行政诉讼中的举证责任和期限刍议Word文档格式.docx

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《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）均在该两种意义上使用了“举证责任”一词，但主要还是在结果责任的意义上使用该术语。

而且提供证据的责任可以与结果责任相分离，即当事人一方可能不负担结果责任，但完全可能仍然承担提供证据的责任（如《证据规定》第6条）。

从行为责任上看，“谁主张谁举证”的原则同样适用于行政诉讼。

但是，结果责任只能由一方当事人承担，而承担结果责任的当事人一方具有更大的败诉风险。

①

　　从总体上说，在行政诉讼中举证责任的基本原理仍然是“谁主张谁举证”，理由如下：

1.“谁主张谁举证”原则是举证责任的通则。

从举证责任产生以来，占主流地位的还是谁主张谁举证，包括现在有些西方国家实务界仍然坚持这种观点。

2.“谁主张谁举证”原则是在综合了各种诉讼价值之后确定的责任。

这些要考虑的价值包括：

首先，要看哪一方当事人更具有提供证据的优越和便利条件。

其次，要考虑到审判具有息诉止争的功能。

通过案件的示范作用，使同类的争议以后不再发生。

第三，要考虑举证责任制度的导向功能，即通过分配责任来贯穿一种价值导向。

“谁主张谁举证”的原则恰恰能满足这三个方面的要求。

　　值得注意的是，在行政诉讼中适用“谁主张谁举证”原则应当注意其特殊性。

②这些特殊性主要是：

1.要确定行政诉讼中的主张者，必须把行政诉讼和行政程序联系起来，不能孤立从诉讼这个环节来判断谁是主张者。

谁是主张者必须从整个行政法律关系来看，对于行政机关依职权实施的行政行为而言，主张者就是行政机关。

正因为如此，我国的行政诉讼法规定行政机关对作出的具体行政行为承担责任。

但是，根据当事人申请实施的行政行为，行政管理相对人则是主张者。

2.只有积极的主张者才承担举证责任。

在承担举证责任原则上，对一个消极的主张或否定性的事实主张是无法承担举证责任的。

因此，承担举证责任的主张者应是一个积极的主张者。

3.在举证责任分配问题上，可能个案的举证责任不会固定由某一方当事人承担。

就程序性的事实来讲，主张由原告提出，就由原告承担举证责任;

反之由被告承担。

4.对同一个待证事实，不可能既由原告承担举证责任，又由被告承担举证责任，而只能由一方承担举证责任。

5.对某些事项，可能首先由一方当事人承担举证责任，但在一定条件下，举证责任可以向对方转移。

举证责任转移是有条件的，从行政审判的实务来讲，举证责任转移应具备以下条件：

首先，由承担初始举证责任一方提供证据，而进一步提供证据在通常情况下已经十分困难。

第二，根据一方提供的证据材料，对方可能具有过错或与对方有因果关系。

第三，对方具有承担举证责任的更为优越的条件。

同时具备上述条件，就发生举证责任的转移问题。

　　综上，行政诉讼中的举证责任是根据待证事实的具体属性和被诉行政行为的不同的类型来科学分配的，其基本精神和原则是：

对于程序待证事实，采取“谁主张谁举证”的原则进行分配;

对于实体上的待证事实，则根据行政行为的不同类型分别由被告或者原告承担。

对于行政赔偿诉讼，证明因受被诉的行为侵害而造成的事实，应当由原告一方承担举证责任。

这样分配举证责任，不仅使我国的行政诉讼的举证责任制度更加具体化，而且更具有可操作性③。

　　按照上述举证责任分配原理，下面笔者就行政诉讼中原告、被告及第三人的举证责任等方面的问题逐一进行阐述。

　　二、行政诉讼中被告应承担的举证责任

　　我国现行法律中关于行政诉讼举证责任分配规则的规定主要在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）及《证据规定》中。

行政诉讼中被告应承担举证责任，《行政诉讼法》第32条、第43条、《证据规定》第6条对此分别作出了规定。

根据上述规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

概括而言，行政诉讼中被告方应就下列三种情况承担举证责任：

1、与被诉具体行政行为合法性有关的事实;

2、作出被诉具体行政行为的法律依据;

3、当被告行政机关与原告之间因起诉时效问题发生争议时，认为原告方起诉已超过法定起诉期限的事实。

　　可以看出，在我国确立了被告在行政诉讼中承担主要举证责任的分配责任原则，这一原则从表面看区别于“谁主张谁举证”的民事诉讼举证责任原则，行政诉讼的特殊性就体现在这里。

从形式上看原告处于主张者的地位，主张某一具体行政行为的违法性，而从事物的本质上分析，“违法性”是和“合法性”相对应的，分别从不同方面反映了具体行政行为的性质。

所以，从另一个角度分析，被告行政机关主张具体行政行为的合法性，就应当承担证明该具体行政行为合法性的举证责任。

因此，被告负主要举证责任并不违背“谁主张谁举证”的一般原则①。

行政诉讼确立被告对被诉具体行政行为的合法性负担举证责任主要基于下列原因：

　　1、由被告负担举证责任，是被告行政机关在行政程序中应当遵守“先取证，后裁决”这一规则的必然要求。

在行政程序中，行政机关在作出具体行政行为前，应当认真调查、充分收集证据，在证据充分，事实清楚的基础上正确适用法律，作出正确的行政行为。

因此，一旦行政行为被诉，由作出该行为的被告负担证明其行为合法性的责任，是合情合理的。

　　2、由被告负担举证责任，有利于发挥行政机关的举证优势。

在行政诉讼中，进行司法审查的核心问题是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由被告作出的，所以被告对该具体行政行为的证据最为了解。

