找回时间一项新的公共政策研究议程文档格式.docx

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论文把时间当成公共政策的内生变量，提出要把时间重新带回到公共政策理论研究的中心，并从时间观念、时间规则和时间策略三个维度建立了一个概念性的框架。

该分析框架虽然是初步的，但为研究时间与公共政策提出了一个新的研究方向。

关键词时间　公共政策　时间观念　时间规则　时间策略

【中图分类号】Ｄ６０　　　　　　　　【文献标识码】Ａ

【文章编号】１６７４－２４８６（２０１６）０２－０１５５－２７

堵琴囡，复旦大学国际关系与公共事务学院，博士研究生；

唐贤兴，复旦大学国际关系与公共事务学院，教授；

复旦大学国家人权教育与培训基地，研究员。

感谢匿名评审人的意见。

一、导论

所有的公共政策都是在特定的时空中进行的，整个政策过程始终贯穿着时间因素。

打造公共政策意涵的初始资源、贯穿其实践的根本因素、续展其要旨的基础义项、衡量其目标的关键尺度，都包含着时间（周晓中，２０１２：

７０）。

时间遍及人类的所有活动，并深深地嵌入到社会构成之中。

因此，政策主体无法回避时间对他们的认知和行动上的约束与限制，同时，他们也总是想方设法地去利用时间的有利影响来达到自己的目标（唐贤兴、堵琴囡，２０１５：

１３８）。

这样的案例可以说不胜枚举。

古巴导弹危机为美国的外交政策制定带来了时间压力，限制了总统仔细斟酌和收集信息所需的时间。

在中国，政府建设的速度与经济、技术发展速度之间的时间紧张性，常常被看成是政策制定的阻滞因素，甚至是很多政策失败的根源所在。

尽管作为一个自变量的时间在塑造着公共政策，但并不意味着人们总是会对时间因素予以足够的重视。

我们是基于两个方面的基本事实而做出这个判断和评价的。

首先，在政策实践中，政策主体并非总是愿意认真对待时间问题，或者不一定能有效利用时间因素来促进政策过程。

如果利用得好，时间可以成为政策的促进因素。

２００３年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，是一个典型的例子。

但是，政策主体不重视或不考虑时间因素的案例在实践中比比皆是。

２０１４年《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，则是政策主体因漠视时间而使政策遭受合法性批评的典型案例。

其次，时间对公共政策的重要性虽然见诸于很多研究文献，但学界对这一问题的研究，显然缺乏理论的系统性和完整性，表现出严重的碎片化特征。

拉斯韦尔（ＨａｒｏｌｄＤＬａｓｓｗｅｌｌ）的“阶段论”分析框架，林德布鲁姆（ＣｈａｒｌｅｓＥＬｉｎｄｂｌｏｍ）的“渐进决策”模式，金登（ＪｏｈｎＷＫｉｎｇｔｏｎ）的“多源流”分析模型，都是关于政策过程的时间研究，但是，它们并不是关于时间与公共政策的一般性研究。

