基于主体功能区规划的地方政府绩效评价指标体系研究Word文件下载.doc

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地方政府；

绩效评价指标

Studyonlocalgovernmentperformanceevaluationindexsystembasedonthemainfunctionalareaplanning

——takeBeijingasanexample

ZhaoJinghua,LiYuhuan

（SchoolofGovernment,CentralUniversityofFinanceandEconomics,Beijing100081）

Abstract:

Basedontheideathattheevaluationindexcorrespondencewiththestrategicgoalsandaccordingtothelocalgovernmentmainfunctionalareaplanning,thisarticledesignsdifferentperformanceevaluationindexesofmainfunctionalareas,whichtakesBeijingasanexample.Isitinfavortoguidelocalgovernmentadjustmeasurestolocalconditions,butalsobeneficialtoencouragingthelocalgovernmentcorrectimplementationaccordingtolocalstrategicplanning.Atthesametime,itisalsotheimplementationtofthescientificdevelopmentandthesustainabledevelopment.

Keywords:

mainfunctionalarea,localgovernment,performanceevaluationindex

科学的评价指标设计除了要选择恰当的评价主体、明确的评价客体、科学的评价方法外，更需要以战略目标为导向。

地方政府的绩效评价指标就要以地方的各项战略规划为标准，指标的选择要紧紧围绕经过科学决策而确定的战略目标。

但目前各类文献中，关于地方政府继续指标设计的理念和科学性还有待商榷，大多数研究中不区分不同地方政府的执政环境，完全套用一套评价指标体系进行考评，这既不利于引导地方政府因地制宜的发展，也不利于激励地方政府正确实施具有地方特色的战略规划。

当前《全国主体功能区规划》颁布实施，规定地方政府尤其是省级政府要在这一规划的基础上确定本省的主体功能区，基本单元为县级行政区划。

基于这一国土空间的战略规划，地方政府的绩效考核也应分功能区开展。

本文正是在这一理念的基础上设计地方政府的绩效评价指标体系。

文章主要从三个方面展开，首先阐述主体功能区规划的功能定位与发展方向。

分别说明优化开发区、重点开发区、限制开发区和重点开发区在主体功能上的差异性；

其次根据不同功能区的绩效考核的侧重点设计不同功能区的绩效评价指标；

然后通过主成分分析法和因子分析法对北京市主体功能区绩效指标进行实证检验，得出北京市十六个区县的综合得分并进行排名，并将其与以GDP为主的排名进行比较以检验评价指标与战略目标对应理念的正确性。

1主体功能区的规划功能定位与发展方向

主体功能区规划即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

《全国主体功能区规划》是在国土资源紧张，可利用开发的土地面积有限的背景下出台的。

根据规划文本的描述，扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%，这决定了我国必须走空间节约集约的发展道路国务院.《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》，国发（2010）46号文本，2010.

，这也是划分主体功能区的重要原因。

规划中的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。

主体功能区的“主体”重在强调一定的国土空间在功能上的倾向性，并非完全排斥其他功能的发展。

例如，限制开发区以提供农产品为主体功能，那么这类区域的工业品和服务产品的生产就发挥辅助性作用。

按照开发方式，规划将我国的国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种。

根据《全国主体功能区规划》的规定，每一类主体功能区在提供的产品和开发的内容上都有相对明确的功能定位和发展方向（如表1）。

表1：

四类主体功能区的区域特点及功能定位

主体功能区域

区域特点

功能定位

优化开发区

经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。

应率先加快转变经济发展方式，调整优化经济结构、空间结构、人口布局，基础设施布局、生态系统布局，提升参与全球分工与竞争的层次。

重点开发区

有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。

应在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济可持续发展；

形成分工协作的现代产业体系；

提高集聚人口的能力；

形成我国对外开放新的窗口和战略空间。

限制开发区

农产品主

产区

耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区

必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，着力保护耕地，稳定粮食生产，发展现代农业，增强农业综合生产能力，增加农民收入，加快建设社会主义新农村，保障农产品供给，确保国家粮食安全和食物安全。