并且在行政程序中，被告行政机关处于主导地位，其行使职权无须征得公民、法人和其他组织同意，所以被告的举证能力较原告强，由被告负主要举证责任是公平原则在行政诉讼中的体现。

　　3、由被告负担举证责任，可以有效促进行政机关依法行政。

要求被告行政机关对被诉具体行政行为合法性承担举证责任，实质上是要求行政机关在行政诉讼程序之前的行政程序中应当在具有事实根据和法律根据的前提下，作出具体行政行为。

否则，其作出的具体行政行为就是违法的，面临着其行为被撤销或者其他否定性法律评价的后果。

行政诉讼在承载解决法律纠纷的使命外，还承载了监督行政机关依法行政，保护处于弱者地位的行政相对人，通过行政诉讼程序来平衡行政程序中双方的权利义务关系的责任，以实现权利义务一致性的要求。

　　被告应对其作出的具体行政行为的法律依据承担举证责任，这一点没有什么争议。

但对于规范性文件是否属于证据，理论和实践中却有不同的意见。

一种意见认为，行政诉讼法没有将规范性文件作为证据的种类加以固定，且其在性质上也不具有证据的属性，因此规范性文件不属于证据，不适用证据规则;

另一种意见认为，虽然法律没有规定“法律规范文件”这一证据形式，但其实际上是书证的一种特别形式，只不过这种书证的原始制作人是法律规范文件的制定或者发布机关而已。

笔者认为，当规范性文件作为被诉具体行政行为的法律依据使用时，不具有证据意义。

对此，从《证据规定》第1条的规定也可看出，作为法律依据的规范性文件也没有纳入行政诉讼证据的范畴，足以证明。

不过，审判实践中应注意的是，在被告提供的证明被诉行政行为合法性的全部事实证据中，不排除有些作为书证使用的、证明具体行政行为合法性事实的规范性文件，如证明被告执法主体资格的规范性文件等②。

　　对由被告行政机关对原告起诉是否超过起诉期限负有举证责任的理由如下：

1、告知行政管理相对人诉权和起诉期限是行政机关的法定义务。

因此，如果行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，就应当推定为行政相对人不知道诉权和起诉期限。

如果要法院认定行政相对人知道诉权和起诉期限，就必须向法院提供证据以证明之。

2、行政机关向行政相对人作出具体行政行为后，应当向行政相对人发出具体行政行为文书，行政相对人应当对该文书签收，若拒绝签收，行政机关工作人员应当记录在卷并由在场人签字或盖章予以说明。

即使行政机关通过邮寄或公告方式送达，也应有相应的单据或书面存根加以佐证。

3、虽然《行政诉讼法》未明确规定对原告的起诉是否超过期限负有举证责任，但根据“谁主张，谁举证”的通用法则，也应当由被告行政机关对原告起诉是否超过起诉期限负举证责任。

　　三、行政诉讼中原告应承担的举证责任

　　行政诉讼强调被告对作出的具体行政行为承担举证责任，并没有规定“被告作出的具体行政行为”以外的事项由谁承担责任。

因此并不意味着原告在各类行政诉讼中都不承担举证责任。

　　《行政诉讼法》没有对原告的举证责任进行规定，《若干解释》第27条规定了原告承担举证责任的四种事项。

《证据规定》对举证责任的规定最大的变数在于不再强调原告的举证责任，而仅规定提供证据的责任。

将原告提供证据证明被诉具体行政行为违法视为举证权利。

特别是起诉被告不作为的案件，对行政机关否认受理过申请时如何处理，都作了具体规定。

对充分保护原告的诉权，具有重大意义①。

　　具体而言，《证据规定》第4、5条与《若干解释》的规定的不同具体表现在：

（1）对起诉被告不作为案件中原告的举证责任设定了两项例外，完善了《若干解释》有关起诉被告不作为案件的原告举证责任。

（2）免除原告对其行政赔偿诉讼中的因果关系的举证责任。

（3）《证据规定》进一步明确了被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

（4）《证据规定》取消了“其他应该由原告承担举证责任的事项”的兜底条款。

　　归纳起来，原告的举证责任主要表现在以下几个方面：

　　1.证明起诉符合法定条件，但被告认为原告超过起诉期限的除外。

　　根据行政诉讼法律，行政相对人（相关人）提起行政诉讼必须符合一些法定条件，如原告是适格的主体，即原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;

有明确的被告;

有具体的诉讼请求和事实根据;

属于法院受案范围和受诉法院管辖;

在法定起诉期限内提起了诉讼;

遵循了有关法律对行政复议与行政诉讼的规定;

等等。

有学者认为，上述规定的是起诉人的条件，并非原告的举证责任，因此应称为“起诉人的初步证明责任”②，在审判实践中应当将“起诉符合起诉条件”限定在“具有事实根据”。

但笔者仍认为，原告的证明符合起诉条件的举证行为是一种举证责任，原因之一是应对“原告举证责任”中原告的含义应作扩大化理解，应包含起诉人在内;

二是如果原告对符合起诉条件的证据都不能提供，其起诉将不被受理，更不用说胜诉权的实现;

三是起诉是司法对行政监督的开始，人民法院应当认真履行职责，避免不必要的诉讼，这样既可以节约诉讼资源，又可以使依法行政的行政机关避免诉累;

四是《证据规定》要求原告在提起诉讼时或指定时间提供证据，支持其诉讼请求，做好证据交换，提高诉讼效率。

　　2.在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。

　　在学理上行政不作为也是一种行政行为，但在实际上行政不作为行为在法律上的构成要件不同，它的产生除了被告应当依职主动履行法