随着时间不断地被信息技术所压缩，时间变得越加交叉重叠和不确定性，政策主体正逐渐把时间纳入公共政策的考虑关键与策略选择。

因此，对政策过程中的时间问题进行充分研究，正当其时。

作为对现有碎片化研究所做出的一个回应，我们提出要把时间重新带回到公共政策的研究中来。

言“重新”，并非说已有的研究忽视了时间的重要性，而是说，我们有必要通过把时间置于分析的中心来建构一般性的分析框架。

我们认为，这是公共政策研究的一项新议程。

不过，这是一项非常艰巨的工作。

为此，我们将花很大的篇幅来系统梳理现有的各种公共政策文献中有关时间的研究，展现和评估这方面的知识体系。

这一文献综述工作，将为我们归纳和探究关于时间与公共政策的主要议题和视角提供必要的知识基础。

需要声明的是，我们在文章最后所提出的分析框架，还只是初步的和概念性的，但它预示了未来公共政策中关于时间研究的发展方向。

二、政策研究中的时间：

基础性概念

要深入把握公共政策中时间研究的理论旨趣，首先需要理解现有研究对时间概念的界定。

或许源自于哲学、物理学、社会学、政治学等学科早已经深入探讨过时间的内涵，现有的公共政策理论关于时间的研究，普遍回避对时间的概念及其内涵做出必要的界定。

不仅如此，研究者们对时间的关注和研究，有着不同的聚焦点和侧重点，而且交叉使用Ｔｉｍｅ、Ｔｅｍｐｏｒａｌｉｔｙ、Ｔｉｍｅｓｃａｐｅｓ这些的确可以互换的概念。

不同的政策分析框架充斥着诸如时机（Ｔｉｍｉｎｇ）、时序（Ｓｅｑｕｅｎｃｅ）、持续时间（Ｄｕｒａｔｉｏｎ）、周期（Ｃｙｃｌｅ）、长期趋势（Ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍＴｒｅｎｄｓ）、截止时间（Ｄｅａｄｌｉｎｅ）、路径依赖（ＰａｔｈＤｅｐｅｎｄｅｎｃｙ）、关键节点（ＣｒｉｔｉｃａｌＪｕｎｃｔｕｒｅ）、时间观念（ＴｉｍｅＨｏｒｉｚｏｎ）、时间规则（ＴｉｍｅＲｕｌｅｓ）、时间策略（ＴｉｍｅＳｔｒａｔｅｇｉｅｓ）、政治时间（ＰｏｌｉｔｉｃａｌＴｉｍｅ）等术语。

