基于社会治理现代化的角度谈上海城市管理的几点思考.docx

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基于社会治理现代化的角度谈上海城市管理的几点思考

摘要党的十八届三中全会提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业。

笔者结合自己的工作与学习，从社会治理现代化的角度对强化上海城市管理进行了探讨，以期给广大读者提供可以借鉴的参考。

关键词社会治理城市管理问题思路对策一、一场由“管理”转变为“治理”的深刻变革党的十八届三中全会提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”。

十八届四中全会又进一步提出了全面推进依法治国的总目标，就是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。

即：

在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进社会治理体系和治理能力现代化。

“管理”和“治理”虽然只有一个字之差，但是管理往往主体单一，而治理强调的是主体的多元化。

传统的行政式管理强调的是政府大包大揽，全能全职政府，其问题表现在：

观念上，重经济建设，轻社会治理；主体上，重政府作用，轻多元参与；环节上，重事后处理，轻源头治理；手段上，重行政手段，轻法制建设。

而社会治理则是强调政府和社会力量共同管理社会事务的过程。

按照中央的正式提法是——“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。

除了治理的主体发生改变，治理的方式也相应改变。

例如，传统的方式是重管制控制，轻协商协调，而社会治理则除了行政的管理外，还要强调加强法治建设、思想道德规范建设、诚信体制建设、信息化管理、舆论引导、心理疏导、人民调解、基层社会自治等多种方式、多个方面进行有效的治理。

社会治理的内容主要是：

为社会提供公共服务，规范社会成员的行为，维护社会成员的合法权益，协调社会关系，化解社会矛盾，实现社会的安定有序。

社会治理强调多中心多主体，政府、市场、社会组织、公民四个主体要形成多元共治的局面。

光是政府一家在唱“独角戏”，做得再好也不是治理。

事实上，脱离了多元共治，政府再卖力也唱不出令人民群众满意的“独角戏”。

二、上海城市管理的突出问题和挑战

（1）人口快速增长与城市承载能力有限之间的矛盾。

本市常住人口近2400万，其中流动人口数近1000万。

闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤5区流动人口数量已超过户籍人口。

在城市承载能力有限、商业等公共配套滞后的情况下，城郊结合部、“城中村”市容环境脏乱、违法搭建泛滥、设摊聚集等现象十分突出（如彭浦夜市）。

然而，相对城市建设而言，城市管理投入并不算高。

世博后市级城维资金每年不足20亿元，区县尚未建立城市维护经费投入正常增长机制。

全市17个区县保洁作业定额执行率平均仅为60%，个别甚至不足50%。

市容环境往往依靠重大活动才有专项资金，没有建立稳定的管理投入机制。

（2）公共服务需求提升与管理服务水平相对滞后之间的矛盾。

城乡一体化进程加快，郊区新城、大型居住社区等迅速进入城市化，人们对公共服务的需求水涨船高。

此外，市民对城市管理诉求更加宽泛、更加多元、更加个性化、要求更高。

然而，与公共需求相匹配的管理服务水平则相对滞后。

一些基层购买社会服务或聘用协管人员加强城市管理，不规范行为时有发生。

一些新情况新问题还存在管理盲点，如社会噪声治理就是体现不同利益群体诉求的一个典型案例。

一些市民诉求无法及时得到解决，对政府管理能力提出质疑。

黑车、群租、无序设摊等也因为有市场需求而屡禁不止。

（3）管理执法资源分散与需要整体协同之间的矛盾。

城市管理的社会化特征和专业化要求越来越突出，迫切需要齐抓共管综合治理和各司其职精细管理。

但市、区、街镇管理职责交叉不清的情况还没完全消除，推诿扯皮现象存在，有时管理层次过多，扁平化不够。

不同管理模式在顶层衔接还有待深入探索，如城市网格化管理和大联勤、大联动平台的融合仍局限于基层探索。

涉及城市管理领域的部门之间法规、标准、规范、制度等成体系地进行整合还处于初级阶段。

例如，摊、亭、棚、牌、场的设置往往存在历史遗留问题，公共空间统筹管理难度较大。

又如无序设摊管理，涉及工商、卫生、食品、文化、交通等多个执法主体，联动管理效果还不明显。

（4）城市安全脆弱与应急保障能力不足之间的矛盾。

城市基础设施数量巨大，交通车流急剧增加，建设工程仍然很多。

全市共有10.5亿平方米房屋建筑，1.7万多公里道路，300余万辆机动车（其中本市注册机动车262万辆），567公里的轨道交通，约12万公里各类地下管线，在建工地约6000多个，生活垃圾分类减量难度大，违法建筑拆除困难，各类设施权属复杂，这些都给城市安全运行提出了新要求。

但目前城市安全管理机制相对薄弱，建设初期考虑安全不够，风险预测机制和常态下的有效分析评估机制都还不健全，缺乏针对风险预测而储备的管理政策和应急措施，政府、企业、公众的良性互动还不顺畅等。

