我国地方政府行政执行能力研究论文正文Word下载.docx

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为了降低行政成本，提高政府行政执行能力，西方大多数国家都进行探索与改革，自20世纪70年代来开始实行行政决策制定与行政决策执行相分离，将行政执行的具体事务交给独立的政府机构、私营组织以及非政府组织来操作，由此形成了三种最为典型的行政执行模式，即执行局模式、法定驻外机构模式以及市场化模式。

美国是执行局的故乡，在一战之前，就存在着少量的执行局，执行局常常被喻为“政府的机器”，它既区别于政府其他部门，又不同于非政府组织。

但美国在执行局改革方面并没有深化下去，其主要贡献在于影响了英国、新西兰等国家的执行局改革。

而法国和新加坡等国家则是通过设立法定驻外机构来执行行政决策，形成了行政执行的驻外机构模式，以此提高行政执行的效能。

事实上，无论是执行局模式，还是法定驻外机构模式，在具体运作上一般都采取了绩效管理和市场化运作等方式，因此，20世纪80年代开始，在行政执行过程中引入了市场机制和竞争机制，形成了公共部门、私营部门以及非政府组织等多元主体参与执行竞争的局面已成必然的时代潮流趋势。

当前国内对于政府执行能力的研究基本上集中在对地方政府执行能力不力表现的经验总结和相应对策方面，如福建行政学院教授徐刚认为，过去几年，总体上看，虽然基层政府已经认识到依法执政，实现人民当家作主，密切政府与人民群众联系的重要性，但对如何依法执政，如何保障人民当家作主权利，如何保持政府与人民群众的密切联系，还存在认识上的偏颇、执行上的偏差、措施上的缺乏，主要表现为有令不行、有禁不止、执行走样、“隐形不作为”、简单重复执行、粗暴执行、地方政府组织软弱涣散等等。

张国晟认为，当前地方政府的执行能力存在的突出问题：

一是“乱执行”的问题，二是公务员的“不执行”，三是“虚执行”的问题，四是地方政府和党组织软弱涣散的问题依然存在。

在提高基层政府执行能力对策方面，徐刚教授认为可以通过增强法治观念，依法行政；

加大决策执行、监督和责任追究力度，坚持从严治政，确保政令畅通；

增强民意回应性；

科学决策、民主决策等措施。

[1]张国晟则提出提高基层政府的执行能力可以从四个方面着手：

第一，维护中央政府权威；

第二，牢固树立全新的执行理念；

第三，积极回应民意，改进执政方式。

第四，提高干部队伍建设，推行行政首长问责制。

[2]

综合国内外的相关研究，笔者从分析地方政府行政执行能力的相关概念入手，分析我国地方政府行政执行能力的现状并探寻其根源，最后尝试寻求解决我国地方政府行政执行能力中存在的问题的途径。

一、地方政府行政执行能力概述

（一）行政执行与地方政府行政执行能力的内涵

1、行政执行

执行是相对于决策而言的，是决策的后续，是对决策所采取的行动方案，是公共管理决策—执行环节中的一个能动的活跃元素。

[3]所谓执行能力就是指具体落实决策方案以达成决策目标的能力。

可以说，任何组织活动中都存在执行行为和执行能力问题，但在行政机关中尤为突出和重要，因为“行政”一词本身就含有执行的意思。

按照对行政活动在整个政治系统中地位的不同理解，行政执行能力的内涵存在广义和狭义两种。

根据政治行政二分法的传统观点，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。

”[4]从这一意义上来说，行政本身便是执行，政府的执行能力便等同于政府能力。

显然，这样的界定是将行政活动置于了整个政治系统中予以考察的，是将行政活动作为政治活动的一个环节来理解的，并未将其视为一个具有独立功能和运作逻辑的系统，因此是过于宽泛的。

这样的界定用于政治学的研究中尚可，而不宜在公共行政学中使用。

如果将行政活动看作一个独立系统的话，它本身包含决策、执行、评估等环节，涉及计划、组织、领导、控制等具体职能。

行政执行是行政活动整体过程中的具体环节与独立功能，是相对于行政决策与行政计划而言的，是“执行”中的执行。

因此，所谓行政执行能力特指政府能力体系中与实施行政决策、行政计划相关的那部分能力，是“执行能力”中的执行能力。

行政执行，也称为政府执行，是一个公共政策的执行过程，具体是指政府将被采纳了的公共政策内容转化为现实的过程。

行政“执行”作为政府工作的重要职责，长久以来都得到了公共行政学家和政治家的认同和实践，并且因为行政执行事关国家的权威、公共利益和公共精神，所以在一定程度上来说，行政执行是国家的第一职能。

对于政府的职能，早在19世纪80年代，威尔逊（WoodrowWilson）就指出，要看“政府能够适当地、成功地做什么”。

虽然在汉语的书写方式上完全一致，但英文里的政策执行中的“执行”（Implementation）与政府执行力的“执行”，也就是对政策执行中的“执行”（Execution）却是意义不同但相互关联的两个词。

Implement的对象是政府制定的政策，而Execute的对象通常是法律。

在西方，政策和法律是紧密相关的，一个提案只有以法律形式确定后才能成为政府执行（Implementation）的政策，政府才可以起动相关程序，运用相关资源来执行（Execution）。

