中西雇员制论文Word文件下载.docx

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3.2制度产生的理论基础不同5

3.3制度的性质不同6

四、制度差异中的启示7

4.1健全和完善有关临时雇员的法律规定7

4.2健全激励制度7

4.3提供由政府雇员到公务员的机制8

4.4设立独立的解决考核争议机制8

参考文献10

致谢11

中国雇员制与西方的比较

摘要

随着社会、经济、技术的不断进步，政府职能愈发专业化、多元化，传统封闭的科层人事制度无法适应时代的发展。

西方国家在上个世纪纷纷采用了政府雇员制进行文官制度改革，成就显著。

我国于2003年进行政府雇员制地方首次改革，影响深远。

但由于国情不同，中西政府雇员制度有着本质的差异。

本文从中西方政府雇员制度的特点入手，分析两者的差异，试探索完善中国政府雇员制的路径

关键词：

政府雇员；

新公共管理；

身份转变

引言

政府雇员制发轫于西方，是指政府以契约形式聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。

它以劳动合同为主要手段，来界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系，其主要目的是通过公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，来提高行政效率、降低行政成本，为社会发展提供多样化和高品质的公共产品。

20世纪以来，在政治与行政二分、科层官僚制及泰勒科学管理主义的基础上，形成了古典行政学的威尔逊—韦伯范式。

依此种模式，政府官员基本上可分为两大类：

其一是政务官，即从选举中产生、具有一定任期的政治官员；

其二是事务官，即从考试中产生，长期任职、薪酬稳定、逐步迁升的公务员。

随着经济的市场化发展和社会的多元化进步，行政环境的不确定性与政策结果的不确定性已经成为当前各国政府行政管理面临的两大难题[1]。

西方学者在运用公共选择理论对传统理性官僚理论进行批判的同时，在“随着市场竞争机制在用人制度上的引入，契约化管理更有利于行政部门效率的提高”的思想的指导下，政府雇员制在西方各国行政改革中应运而生。

目前，我国也开始了对政府雇员制的探索。

政府雇员制在中国是一个新鲜事物，它的出现表面上看是地方政府行政改革创新的产物，实际上却是与工业社会向信息社会演进条件下公共行政的范式转换和改革实践分不开的，更是深深地打上了新公共管理理念的烙印。

但是，从它在中国产生伊始，就具有不同于西方雇员制的特点.

1.1吉林模式

根据《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的规定，这种模式的主要特征是“三不”：

政府雇员不具有行政职务、不行使行政权力、不占用政府行政编制，雇员仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门[2]。

无论是普通雇员、高级雇员还是资深雇员，从其地位和性质上讲都是政府通过临时合同形式聘请的技术性人才。

类似的还有南京、长沙等地。

该模式的主要目的在于通过引进政府雇员来弥补人才结构的缺陷。

1.2珠海模式

根据《珠海市政府雇员试行办法》的规定，“政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。

政府雇员服务于某一行政机关或政府某项工作，占雇用单位的人员编制，不具有行政职务。

”与吉林模式相比，珠海模式的主要区别在于雇员虽然不入政府行政编制，但是要占用编制。

在待遇上，珠海雇员按照有关法律、法规和政策规定，享有与公务员同等的休假、工伤、抚恤等福利待遇。

类似的还有杭州、北京海淀等地。

占用编制以及向公务员福利待遇的靠拢，显现出该模式除了补充人才之外，还希望实现政府工作人员中公务员数量的精简。

1.3深圳模式

根据《深圳市机关事业单位雇员管理办法》的规定，深圳政府雇员制有以下四个特点：

一是在全市机关事业单位推行，而不局限于政府机关；

二是雇员占用本单位编制名额，实行占编不入编；

三是高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权；

四是所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行雇员制。

由此可见，深圳模式的推行不是简单的改善一下政府现有的人才结构或缩减公务员的比例，而是试图改造现有公务员队伍，将一种新的用人机制引入现行的公务员制度。

综合以上几种政府雇员制模式的特点，可以看出当前各地雇员制的提出和实施有三个层面的动力及目的：

引进政府工作急需的专业技术人才，提高管理能力；

优化政府人才结构，尝试不同管理方式的对接，实现精兵简政；

以实施雇员制为突破口，促进两种不同人事管理方式的通融，推动行政改革，建设现代型政府。

（1）政府作为雇主与相关人员签订聘任协议，形成契约化的雇佣关系。

雇员一般不占用文官编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的规定，在特定时间内服务于政府某一部门或工作项目。

