监督机构具体组织协调反腐败。

中共十四大以来,逐渐形成了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。

这一领导体制和工作机制有其合理性,但由纪委组织协调不尽符合依法执政的要求。

要改变这种状况,根本的出路在于建立国家的、有普遍适应性的反腐败体制,具体可考虑将行政监察系统改为人民代表大会序列的廉政委员会,统一对行政和司法系统实行监察,同时,作为组织协调反腐败的国家机构,将纪委组织协调,改为廉委组织协调,仍然实行纪委和廉委合署办公。

将我国反腐败政治体制改革为:

“党委统一领导,党政齐抓共管,廉委组织协调,司法机关独立行使职权,依靠群众的支持和参与”的体制。

在这种体制下,执政党保持对反腐败的统一领导权,落实到执行层面,则由与纪委合署办公的廉政委员会组织协调,体现依法执政。

司法制度也相应地改革为协调型体制,在廉政委员会的协调下,司法机关依法独立行使检察权和审判权。

　　立法问题:

立法是法治化的前提

　　根据依法执政的要求,立法是反腐败的前提,只有通过立法厘清一些基本问题,才能使反腐败在法治的轨道上运行。

关于反腐败立法问题,国外主要有三种形式:

一是在刑事诉讼法中规定关于惩治腐败的条款,如俄罗斯刑事诉讼法典就规定有暂停职务的程序;

二是在宪法中规定关于惩治腐败的专门条款,如《菲律宾共和国宪法》,设立专门机构“Tanodbayan”,调查贪污舞弊行为。

设立专门机构“Sandi-ganbayan”,审理贪污贿赂犯罪案件,制订专门法律确定“Sandiganbayan”的职责权限,巴布亚新几内亚《宪法》第217条规定“廉政调查委员会”条款;

[6]三是在刑法和刑事诉讼法之外,制订专门惩治腐败的法律,这些法律通常被称为“廉政立法”或“反贪污贿赂法”,近几十年来,已经有近70个国家制定了专门的反贪污贿赂犯罪法。

[7]这些法律主要是实体与程序合一,有的偏重实体,有的偏重程序。

如印度《1988年防止腐败法》,建立特别法官和即决审判机制;

韩国《2001年反腐败法》,建立的反腐败委员会和特殊的反腐败启动机制;

新加坡《预防腐败法》建立的特别调查权,腐败犯罪的新型证据,如贿赂推定、习惯证据等,1989年《没收贪污所得法》更是一部专门惩治腐败和程序法,用以补充和完善刑事诉讼法的有关规定。

泰国最高法院在2000年还公布《关于国家公职人员刑事诉讼程序的规定》,对国家公职人员刑事审判庭法官的职权、缺席审判、秘密审理、计算机录制资料和程序证据的采信、电视作证及效力,以及对请求确认国家财产的程序和针对国家反贪污委员会成员的诉讼程序作出详细的规定[8]。

　　在我国理论界,主张专门立法已成为共识,但在具体设计上有四种模式:

党纪政纪与实体法及程序模式,认为应包括刑事实体、刑事程序、党纪、政纪和反贪污贿赂的政策等内容,形成一部诸法合体的普通法律;

实体法与程序法