脆弱性是突发事件发展的本质原因刘铁民Word格式.doc

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　　一、“自然惩罚”凸显了脆弱性问题

　　进入21世纪，地球上发生了“9·

11”恐怖袭击、印度洋大海啸、卡特里娜飓风，以及我国的2003年“非典”、2008年春南方低温雨雪冰冻灾害和“5·

12”汶川特大地震、“4·

14”青海玉树地震等一系列巨大灾难性事件。

面对残酷事实，科学家与管理者都在思考同一个问题——灾害为什么常常毫无预兆、突然出现并迅速击溃我们的防御系统，使得人类社会在巨大灾难面前显得竟如此脆弱？

大量事实表明，灾害的破坏性并不完全在于灾害的源发强度，它还取决于人类社会自身应对各类灾害表现出的准备能力和脆弱性，而且这种脆弱性在灾害的强度与规模越大时，就可能越显突出。

脆弱性还具有放大灾害的作用。

当一些较小的事件发生后，如果管理者和承灾体存在系统结构上的脆弱性，全可以使灾害行为变异、扩展或加速，以致损失增加、恢复困难。

按照“黑天鹅”理论，无论是自然灾害、技术事故和社会事件，尤其是巨灾，其发生概率与动力学源强都很难预测和控制，实际上唯一可控的要素就是应对灾变的脆弱性。

　　脆弱性（Vulnerability）英文原意是指物体易受攻击、易受伤和被损坏的特性。

中文对脆弱性一般解释，脆是易破碎的性质，弱是弱小并易受挫。

在应急管理领域，脆弱性已成为一个专用名词。

虽然对其定义解释很多，但目前大多数学者认为，脆弱性是指对危险暴露程度及其易感性和抗逆力尺度的考量。

换句话讲，就是面对灾害时，自身存在较易遭受伤害和损失的因素。

目前，对脆弱性的特质已有了比较相一致的认识，即脆弱性是在灾害发生前即可存在的条件，在灾害发生时涌现；

脆弱性表现为对灾害抗灾能力和恢复能力在内的适应性；

脆弱性也是在特定环境中的受灾敏感性；

脆弱性是决定灾难性质与强度的基本要素。

脆弱性存在于应急管理的各个层面和应急响应四个时期的全过程。

从这个意义上讲，风险表现为相对性，而脆弱性则具有绝对性。

2009年10月15日美国总统奥巴马专程访问新奥尔良，并对四年前卡特里娜飓风的应急工作再一次做深刻反思：

卡特里娜飓风造成的破坏不仅是自然灾害的结果，更主要是源于政府失误、准备不足、行动不力。

科学家对这段讲话的评语是，他们终于认识到了自身的脆弱性。

二、脆弱性认识过程与研究应用现状

　　1.脆弱性研究——从理论到实践

　　长期以来，人类在与灾害的斗争中就逐渐意识到脆弱性的存在与作用，但明确将其作为应急管理科学中重要理论与实践概念，还是近几年的事。

进入20世纪80年代，学界开始关注脆弱性，许多研究报告中都认为脆弱性是造成灾难严重程度必须考量的重要因素，研究瞻弱性概念有助于理解事故灾难风险的本质。

几乎所有的研究报告都提到，脆弱性可以来源于地理、环境和基础设施这些物理因素，也可来源于社会文化、经济状况、政治体制和应急管理的薄弱。

从“风险”的意义而言，事故灾难中的脆弱性几乎无处不在，所有因素、所有参与者和所有阶段都与脆弱性相关，所不同的只是各有特点而己。

　　20世纪90年代初以后，一些学者开始比较注意研究脆弱性管理学问题，认为从事前减灾一直到灾后恢复阶段，许多管理措施都可增加或降低其脆弱性。

例如城镇居民区选址，防灾工程设施抗灾强度，当地政府通讯设备与物质准备冗余度，培训与演练质量和应急指挥系统协调能力等，都可影响脆弱性的性质与强度，进而使灾害风险度有很大差别。

