在调研中抓住居家养老新问题Word下载.docx

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是政府购买服务,这无形中造成了一

种印象,即居家养老服务就是政府购

买服务,致使居家养老服务在实践中

无形地被狭义化了.而且,政府购买

服务的对象也仅限于自理有困难的老

人,并主要是城市的”三无老人”.这

样,居家养老服务就成为政府为城市

自理有困难老人购买服务的代名词,

在实践中影响了居家养老服务的推广

和发展.

第二,家庭照料期望移植政府,

政府不堪重负.开展居家养老服务是

家庭,社会,政府多方责任共担的一

种新机制,是老年人居住在家里,由

社会为其提供养老服务的养老模式,

可以说是一种新型的社会服务模式.

但政府过度地”亲力亲为”很容易造

成人们对政府的依赖心理.有些家庭

和老年人本来能够自我照料或部分自

我照料,但因为有了将照料责任转移

给政府的预期,转而向政府寻求服

务,把家庭应该承担的责任,社会可

以承担的责任推向政府,导致政府的

责任日益扩大.而且,由于制度安排

的刚性和人们的心理惯性,一旦开始

提供服务,今后就很难从中退出.长

此以往,政府必将不堪重负,也不利

于居家养老服务的可持续发展.

第三,政府责任越位与缺位并

存.由于承担了大量的事务性工作,

政府在具体服务上的责任越位反映到

管理上就是责任缺位,出现政策不完

善,监督不到位,规划滞后等问题,制

约了居家养老服务长期可持续发展.

以居家养老资金保障制度为例,居家

养老的资金来源除了老年人子女的投

CHINASOCIETYPERIODICAL13

入和老年人财产性收入,主要应该依

靠制度性安排,包括养老保障制度

（为老年人提供养老金,用于维持日

常支出和购买服务）,医疗保障制度

（为老年人急性病医疗费用买单）,长

期护理保险制度（为失能老年人长期

照料护理费用买单）,以房养老制度

等.目前我国前两项制度已经建立,

但长期护理保险制度和以房养老制度

仍然是空白,老年人的护理支出无从

匹配,亟待建立居家养老的相关配套

制度.

（二）市场运行机制发育滞后

尽管在建立完善居家养老服务市

场运行机制方面,实践中已经取得了

些比较成功的经验,但与市场经济

体制的要求,与老年人日益提升的服

务需求相比,居家养老服务市场运行

机制方面还存在很大的差距,是居家

养老服务健康发展的一个难题.

第一,政府过度介入,企业利润

空间狭小.在居家养老服务具体实施

过程中,政府尤其是基层政府,由于

受传统思维方式和行为惯性的影响,

存在管得过多,管得过细的问题.这

方面使得政府成为社区居家养老服

务的具体承担者,服务行政化色彩浓

厚,难免滞后于市场经济发展的要

求;

另一方面,侵占了本应属于民间

组织的居家养老服务市场份额,影响

了企业自由发挥的空间,抑制了民间

组织和企业的健康发展.

第二,扶持政策不到位,民间资

本参与动力不足.居家养老服务市场

化机制的形成,第一推力仍然来自于

政府,也只能来自于政府.而在实践

中,政府对居家养老服务的政策扶持

和配套措施等方面,力度还明显不

足.主要表现在资源分配失衡,政府

给予机构照顾服务模式的扶持政策和

资金支持,远远高于给予维持老年人

居家生活的支持.由于没有对居家照

料的困难给予应有的重视,不仅影响

了政府资源的效益和效能,更影响了

民间资本参与居家养老服务业的积极

性.

14中国社会导刊

第三,对市场认识不够清晰,供

给与需求不匹配.居家养老服务还属

于新兴事物,很多民间组织和企业对

老年群体的居家养老服务需求不够了

解,市场化还处于初期摸索阶段.因

此,所提供的服务产品还不够细化,

与老年人的实际需求存在脱节现象,

不能满足老年群体日益多样化的服务

需求.

第四,有效需求不足,缺乏规模

效应.目前,一些具有市场运作雏形

的居家养老服务项目,由于缺乏事先

规划,布局过于零碎,辐射范围大多

囿于一两个社区,服务的老年人多则

百人,少则十数人,在经济上缺乏规

模效应,难以维持日常运作.由此带

来的后果,一是服

务价格较高,老年

人承受不起,无法

扩大市场范围.二

是收入不足以弥补

成本,亏损经营,

违反市场经济规

律,不可能得以长

久发展.以社区老

年食堂为例,用低

廉的价格为老年人

提供送餐上门服

务,固然受到老年

人热烈欢迎,但如

果不是依靠政府每

年大量的财政补

贴,很难维持下

去.

（三）服务队伍

建设不能满足现实

需求

专业化服务队

伍的建设,一直是

我国第三产业的软

肋,居家养老服务

市场也不例外.尽

管近年来各地都进

行了有益的尝试,

但不论是服务人员

的素质,数量还是

服务质量,都与老年人的实际需求存

在较大差距.

第一,专业管理人才十分匮乏.

目前我国对居家养老管理人员教育培

训一直采用非正规”自我”教育培训

的方法,各类教育培养这方面专业人

才设置的相关专业不多,与人数众多

的居家养老需求存在很大的缺口.专

业管理人员的不足直接制约了居家养

老服务的进一步发展和服务水平的提

高.