重点生态功能区

生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。

禁止开发区

有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。

严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。

注：

本表根据《全国主体功能区规划》文本整理。

2不同功能区的绩效评价指标体系设计

根据以上对不同主体功能区的发展定位及其绩效评价重点的阐述，分别从经济发展、社会管理、人民生活、资源环境四个维度设定具有代表性和导向性的评价指标体系。

虽然四类主体功能区的绩效考核都包含以上四个维度，但每个维度下的二级指标会围绕不同主体功能区的发展重点来设计，各功能区的指标体系重在突出本区域的主体功能。

另外，本文设计的地方政府绩效评价指标并非包罗经济社会发展的方方面面，并非全面考评政府执政的水平和效果，其重要价值在于提出了基于政府战略的绩效评估研究的新视角。

由于指标体系设计本身就是一个动态发展的过程，随着政府职能及治理方式的变化，考核指标也会随之改变，因此本文指标设计的价值更多的体现在理念层面。

出于增加评价指标的科学性和可操作性的考虑，本文选取的指标尽量为平均指标或相对性指标。

2.1优化开发区的绩效评价指标

优化开发区属于城市化地区，工业生产规模大，各种功能聚集于一地，在GDP增长的过程中各种“城市病”开始出现，贫富分化、交通拥挤、住房困难、环境恶化、服务设施匮乏等一系列问题凸显。

因此优化开发区的发展思路要强化转变经济发展方式方面的目标要求，按照优化开发的原则在产业准入、能源消耗、污染排放等方面提出更高的要求，加速产业的升级，尽快实现低科技含量的产业转移。

因此，要强化对经济结构、资源消耗、环境保护和服务设施等指标的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口等指标的评价。

经济发展维度主要从“人均GDP年增长率”、“第三产业占GDP比重”、“科研技术服务占GDP比重”来衡量，这三个指标考评的重点不是经济增长速度，而是经济结构和经济发展方式；

社会管理维度主要从“城镇登记失业人员就业率”、“人均公共图书馆藏书”、“平均每千人拥有病床”、“户籍人口机械增长率”四个方面来评价，这类指标重点考评政府在城市化进程加速发展的过程中对就业、基础设施、人口流动的管理；

人民生活维度的指标包括“城镇居民恩格尔系数”、“常住人口密度”、“居民人居可支配收入增长率”、“居民人均住房使用面积”，这类指标主要考评人民在城市快速发展过程中所惠及到的好处，包括消费支出结构是否多元化、人口密度是否适中、住房是否拥挤等；

资源环境维度包括“工业废水排放达标率”、“环境噪声达标区覆盖率”、“城市绿化覆盖率”、“万元GDP能耗下降率”、“空气质量”，这类指标考评的重点是在城市化进程中对能源的消耗量以及对环境造成的影响大小。

（如表2）

表2：

优化开发区评价指标

一类指标

二类指标

经济发展

人均GDP年增长率

第三产业占GDP比重

科研、技术服务占GDP比重

社会管理

城镇登记失业人员就业率

人均公共图书馆藏书

平均每千人拥有病床

户籍人口机械增长率

人民生活

城镇居民恩格尔系数

常住人口密度

居民人均可支配收入增长率

居民人均住房使用面积

资源环境

工业废水排放达标率

环境噪声达标区覆盖率

城市绿化覆盖率

万元GDP能耗下降率

空气质量

2.2重点开发区的绩效评价指标

重点开发区域通常存在城乡之间、城区之间发展不均衡、经济增长缓慢、发展后劲不足等问题和风险。

故在发展思路上应强化工业化城镇化方面的目标要求，评价指标上重点考核地区生产总值、非农产业就业比重、财政支出占地区生产总值比重、主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率等指标。

另外，根据农产品主产区和重点生态功能区的不同特点各指标的优先度可做相应调整。

在经济发展维度上，与优化开发区的区别在于对经济增长速度的考评，最直接的指标就是“GDP年增长率”，工业化和城镇化的发展速度用“城市化率”这一指标来考评。

另外又设定了“规模以上工业总产值增长率”、“高新技术企业总收入增长率”、“全社会固定资产投资增长率”来考评这类区域的经济发展速度；

社会管理维度与优化开发区的不同在于增加了“财政支出增长率”、“科研人员增长率”、“社会保障与就业支出增长率”，这些指标突出了地方政府在加速发展工业化和城镇化的过程中财政收入、科研人才和社会保障的重要保障作用；

人民生活维度除了与优