　　近十年来，基于信息技术与计量统计学等科学技术进步，为深入分析、认识复杂的脆弱性问题提供了许多研究方法。

最近几年，随着应急准各思想与方法的发展，脆弱性的概念与方法已不仅限于科研论文，而开始被应用在应急管理实际工作中。

例如，澳大利亚应急管理署（EMA）就曾对脆弱性管理提出如下概念。

首先，脆弱性是社区或环境对危险的易感性和恢复能力的尺度；

其次，认为是在风险中特定元素的损失度，或设定在一个事先规定量级情况发生时造成这样元素的损失度，其取值范围可以用0（无损失）-l（全部损失）表示，并提出在灾害风险管理中关于脆弱性评估的技术路线与方法。

　　近几年，美国和欧洲的许多学者在应急管理脆弱性这一方向上开展了大量基础和应用性研究，其中包括对近年发生的一系列事故灾难的深入调查分析。

例如，在美国卡特里娜飓风的调查报告（《TheFederal.ResponsetoHurricaneKatritla：

LessonsLearned》）中指出，灾难造成如此严重后果主要原因之一是“在应急管理系统中应急准备不足和存在明显的系统脆弱性”，几次重申“我们不能对所犯的错误无动于衷，使悲剧重演”，“重点是确定应急响应中的系统结构缺陷……，改正政府行为”。

该报告明确提出了17个挑战和125项建议。

这些建议后来反映在美国国土安全部近几年所发布的《国家应急准备指南》、《国家综合应急准备指南》、《国家综合应急准备指南101——地方政府应急预案维护与发展》和《国家重要基础设施保护计划》等重要文件中，从国家政策角度再次重申在应急准备体系中加强对脆弱性管理的重要性，并且对如何评估和管理脆弱性提出了明确要求。

这些进展标志着脆弱性己不仅限于理论概念的探索，而开始成为国家制度化的管理行为。

近年，中国学界在应急准备和脆弱性领域也开展了一些研究工作，但多限于个别领域或独立事件，不够系统和深入，尤其是制度化应用方面，亦存在较大差距。

　　2.脆弱性主要来源与分类

　　现代社会的事故灾难具有明显复杂性特点，灾害动力学行为和脆弱性几乎涉及到了广泛的自然和社会领域，而且互相融合交叉。

脆弱性的来源可以说包罗万象，换句话讲，在突发事件应急管理的所有环节中都可能具有脆弱性的表现。

美国学者McEntire（2004）应用列表的方法对这些脆弱性的学科分类做过归纳，笔者参考我国的实际情况对其略作修订，以大致反映脆弱性因素的主要来源及其表现形式。

　　实际上，各个国家和地区的经济、政治、文化、历史、地理、民族和宗教等诸多因素都可以使脆弱性的来源和形态表现出很大差异甚至完全相悖。

差异性的认识对评估和减控脆弱性有很大意义。

　　由于脆弱性本质所具有的复杂性，使分类方法比较困难且歧见颇多。

McEntire（2000）曾经提出一个脆弱性发生关系图，可以将其以矩阵图形式表示为脆弱性的分类构成。

　　从环境属性角度，脆弱性由不利因素与能力的此消彼长所构成。

不利因素来源于固有风险和社会的易受损性或称易感性，能力则由科学技术与工程设施对灾害抵抗力和社会公众面临灾难时表现出的抗逆力共同构成。

按照McEntire模型的解释，如果仅从脆弱性来源分类的话，也可以简略将其划分为自然物理性和社会人文性这两类。

　　考虑到我国对事故灾难的管理体制和应急管理实际情况，建议把脆弱性按其来源属性分为自然、技术、社会和管理四类。

　　例如在自然灾害中，脆弱性可能来自地质环境严重破坏，城镇居民区建在危险区域，如遇暴雨等极端气象条件则可能造成泥石流和山洪暴发等巨大灾害：

而大多数工业事故都是由于作业环境隐患突出且治理与监督不力，管理缺失，再加上盲目追求产值效益，而最终导致伤亡事故发生；

社会安全事件常常与政策执行不力、资源分配不公、公众沟通欠缺，领导作为不够有密切关系；

而从管理角度，突发事件造成严重后果的主要原因可归结为应急预案欠缺，培训演练不充分，通讯、物资、装备应急准备不足等。

三、脆弱性实践的技术基础

　　1.脆弱性评估模型考量

　　脆弱性评估是风险管理一个新概念，灾害的破坏程度取决于源发事件与承灾主体的脆弱性之间的相互作用，即T+V=D.在联合国减灾委的报告《LivingwithRisk：

Aglobalreviewofdisasterreductioninitiatives》中曾提出了一个新的风险评估模型：

R（Risk）=H（Hazard）xV（Vulnerability）/C（Capacity），推荐将其作为突发事件风险评价的基本方法，以取代经典的R（Risk）=L（Likelihood）xC（Consequences）模型。