（2）政府雇员职位通常由专门技术类、勤务类、季节性需求和兴办大型公共工程及活动期间形成的临时类工作构成。

雇员分为临时雇员和终身雇员，在政府工作人员中的比例通常占有20%到40%

（3）政府雇员的薪酬水平与市场完全接轨，即根据岗位的性质、责任和难易程度进行分类，并按照人才市场价格的实际情况确定薪酬水平。

（4）雇员会获得一定的社会和政治地位、优越的福利保障，而终身雇员的福利水平更高。

（5）雇员管理法规及机构健全。

对临时雇员的服务期限、退出机制等有严密规定，以防止录用及竞争中的不公平现象。

建立了从临时雇员到终身雇员及雇员到公务员的身份转变机制，在公务员编制出现空缺时，雇员可自愿申请，经有关部门审查通过即可。

设有代表广大联邦管理人员和工会官员的国家合作委员会，负责雇员监督、考核等事宜。

形成了独立的考核争议解决机制，雇员可向独立机构功绩制度保护委员会就考核不公及其它侵权事宜提出申诉。

三、中西政府雇员制度的差异

应该说我国目前实行的政府雇员制度是借鉴了国外的先进经验，依据本国的实际制定的，因此在某些方面有其相似性，比如在形式上都是行政部门同员工签订雇用合同，依据合同约定行事。

但是由于国家制度、经济基础、社会条件以及传统文化等的不同，中外两种政府雇员制存在更多的是差异。

主要有以下几点：

3.1制度碰撞中同样的角色冲突及不同的冲突程度

通过比较不难发现，美国的政府雇员在职位产生方式、岗位性质等方面也具有很浓的市场化色彩，我国所谓的雇员双重身份在美国同样存在，并无实质差异。

由此可见，公务员与雇员之“公共人”与“市场人”的冲突是天然存在的，其根源在于不同制度所具有的核心价值理念的差异。

公务员制度在理念上偏爱官僚制，侧重于组织的层级性、命令的直线性、队伍的稳定性和政策的连续性；

而雇员制在理念上偏重于企业管理理念，无论是在雇员的录用、报酬上还是在雇员的管理上都采用类似于企业管理的做法。

就其实质而言，体现为传统公共行政与新公共管理两种范式差异下的组织冲突形式。

关于制度融合中不同的冲突程度。

我们可以看到，美国政府雇员制通过灵活的雇员到公务员的职位转换，分类细密的管理方法和健全的管理机构，与公务员相差无几的福利、薪酬待遇等机制基本化解了政府雇员“市场人”与“公共人”的身份冲突，把它们纳入到了统一的公共人力资源管理体系中，从而克服了公务员与雇员之间的排异性，使政府雇员完全能够具有“公共人”的身份。

这样，与美国相比，我国政府雇员的“公共人”与“市场人”的角色冲突就尤显尖锐。

3.2制度产生的理论基础不同

“国内首开政府雇员制度先河的吉林省把政府雇员制作现行公务员制度的一项应急补充制度”，表明了我国的政府雇员制仍然是在传统的官僚人事管理体制上建立的。

既然是补充，那么自然要跟主体保持一致，作为主体的我国现行公务员制度是典型的传统公务员管理体制。

传统公务员制度是建立在政治和行政二分法以及韦伯理性官僚制基础之上的，奉行政治中立、职务终身和对上执行政策的机械性，传统的政治行政二分法以及韦伯式官僚体制蕴含的基本涵义就是：

