《公共管理理论研究》第二讲课件PPT推荐.ppt

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其其次次,独独特特的的垄垄断断地地位位形形成成的的特特殊殊利利益益集集团团,总总是是试试图图将将政政府府的的决决策策引引导导到到对对自自己己有有利利的的方方面面,从从而而失失去去公公正正与与公公平平;

另另外外,也也很很难难避避免免在在政政府府机机构构内内部部存存在在某某些些任任意意性性空空间间,从从而随意干预和腐败行为成了一大公害。

而随意干预和腐败行为成了一大公害。

政府职能的含义：

政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。

政府职能源于社会的需求西方国家对政府职能不同历史时期的界定政府职能不是一成不变的1、自由资本主义时期2、18世纪中期3、资产阶级自由主义时期政府职能的特点普遍性政府无处不在，谁也离不开政府强制性政府掌握和行使行政权力，并由国家赋予一定的强制的权力系统性政府是一个管理系统，也是一个职能目标系统。

具有层次性、结构性和相关性不可替代性任何其他组织不能替代服务性政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品自律性即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。

法国著名思想家孟德斯鸠指出：

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止1”1法孟德斯鸠：

论法的精神（上），商务印书馆1998年版，第154页。

政府职能的类型政府职能包括政府职能包括政府基本职能政府基本职能与与政府运行职政府运行职能能政府基本职能是指政府管理的范围，即政政府基本职能是指政府管理的范围，即政府介入和干预社会的程度，它决定了政府府介入和干预社会的程度，它决定了政府应该管什么，包括应该管什么，包括政治职能、经济职能、政治职能、经济职能、文化职能与社会职能。

文化职能与社会职能。

政府的运行职能是指政府管理社会公共事政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序务的程序、方式和方法，即管理过程当中、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。

所起的作用。

前者界定了管理的对象，后者指怎么管理前者界定了管理的对象，后者指怎么管理这些对象。

这些对象。

政府基本职能决定了政府的性政府基本职能决定了政府的性质，也决定了政府效率。

质，也决定了政府效率。

政府的政治职能政府的政治职能政府的政治统治职能政府的政治统治职能是政府最基本的职能是政府最基本的职能政府把加强其统治的合法性作为首要目标。

政府把加强其统治的合法性作为首要目标。

保卫国家主权的职能保卫国家主权的职能一手加强国防建设，一手积极开展外交活动。

一手加强国防建设，一手积极开展外交活动。

民主职能民主职能要保证公民有参政议政的权利要保证公民有参政议政的权利必须建立稳定的民主政治秩序必须建立稳定的民主政治秩序要建立公民的参与制度和监督制度要建立公民的参与制度和监督制度政府的经济职能政府的经济职能1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能职能2、对经济进行宏观调控，确保国民经济平、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能衡发展的职能3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能不足的职能4、管理国有资产的职能、管理国有资产的职能政府的文化职能政府的文化职能1、意识形态职能2、发展科学技术和教育职能3、发展文学艺术和体育卫生职能4、加强社会主义道德建设职能5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能政府的社会职能政府的社会职能是指政府除了政治、政府的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。

经济和文化职能之外的社会管理职能。

11、维持社会秩序，保证人身安全和私人、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能财产安全的职能22、确保社会公平分配的职能、确保社会公平分配的职能33、环境保护的职能、环境保护的职能44、社会保障职能、社会保障职能4、政府职能不是一成不变的因为政府职能作为上层建筑的重要方面,必须与其赖以生存的经济基础相适应，而经济基础是不断变化的。

美国纽约大学管理系专家E.S.隆瓦斯教授有一句名言：

“政府的职责是掌舵而不是划桨”。

奥尔森说：

“一个能够促进社会经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯，除此之外，政府能够做的事情不多。

”关于政府职能的理论演变。

关于政府职能的理论演变。

自从市场经济作为一种经济体制，随着资自从市场经济作为一种经济体制，随着资本主义制度建立以来，政府与市场的关系本主义制度建立以来，政府与市场的关系问题始终是市场经济国家的政府在管理和问题始终是市场经济国家的政府在管理和发展经济以及政府自身的定位作为重大问发展经济以及政府自身的定位作为重大问题，特别是随着经济全球化日益发展，如题，特别是随着经济全球化日益发展，如何调整政府与市场的关系更是成为各国政何调整政府与市场的关系更是成为各国政府转变职能的一个重中之重。

府转变职能的一个重中之重。

市场失灵市场失灵市场失灵是指因为市场局限性和缺陷市场失灵是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配制的低效率或无效率，或所导致资源配制的低效率或无效率，或不能解决外部性问题以及社会公平问题。

不能解决外部性问题以及社会公平问题。

11、外部性问题。

、外部性问题。

22、市场垄断与专制价格。

、市场垄断与专制价格。

33、公共物品的提供。

、公共物品的提供。

44、不平等问题。

、不平等问题。

“贫富差距贫富差距”政府失灵和政府干预政府干预纯粹的市场经济或完全竞争的市场是不存在的，“不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择1”。