后者出自美军在1960年提出的系统安全管理导则（MIL—STD—882A），几十年来在全世界得到广泛的推广与应用。

近年来的实践证明，由于R=LC模型忽略了承灾体在抵抗力和抗逆力方面的差异，很难全面反映灾难类风险的特点与规律。

R=HV/C模型融入了社会学的视角和复杂系统的认识，充分考虑了脆弱性对灾害行为的影响，是风险管理科学理论和实践的重要质变。

　　无论是R=HV/C模型，还是T+V=D模型都可以显示，脆弱性变量与灾害风险变量之间存在一定意义上的函数关系。

　　如果在理论上假设这种函数关系可以成立，则可推论R变量与V变量成正相关，作为源发事件T也可理解为是危害，而危害一般具有质量的特征，在理论上讲就可计算。

假定用数学或其他方法求得V的具体数值，顺理成章，就可以计算R的变量值，但问题也恰恰在于此。

在如何计量脆弱性方面，科学家遇到挑战。

经过多年研究，有学者已能够对某单一因素进行计算。

例如建筑物抗震脆弱性i河道堤坝在洪水冲击下的脆弱性：

泥石流风险区域的防御地质灾害脆弱性；

高风险作业环境中应对伤亡事故脆弱性；

公共卫生素养较差与卫生防疫设施不完善情况下，在疫情到来后的防病脆弱性等，在这些方面已有许多研究报告。

但几乎所有灾害的构成要素都是复杂、综合、交叉或耦台，单一因素脆弱性计算对全面评估灾害风险还远远不够，因此，综合脆弱性计算和评估方法成为当前应急管理领域最前沿科学问题之一。

　　2.脆弱性辨识、评估与减控运行模式探讨

　　脆弱性辨识、评估和减控在事故灾难管理中的科学与实践意义很大。

由于脆弱性本身所具有复杂性、耦合性、时变性和不确定性，使其评估技术在空间和时间分布上都带来许多困难。

解决其空间尺度问题可以采用如前所述的一些方法，而其时间分布的特征与变化则可借用PDCA方法的原型，建立一个持续改进完善的脆弱性评估减控循环模型。

　　第一步是把脆弱性管理列入防灾减灾总体规划和日常工作计划之中；

第二步是按照事先制定的评估指标体系和方法开展评估（具体对象可为政府和企事业单位），对收集的辨识、评估数据汇总统计和归一化处理，然后据此作出脆弱性分析报告；

第三步是依据分析评估结果，结合事故灾难风险评价和应急能力评估情况，并参考防灾减灾总体规划设定的目标，制定脆弱性减控计划和措施，并组织实施落实：

循环模型的最后一个环节是通过专项评估或应急演练等活动具体检验评估脆弱性减控计划与实施的具体效果，进一步提出今后减控脆弱性的管理建议。

这些建议的共性部分应成为应急准备制度化建设内容，而另一部分具体问题则应纳入总体规划或计划中，作为下次循环的“起始点”。

通过周而复始持续性的循环过程使脆弱性不断被识别、评估进而有效减控。

“脆弱性无疑是在面对灾害时唯一可以真正控制的因素，通过对脆弱性的减控，提高抵抗力（物理）和抗逆力（社会人文），降低或消除风险。

　　四、势必面对的挑战

　　多少年来，人类在与灾难斗争过程中不断深化对其本质的认识，科学家也一直在孜孜以求探索事故灾难行为规律并力图将其“还原”。

但人类也总是在付出巨大代价之后才逐渐醒悟，从而向客观世界本来面貌更加逼近，脆弱性就是学界和业内近几年开始觉悟出的问题之一。

但就现在对脆弱性的科学研究的基础而言，距离把脆弱性作为应急管理的理论指导实践活动，还需做大量研究与探讨。

　　首先，对脆弱性管理的重要意义还没有得到广泛认知，甚至几乎没有认识，远远落后于公共安全和应急管理科学中其他领域的科技进步。

　　近十年，突发事件应急管理领域出现了两个重要进展。

一是应对突发事件，尤其是应对巨灾宏观战略的重大转变。

正如在美国卡