它们既是时间的某种表现形式，也是时间的具体内容，自然可以用来分析和研究时间，但碎片化因此难以避免。

多样化术语的使用，反映了研究者们认知时间的不同视角。

尽管我们未见现有公共政策研究对时间内涵的确切定义，但我们依然可以归纳出研究者们认知时间的四种主要视角。

在“语境视角”下，时间被理解为公共政策得以存在与发展变化的场景或坐标尺度。

采用这一角度来认识时间，一般会从特定时刻或某一长时间段来展开对公共政策的分析（Ｄｒｏｒ，１９８６；

Ｇｏｕｒｅｖｉｔｃｈ，１９８６；

Ｓａｂａｔｉｅｒ＆Ｊｅｎｋｉｎｓ－Ｓｍｉｔｈ，１９９３；

Ｂａｕｍｇａｒｔｎｅｒ＆Ｊｏｎｅｓ，１９９３；

Ｓｃｈａｒｆ＆Ｗｉｌｌｉａｍｓ，２０１０）。

由于时间相当于一种场景或坐标尺度，这种角度下的公共政策理论对时间的研究，常常虚化或边缘化时间，没有把它看作是一个真正有意义的要素（Ｐｏｌｌｉｔｔ，２００８；

Ｈｏｗｌｅｔｔ，２００９，２０１４；

Ｐｉｅｒｓｏｎ，２００４；

Ｇｏｅｔｚ＆Ｍｅｙｅｒ－Ｓａｈｌｉｎｇ，２００９）。

第二种“现象视角”把时间视为公共政策表现出来的一种特征。

以这一角度来理解时间，源起于政策阶段论，而后随着公共政策的政治过程被发现，研究者们逐渐揭示出了公共政策的许多时间特征（Ｌａｓｓｗｅｌｌ，１９５６，１９７１；

Ａｎｄｅｒｓｏｎ，１９９０；

Ｋｉｎｇｔｏｎ，１９８４；

Ｓｃｈｌｅｓｉｎｇｅｒ，１９８６；

Ｌｉｎｄｂｌｏｍ，１９６８；

唐贤兴、唐豫鹏，１９９７；

Ｒｉｔｔｂｅｒｇｅｒ，２０００）。

历史制度主义和政策反馈理论为我们提供了认知时间的第三种角度，即“结构视角”。

皮尔逊（ＰａｕｌＰｉｅｒｓｏｎ）（Ｐｉｅｒｓｏｎ，１９９３，２００１；

皮尔逊，２００７）、坎贝尔（ＡｎｄｒｅｗＬｏｕｉｓｅＣａｍｐｂｅｌｌ）（Ｃａｍｐｂｅｌｌ，２００３）、贝兰德（ＤａｎｉｅｌＢé

ｌａｎｄ）（Ｂé

ｌａｎｄ，２０１０）、豪利特（ＭｉｃｈａｅｌＨｏｗｌｅｔｔ）（Ｈｏｗｌｅｔｔ，２０１４）等人是使用结构视角的代表人物。

在这个视角下，时间被视为一种长期持久且影响深远的结构形式。

在那里，政策遗产、过去、历史、政策反馈等术语经常被研究者们用来表示“时间”。

第四种“资源视角”，顾名思义，是把时间看成是公共政策过程中可以运用的资源。

其中，一部分人将时间当成是制度资源，时间的内涵指向制度化水平，是由正式和非正式的规则管理着的时间维度（Ｍｅｙｅｒ－Ｓａｈｌｉｎｇ，２００７；

Ｈｏｗｌｅｔｔ＆Ｇｏｅｔｚ，２０１４）。

另一类研究者则将时间视为行动资源，将时间指向政策主体所选择的时间要素，以及政策主体对时间的操纵（Ｍａｇｎｕｓ，２００２；

Ｋｏｅｈｌｅｒ，２００３；

Ｍｅｙｅｒ－Ｓａｈｌｉｎｇ，２００７；

Ｐｏｌｌｉｔｔ，２００８；

Ａｖｅｒｙ，２００９；

Ｍｉｔｔｅｎｚｗｅｉｅｔａｌ．，２０１２；

Ｈｏｗｌｅｔｔ＆Ｇｏｅｔｚ，２０１４；

Ｇｏｅｔｚ，２０１４ａ）。

三、时间研究的理论脉络和知识谱系

认知时间的角度构成了研究时间与公共政策的逻辑起点，研究者们由此确定了研究对象，形成了不同的理论主张。

本文这部分内容，将基于上述四种时间认知的角度，梳理公共政策中时间研究的发展脉络，以此勾勒出这方面的知识谱系（表１）。

这四种角度各自有所侧重，也各自有其用武之地。

语境论是公共政策时间研究最基础的视角。

现象论通过时间把公共政策与其它要素连接了起来，因而它有助于研究者从更大的视野或更独特的视角研究公共政策。

结构论和资源论已经开始关注时间与公共政策的因果联系，对于时间的认知更加深入，是公共政策时间研究的主要生长领域。

（一）语境论：

作为一种场景或坐标的时间

受物理学与哲学关于时间认识的影响，公共政策的早期研究者更多地把时间看成是一种场景或坐标尺度。

不过，即便如此，时间的意义和对它的研究也并非一开始就受到关注。

任何公共政策本身有一个生命过程，因此，离开时间的考察，公共政策就无法得到解释。

从这个意义上说，公共政策的研究必然与时间相联系。

然而，除了拉斯韦尔的阶段论分析框架涉及到时间，早期的公共政策理论基本上与时间无涉。

研究者们集中关注的是政策主体因素以及影响这些主体的制度和结构因素。

直到时刻突破自然常态，变成特殊时刻，时间作为场景的意义才引起注意。

德罗尔（ＹｅｈｅｚｋｅｌＤｒｏｒ）（１９９６）分析了逆境下政策制定的特征，以及如何应对逆境给政策制定带来的挑战。

在德罗尔（１９９６：

１６８）看来，逆境具有“模糊赌博性”渗透、制约甚至主宰着政策制定现实的特征。

在逆境中，政策制定不但不能听任于“从尝试与错误中慢慢吸取经验教训”之类的政策传统（德罗尔，１９９６：

１４４），而且常常做出与常规情景下不同的反应，诸如否认、简单化、客观外化逆境概念；

逆境常规化和逆境美化等（德罗尔，１９９６：

５０－５７）。

与德罗尔的研究类似，古勒维奇（ＰｅｔｅｒＧｏｕｒｅｖｉｔｃｈ）（２００９）探讨了艰难时世下美国等五国的经济政策制定。

古勒维奇认为，在经济困难时期变得清晰的一个事实是，政策决定是在相互冲突的政策主张之间的政治斗争中产生的（Ｇｏｕｒｅｖｉｔｃｈ，２００９：

３）。

其他一些研究也分别探究了危机时期的政策制定（Ｓｃｈａｒｆ＆Ｗｉｌｌｉａｍｓ，２０１０）。

如果说上述研究是以相对静态的某个“时刻”来表明时间的场景意义的话，那么，来自于政策变迁的研究文献则是从动态的长时间段来阐释时间场景的意义。

政策变迁理论的研究者很少提到他们为什么从长期时间来考察与分析研究对象，却不约而同地采取了这种方式。

政策变迁的研究隐含着一个未加言明的基本前提预设，那就是：

只有将研究对象置于放大的视野下，才能发现变迁的真实形态，找出激发变迁的根本原因及其复杂组织（Ｓｗａｎｋ，２００１；

Ｃａｒｐｅｎｔｅｒ，２００１；

Ｐｉｅｒｓｏｎ，２００４）。

变迁往往是缓慢的，政策变迁是随着时间推移而发生的稳定变化；

而变迁的生发动力因素需要在时间的长河中积累，它们在某些时刻是隐藏的。

语境论给出了时间作为场景或坐标尺度的意义。

由于公共政策依托于时间而存在，因而，语境论下的公共政策时间研究相对普遍且广泛。

但是，也正因为语境论中时间仅被看成是一种场景或坐标尺度，因而，这些公共政策的时间研究并不构成独立主题，时间与公共政策也没能形成变量上的关联。

（二）现象论：

作为政策特征与现象的时间

随着公共政策的许多时间性特征逐步显现出来，作为一种知识体系的现象论由此获得了发展。

“现象论”的时