例如，黄浦江死猪事件、9.13暴雨事件等都给我们很大警醒。

三、加强上海城市管理的总体思路

（1）更加注重依法管理。

增强法治思维，多用法治方式，加强管理体系构建。

坚持规划引领，完善标准规范，保障科学投入，整合管理资源，完善体制机制，转变政府职能，形成较为完备的城市管理框架体系。

（2）更加注重重心下移。

在加强市统筹指导的基础上，强化区县属地管理责任，突出做实街（镇），促进事权财权在基层更加匹配，强化基层综合管理的法规支撑，推动编制等资源向基层倾斜，切实加强基层管理力量。

（3）更加注重城乡统筹。

注重协调城乡二元结构在城市治理中的矛盾，积极应对城市化进展和人口导入带来的诸如“城中村”、设摊聚集点等情况，切实推动旧区、新城、大居、城乡结合部等区域城市管理跟上城市发展步伐。

（4）更加注重社会参与。

坚持以人为本，加强宣传引导和制度设计，强化市民群众城市管理主体意识，调动社会积极性，拓展参与渠道，推动全社会共创共建。

（5）更加注重疏堵结合。

充分认识社会发展的阶段性特征，根据民意需求，在城市可承受范围内，按照分类管理原则，创新管理方法，适当采取疏导措施，实现柔性管理和严格执法有机结合。

（6）更加注重科技创新。

结合智慧城市建设，深化拓展城市网格化管理模式，优化完善“12345”市民服务热线等数字化城市管理手段，积极推动城市维护技术技能水平和设备设施的现代化能级提升。

四、加强上海城市管理的对策建议

（1）健全法规体系，提升法治水平。

贯彻市政府《2013年至2017年推进法治政府建设意见》，推进城市管理领域科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

一是加强法律资源统筹，不断健全城市管理法规体系。

完善现有法规体系，提升城市治理地位，将城市治理寓于城市发展、城市规划、城市建设等全过程，明确社会市民参与城市治理的责任义务（如德国法规明确居民和商户必须清扫门前5米范围内积雪）。

加强城市规划、产业发展、设施运行、综合交通、市容环境、生态保护、基础建设等领域涉及城市管理内容的统筹衔接，推进综合立法（如香港通过《建筑物条例》，实现房屋规划、建设、维修管理、拆迁的全程管理），研究形成一部城市治理的综合法规（如《南京市城市治理条例》，明确了城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序地综合服务和管理措施），切实落实“管建并举、重在管理”理念。

二是强化法规操作执行，加快形成一套较为严密的实施细则。

梳理城市治理领域现有法规，细化管理要求，指定管理权限，完善标准规范，增强法规操作性和实效性。

坚持正面引导和严格执法并重，提升全民守法的自觉性，如完善市容环境责任区制度、实施促进生活垃圾分类减量管理办法等。

三是加强执法力量联动，探索建立一支综合管理执法队伍。

进一步理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

加强城管执法、环境执法、路政执法、交通执法等多种执法力量联动。

在条件适合的时候，整合执法主体，相对集中执法，推进综合执法，探索建立城市秩序执法局。

（2）完善管理体制，优化职能配置。

继续发挥中心城区“两级政府、两级管理”和郊区“三级政府、三级管理”体制优势，坚持顶层设计和基层实践相结合，推动政府职能转变，发挥大部门制度优势，明确市区分工，市落实指导协调和考核监督，区县落实属地管理主体责任，一是做实做强基层，建立街镇城市综合管理服务中心。

加大街镇属地化城市管理的人力、物力、财力投入和法律地位支持，加强其本区域城市管理的总牵头、总协调、总监督职责，推广建立街（镇）城市综合管理服务中心或类似机构（如七宝镇、曲阳街道等都成立了类似机构），统一指挥专业条线派驻部门和街（镇）管理力量，推动城市管理问题“微循环”，提高问题处置及时性和有效性。

二是引导全民参与，积极培育社会自治组织。

发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

倡导基层结合实际，建立社区弄管会、楼宇党支部、城中村村民自治组织、疏导点摊贩自治小组、社会志愿者组织等形式多样的自治组织，由政府给予一定扶持或经费补贴，推广成熟的区域自治管理形式，培育行之有效的基层自治管理模式，推动城市管理“自循环”。

（3）深化网格管理，加强科技支撑。

运用现代科技，抓住信息化趋势，深化拓展城市网格化管理，加强城市精细化管理，推进城市综合管理，形成及时发现、快速处置和有效监督的管理“闭循环”。

一是拓展网格化管理。

推动网格化向全时段覆盖和向街镇等基层延伸，全面梳理现有的部件事件，完善管理标准规范，建立“即插即用”信息平台。

二是加强平台联勤联动。

加强城市网格化管理和“联勤联动”机制的衔接，推动网格化管理和“12345”市民服务热线有效衔接，积极探索服务热线多线合一整合到“12345”市民服务热线，促进管理、执法、作业能力全面提升。

健全市、区两级管理机构平台，强化专业部门在标准制定、分析研究、任务督办方面的职能，加强处置机制建设。

三是提升科技应用水平。

推进城市治理领域科技创新，加强设备更新换代，提升城市环卫保洁、绿化养护、设施维护、垃圾处置、交通运输、工程建设等方面的现代化、专业化水平，提高职业技能，保持上海在城市治理领域科技应用的国内先进水平。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）