在市场经济发展的任何阶段，政府都必须发挥其作用，履行其社会经济职能，只不过在不同的国家，在市场经济发展的不同阶段，政府干预的范围、内容、方式及力度有所不同而已。

1詹姆斯布坎南：

自由、市场和国家，北京经济学院出版社1988年版，第13页。

市场失灵或者说市场经济的缺陷是政府干预的基本理由。

政府会采取立法、行政管理、以及经济政策等多种手段，但由于政府机制自身的原因，这些手段在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，并最终导致政府干预经济的效率的低下和社会福利损失。

这种由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”政府失灵导致：

政府失灵导致：

11、政府成本过高、政府成本过高22、政府的低效率、政府的低效率33、资源配置的低效率、资源配置的低效率44、寻租、寻租和腐败和腐败55、造成另一种不公平、造成另一种不公平政府失灵的治理政府失灵的治理1、引入市场竞争机制。

市场竞争和交、引入市场竞争机制。

市场竞争和交换制度、不完全依赖政府权威制度换制度、不完全依赖政府权威制度公共产品和服务市场化政府人员雇员化2、分权改革3、厉行法治4、促进公民的参与和监督政府干预政府干预市场一旦失效，市场本身无法解决，政府必市场一旦失效，市场本身无法解决，政府必须进行干预。

须进行干预。

政府干预要遵循以下原则：

11、政府与市场不能互相替代。

、政府与市场不能互相替代。

22、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。

失效的范围。

33、政府干预也必须讲究成本效益。

、政府干预也必须讲究成本效益。

44、发展中国家政府一般比市场干预广泛。

、发展中国家政府一般比市场干预广泛。

三三种种理理论论

（1）古典英国的代表理论。

）古典英国的代表理论。

（2）干预理论干预理论。

（3）有效型有效型政府理论。

政府理论。

1.1.守夜型政府守夜型政府小政府职能模式小政府职能模式这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张尽量避免政府对经济和社会的干预，应当严格限尽量避免政府对经济和社会的干预，应当严格限制政府的活动范围。

制政府的活动范围。

在自由竞争的资本主义早期，古典自由主义经济在自由竞争的资本主义早期，古典自由主义经济理论代表人物认为亚当理论代表人物认为亚当斯密认为，市场这只斯密认为，市场这只“看不见的手看不见的手”能够自动调节经济运行，可以把个能够自动调节经济运行，可以把个人利己的行为引向增加国民财富和社会福利的行人利己的行为引向增加国民财富和社会福利的行为。

因此，由市场调节的经济就是一种正常的自为。

因此，由市场调节的经济就是一种正常的自然秩序。

这一理论反映到政府职能定位上就是然秩序。

这一理论反映到政府职能定位上就是“守夜型守夜型”政府，即政府不要干预经济，只充当社政府，即政府不要干预经济，只充当社会生活的会生活的“守夜人守夜人”就行了。

就行了。

在20世纪30年代以前，西方各主要市场经济国家基本上采用“守夜型”政府职能模式，对经济生活的管理作用极小。

即使当政府试图促进经济发展时也一般采用政治手段为经济发展开辟道路，如对外维护领土完整，尽可能用军事力量开拓海外市场；

对内维护私有财产不受侵犯，保护市场机制免受破坏，尽可能在整体上满足经济生产的前提条件。

2.干预型政府大政府职能模式干预型政府理论认为，政府是一种社会发展的积极因素，应当充分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利。

近代西方国家积极政府的实践，始于资本原始积累时期的重商学派的原始国家干预主义，其目的是利用国家和政府的力量为资本主义市场经济的自由发展扫清各种障碍。

促使守夜型政府向干预型政府转变的真正原因，在于经过亚当斯密的自由放任的100多年的发展，到19世纪晚期，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。

守夜型政府职能模式的终结于19291933的世界性经济大萧条。

3.有效型政府政府与市场关系的重新定位20世纪70年代后期，凯恩斯主义在西方社会陷入滞胀的危机，计划经济体制在社会主义国家面临着越来越多的挑战，政府全面垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑和批评。

在此情况下，西方国家的新自由主义思想又重新抬头，但新一轮的市场化也并非灵丹妙药，削减社会福利遇到了巨大的阻力。

此时的自由主义也做了理论上的修正，他们强调的既是一种“回缩”意义上的“小政府”，又是一种在提供法律和秩序意义上的“强政府”。

共识政府与市场相结合世界银行在1997年的发展报告中指出：

“以政府为主的发展必然失败了，但缺少政府的发展也必然如此像索马里和利比亚这样政府崩溃的国家人民遭受的痛苦十分清楚地表明了这样一个信息。

历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。

没有一个有效的政府，经