政策执行注重的是合法的过程，而对政策的执行则强调的是预期的结果。

正是由于在西方早期公共行政实践中国家法律和行政政策的同源性和同质性，才使得在西方行政学经典著作里以“Executepolicy”替代“Implementpolicy”的现象比较普遍，比如，美国行政学家古德诺（FrankJ.Goodnow）在其著作《政治与行政》中阐述政治和行政的关系时说，“政治与政策或国家意志的表达相关，行政与这些政策的执行相关”，这里的“执行”使用的就是Execution。

2、地方政府行政执行能力

政府是公意的集合，表现为有机的行政组织体系，政府作为一个特殊的组织形态，其行政执行能力也就成为保证与衡量政府绩效的关键因素与表现方式。

按照传统的观点，行政本身就是执行，而政府执行力就等同于政府的行政能力。

张国庆在《公共行政学》中指出，行政执行能力是政府行政能力的重要组成部分。

行政执行能力是政府有效地贯彻和落实国家意志、国家目标、法律、法规、公共政策的能力，能力表征执行活动过程中行政执行主体顺利完成执行任务的基本素质、潜能。

[5]行政执行能力的高低直接影响国家意志和国家目标的实现，影响法律、法规和公共政策的贯彻和落实，对一个国家经济和社会的发展构成直接的影响。

行政执行能力的相关因素是什么以及如何提升行政执行能力是行政执行研究的核心问题。

结合我国当前行政执行的特点，政府执行能力可以定义为政府部门及其工作人员对所执行的国家法律、党的路线方针政策和上级政府指示的理解能力，对所处环境、形势的判断能力，对贯彻政府决策的推进能力以及对其在推进决策过程中失误的纠正能力等各种能力的总和。

因此，地方政府行政执行能力则是一种综合性的行动过程中表现出来的政府自身具备的合力，它包含复杂的多重执行内涵、多层次执行主体以及执行条件的模糊不确定性等特征。

提高地方政府执政能力建设是一个系统工程，要不断完善决策形成机制，执行运作机制，监督机制和问责、激励机制，统筹协调，共同推进，才能不断推动地方政府执行能力建设工作向前发展。

（二）地方政府行政执行能力的结构体系

分析地方政府行政执行能力的要素构成必须对行政执行活动进行分析。

如前所述,行政执行是对行政决策或计划的具体实施过程，要将决策或计划付诸实施，就要通过一系列的具体环节，包括认知、规划、组织、沟通协调、监控、应变、学习和创新等。

因此，地方政府行政执行能力的结构体系应主要包括认知能力、规划能力、组织协调能力、监控能力、应变学习能力和创新能力，同时，还包括执行的公信力以及执行结果的有效性。

认知能力是指领会决策意图、明确决策目标与要求、把握决策的内在机理与外部关系的能力。

规划能力是指根据决策方案的特点和要求，合理进行统筹安排、科学及时地制定执行活动“线路图”、制定未来行动计划的能力。

组织协调能力是指在合理配置人力、物力、财力、技术、信息等资源，通过信息交流达到思想认识统一、行动统一，从而进行科学设计组织结构、有效配备人力资源的能力。

监控能力是指对执行过程予以监测并有效纠正偏差的能力。

应变学习能力是指在已有的经验和密切关注环境的基础上、能够对环境变化做出及时、迅速、有效的回应以实现优化执行过程的能力。

创新能力是指运用所掌握的知识和方法突破常规寻求解决办法的能力。

上述能力在行政执行活动中是相互关联的,在发生逻辑和时序上呈现一定的结构性,如图1。

图1地方政府政府行政执行能力的结构体系

（三）影响行政执行能力的因素

探寻影响行政执行能力的因素是行政执行研究的中心话题。

传统公共行政学的研究实质上就是执行研究，基本的宗旨之一就是找出最理想的、最好的、最优的行政原则和行政过程。

20世纪70年代，在行为主义和公共行政学科融合的基础上，行政执行研究开始兴起，先后经历了自上而下的研究途径、自下而上研究途径和整合的研究途径。

在这三种研究的模式中，学者们的一个重要的共同旨趣在于寻找制约行政执行能力的因素以及这些因素之间的联系，以便总结出最优执行的条件，建构合理的执行理论模型。

其中丹尼尔·

马兹曼尼安（DanielMazmanian）和保罗·

萨巴蒂尔（PaulSabatier）的研究比较有代表性。

马兹曼尼安和萨巴蒂尔将影响政策有效执行的因素概括为三个方面。

如下图2：

问题的难易程度

法令控制力

非法令性因素

1.技术难度

2.目标群体行为的差异性

3.目标群体人口总数的比例

4.要求改变行为的程度

1.目标的精确性和重要性

2.因果理论的符合逻辑性

3.财政资源的最初分配

4.执行机构内部或者执行机构之间的融合程度

5.执行机构的决策规则

6.政策执行官员对法令的认同程度

7.外部人员的正式接触渠道

1.社会经济状况和技术

2.公众的支持

3.追随者的态度和资源

4.统治者的支持

5.执行官员的献身精神和领导技能

图2马兹曼尼安和萨巴蒂尔将影响政策有效执行的因素[6]

资料来源：

DanielA.MazmznianandPaulA.Sabatier，“ImplementationofPublicPolicy：

AFrameworkofAnalysis,”PolicyStudiesJournal8（4）,1979-1980,p.542.

我们可以将诸多的模型当中涉及的因素概括为行政执行政策本身的因素、行政执行的主体因素、行政执行的环境因素、行政执行的机制因素和行政执行的社会因素五个方面。

这些因素之间的结构制约着行政执行能力。

二、我国地方政府行政执行能力的现状分析