第二,服务人员职业特征不明

确.由于居家养老服务员没有明确的

职业特征,被大多数人等同于普通的

家政服务员,给予较低的社会地位和

物质待遇.这种现状首先导致了专业

的护理人员不愿到居家养老服务领域

工作;

其次,导致了上海,宁波等大

中城市的本地人不愿从事养老服务工

作,而外来务工人员又存在语言不通

和生活习惯差异较大等问题,一定程

度上影响了服务质量;

最后,导致了

本来为数不多的有经验的居家养老服

务员也因此流失到其他物质待遇比较

高的行业,造成专业人员流失严重.

第三,志愿者队伍缺口较大.作

为一项社会事业,尤其是专业养老服

务员严重不足的现状下,志愿者队伍

作为养老服务员的重要补充力量,就

显得尤为重要.但就目前情况看,由

于我国还没有健全完善的志愿者激励

和培训机制,志愿者在养老服务中发

挥的作用还比较小.一是总量不足,

真正参与到居家养老服务中的志愿者

远不能填补缺口;

二是来源渠道不

畅,很多有服务意愿的人缺乏相应的

路径参与到居家养老服务工作中来;

三是专业性较差,有的志愿者提供的

服务不能满足居家养老服务的要求.

（四）服务资源利用效率低下

从调查的情况看,居家养老服务

资源条块分割,无法形成合力的问题

比较突出.这既是对有限资源的浪

费,同时也妨碍了居家养老服务的做

大做强.主要表现为:

方面,局限部门利益,无法形

成合力.很多地方开展居家养老仅从

部门利益出发,站在部门角度思考居

家养老.如民政部门主要负责”三无

老人”,低保老人的生活保障,可供调

动资源是财政资金,彩票公益金等;

劳动部门解决”4050”人员再就业问

题,为居家养老提供了人力资源,等

等.由于各部门往往从自身的利益出

发,难以突破部门视野来合力推动居

家养老服务工作.

另一方面,资源分割,缺少共享.

居家养老资源本身就很缺乏,但由于

其分散在各个社区,社区各个单位,

各个组织,彼此之间对外开放程度都

很低,因而资源只能服务于非常少数

的本单位内部老年人,资源利用缺乏

效率.同时,由于政府,社会和市场

三者之间互联,互补,互动不够,各

种老年服务设施和服务市场的资源共

享衔接亟待完善,满足多方位,多层

次的养老服务需要的综合利用和创新

工作步履缓慢.

在开展居家养老服务工作的过程

中,政府的效能发挥,市场化的运作,

服务队伍建设,资源有效整合,是当

前全面推动居家养老服务面临的实践

难题.从全国居家养老服务存在的问

题看,尤其是居家养老服务的资金支

持匮乏,这成为大多数欠发达地区和

贫困地区开展居家养老服务工作的一

个瓶颈因素,是发展居家养老服务业

的一个根本性难题.

二.推进居家养老服务的对策建议

（一）合理划分政府的职责边界

居家养老作为一项社会工作,首

先必须要体现政府的意志和其倡导的

社会价值观,尤其是在工作开展初

期,政府的推动,引导作用,必须作

为这项工作的初始动力,贯穿于启

动,规划,组织等各个环节和过程.但

是,这并不意味着政府要把居家养老

的所有事情包办下来,而是要将其职

责作用限制在一个合理的范围.一般

来说,外部性很强的纯粹公共产品的

提供,传统理论认为政府应该发挥主

要作用,但现在的政府已经不是计划

经济时代的全能政府,而是社会主义

市场经济条件下的有限责任政府.尤

其是随着社会经济的发展,老年福利

制度从传统的救助型向普惠型转变的

过程中,而在政府财政能力不足的现

状下,我们必须吸取西方发达国家在

这方面的教训,明确政府职责边界.

是建立支持居家养老的相关配

套制度.居家养老是以公共服务为前

提的.作为公共服务的主体,政府有

责任在政策引导,资金扶持和督促检

查等方面为居家养老服务提供制度保

障.政府尤其要在制度的层面上保障

居家养老服务的资金需求,这是当前

和今后政府设计居家养老服务制度的

紧要任务.

二是积极倡导居家养老服务理

念.作为制度倡导者,政府有责任,有

义务向全社会宣传我国人口老龄化的

发展形势,宣传以居家养老服务为基

础的养老服务体系,提倡”花钱买服

务”的消费理念.同时,通过宣传倡

导也可以吸引社会资金投资于养老服

务事业,增加居家养老服务的供给力

量,逐步形成供需两旺的格局.

三是明确自身的职责定位.第

政府应该把居家养老服务业纳入

当地国民经济和社会发展总体规划,

制定有力的政策措施,鼓励支持各类

组织,企业和个人从事养老服务.第

二,政府在资金供给上要改变过去那

种只投入养老机构的单一做法,采取

补贴的形式,有计划地向居家养老服

务倾斜.第三,政府需要推进的公共

服务内容,要以项目方式交由街道,

社区或民间组织运作,形成政府职能

部门,社区和民间组织之间公共服务

体系的有效衔接机制.第四,各级政

府在居家养老服务工作中的定位应有

所区别.中央和省级政府,要把发展

老龄事业纳入国民经济和社会发展规

划,把所需的建设资金和事业费纳入

财政预算.当前最紧要的是明确政府

各部门对居家养老服务的工作职责,

明确第一责任部门或牵头部门,建立

健全居家养老服务的组织管理机制.

四是建立并实施服务质量监督评

估体系.为保证居家养老服务质量,

必须制定实施统一的服务标准和管理

制度,实现规范服务,规范管理.对

居家养老服务扶持政策的贯彻落实情