存在一套正式的组织机构，它拥有对同一社会中的其他组织和团体的强制性的权力，且这强制性的权力得到其他组织和团体的认同，在现代社会中，这套组织机构就是政府。

在对公共事务的管理和处理方面，政府拥有决策权，同时承担最终的责任。

政府运行模式以公共权力为后盾的公共组织或公务人员为主体，政府是管理的中心和关键所在，其手段和方法主要是强制性的行政、法律，遵循韦伯层级式的控制，对于所管理的对象而言，主要是接受和服从。

这种传统的公共行政模式是以旧的公务员信条为基础的，即政治中立，政府内层级管理和规章制度式的管理，强调政府内部组织的永久性和稳定性。

美英等国家的政府雇员制理论基础则主要来自两个方面：

一是公共选择理论；

二是新公共管理理论。

公共选择理论认为只有通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府所面临的这些危机。

对此，新公共管理学派提出了“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”。

[3]它所采取的各项措施是要充分发挥市场与竞争的作用，是用企业精神来改革公共部门，具体的做法就是引入竞争和合同制。

因此政府雇员制就应运而生。

3.3制度的性质不同

从根本上讲，我国的政府雇员制其实是政府治理模式的变化而不是公务员制度的重大变革，这是与西方政府雇员制的本质区别。

由于我国政府雇员制产生的目的只是为了适应日益复杂、多元化的行政管理的需要，主要是基于专业性的客观要求。

它的定位已经被确定为现有公务员制度的补充。

制度的补充有两种形式，一种是单一制度的自我完善，具有依附关系，起补充作用的制度不能单独产生作用。

另一种则是制度体系的完善，制度之间是相互促进的作用，不存在依附关系，每种制度都在某一方面起着决定性的作

用，在大的体系下相互产生相互补充的作用。

笔者以为我国的政府雇员制与公务员制度之的关系就属于后者。

纵观我国各地方颁布的政府雇员相关规定，可以发现我国政府雇员的产生、薪金水平、社会保障、绩效评估与公务员制度没有丝毫的联系，完全是一套独立的系统。

以吉林省为例，雇员的产生就有推荐和考试两种途径，薪金实行佣金制，雇员的社会保障依据《劳动法》的相关规定。

这与我国公务员管理遵循的《国家公务员暂行条例》完全不同。

通过剖析我们不难发现，我国的政府雇员制虽然从表面上看是人事制度的创新，实际上是政府治理手段的创新。

具体说是引入合同制手段来实现政府的治理职能。

四、制度差异中的启示

政府雇员制以市场为导向、能力为本位、契约为保证、绩效为依据，体现了西方国家后官僚制和新公共管理范式在我国的本土化运作，对政府管理活动产生了诸多积极意义。

结合我国当前社会发展的处身定位，以美国为代表的西方政府雇员制有以下启示：

4.1健全和完善有关临时雇员的法律规定

可以更好地保护临时雇员的利益，促进临时雇员的规范化管理。

4.2健全激励制度

政府雇员作为政府工作人员组成部分，虽然不行使行政权力，但他们的工作效率与效果却是政府形象的重要组成部分。

作为公共部门人力资源管理的一部分，一般认为选择公务员主要理由有两个：

其一，与企业的激烈竞争、收益不稳定相比，公务员具有职业稳定、工资收入逐年增加、福利有保障的优越性，尤其是其低风险——“铁饭碗”颇受人们的青睐；

其二，公务员有较高的政治地位，每个公务员岗位或多或少有点权力，其管理权优势，可以形成一个较好的社会关系网络，体现出一种成就感。

而政府雇员的工资由雇员合同双方约定，政府雇员也不行使行政权力。

因此如何进一步激励政府雇员也是一个不容回避的话题。

4.3提供由政府雇员到公务员的机制

政府雇员制度一方面的吸引力来自高薪，另一方面来自公务员身份的吸引力。

政府雇员制度作为政府吸引社会优秀人才的制度安排，必须提供由政府雇员到公务员的机制。

如美国联邦机构在实行政府雇员制度的过程中，国家合作委员会提出提案规定：

在现有功绩制原则下，临时雇员如果在以下三个条件：

（1）开始是在竞争的程序下获得临时职位的；

（2）在开始