关于加强社会管理创新、深化综合行政执法工作的思考.doc

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关于加强社会管理创新

深化综合行政执法试点改革的思考与建议

（二Ｏ一一年六月二十日）

衢江区综合行政执法试点工作自2005年开展以来，紧紧围绕“服务大局、服务中心、服务群众”的工作主线，切实履行职责，大胆开拓创新，在强化城区市容管理、加强重点镇镇容镇貌整治、稳步推进城乡规划及建设管理执法、积极配合完成区各项中心工作等方面取得了显著成效。

开创了我区城市管理新局面。

但由于综合行政执法作为一项社会管理创新之举，尚处于试点探索阶段，还不够成熟和完善，其在实现社会管理改革创新方面难免存在着一些困难和问题，这些困难和问题阻碍了综合行政执法试点工作的顺利开展。

一、存在的问题和困难

1.现行管理体制不顺成为试点工作改革创新之路的绊脚石。

衢州市综合行政执法局衢江分局目前实行的是“市局一级主体执法，市、区双重管理，人以区为主管理，事以市局为主管理，财由市、区两级财政分担”的管理体制。

该体制导致衢江分局在职能工作和行政执法中存在一定的矛盾和问题：

一是不具备一级行政执法主体资格导致工作开展不顺。

根据市委衢委发［2004］40号文件规定，分局只作为市局的派出机构，受委托在所辖范围内以市局的名义实施具体行政行为，不具备一级行政执法主体资格。

这种设置，造成在衢江区域范围内对违反《城乡规划法》的行为，有责任管理的是衢江区人民政府，但有权作出责令停止或者限期拆除决定的主管部门却是市综合行政执法局，不利于区政府统一协调指挥。

同时由于衢江新城区是由原沈家经济开发区和樟潭集镇转化而来的，很多方面的管理与市执法局统一规范要求不相适应，导致衢江分局按实际作出的行政处罚措施到市综合执法局却难以获得批准，最终导致问题的搁置和积累。

二是财政保障难以有效落实。

衢州市综合行政执法局衢江分局在建局之初，市政府明确经费保障分为两级财政保障（人员经费由市财政保障，执法办案、装备等各项工作经费由区财政保障），但遇必要的经费支出需求，市、区两级财政互相推托，市局又无力帮助解决，往往需要多头请示。

此种财政保障体制导致经费保障难以有效落实，从而出现在同一支执法队伍中，市局、柯城、衢江两种经费保障渠道、三种工作待遇的状况，严重影响了工作效率，也挫伤了衢江分局工作人员的工作积极性。

2.衢江分局管辖区域与衢江行政区划管辖区域不一致给实际工作的开展带来矛盾和不便。

按照原市综合行政执法局衢江分局筹建工作意见，衢江分局负责衢江区除衢州市城市规划控制范围以外的乡镇综合行政执法工作，但目前衢江行政区域内的浮石街道及樟潭街道下张、梨园、戚家、乌溪桥等4个村的综合行政执法仍由市综合行政执法局北区支队和开发区支队管辖。

这种设置给实际工作开展带来诸多矛盾和不便：

一是往往导致区委、区政府部署难以落实到位。

有时区委、区政府下达给衢江分局协同配合街道完成的工作任务，需要向市综合行政执法局汇报衔接，取得市局北区支队或开发区支队的支持，这既不利于日常管理，也大大降低了行政效率；二是容易导致同一行政区域内违法案件查处结果的不一致。

尤其在“两违”处置方面，有时会因处置政策不统一，导致同一行政区域内，分别由市综合行政执法局的两个不同的机构办理而出现结果的不一致。

三是与工作联系较密切的规划、国土、工商、公安、环保等分局的管理范围也不一致，容易造成区级部门之间工作联系的脱节，影响办事效率和群众办事方便。

3.人员编制紧缺导致综合行政执法力量向乡镇延伸困难。

衢江分局现有人员23名（核定编制25名），鉴于衢江区的实际情况及工作需要，衢江分局管辖的城市范围已由最初的8.89平方公里扩大到目前包括衢江城区、衢江经济开发区、市物流园区在内的近30平方公里，但人员编制未能同步增加。

随着经济的快速发展和城乡一体化进程的加快，在乡镇（办事处）基层设立基础执法机构已成为试点工作迫在眉睫、势在必行之举。

但由于人员编制严重不足，造成区综合执法局无能力向乡镇基层派驻执法人员。

目前衢江区除了在廿里镇、上方镇派驻综合行政执法中队外，其它重点建制镇均未能派驻中队。

4.创新社会管理机制不够健全。

一是尚未形成违法建设全域防控体系。

当前衢江区违法建设防控工作尚未形成“横向到边、纵向到底”的全域防控体系和网络。

一方面基层执法力量薄弱。

受编制限制，综合行政基层执法人员相对不足，导致动态巡查不到位，很多违建行为往往靠群众举报投诉才被发现，工作极其被动；另一方面一些乡镇（街道）、村（社区）等基层组织没有有效落实属地管理责任，未能完全发挥违建行为防控和遏制的基层基础作用。

二是职能部门协作配合不够。

与规划、国土、建设等部门间的协作配合还有待加强，许可、监督检查、验收、办证等信息资源共享互通平台尚未建立，部门中存在部门利益化的问题。

以违法建筑案件查处为例，该局与区建设、规划、国土等部门尚未建立违法建筑由处罚到补办手续及相关证件办理的一条龙服务机制，使得违法建筑查处后违建户的财产不能得到合法承认和相应保护，群众对违建查处的抵触情绪大，对案件查处的执行不配合，并导致信访不断，影响社会稳定。

三是城市管理市场化运作机制不够成熟完善。

衢江分局城市管理方式较单一，目前只尝试将乱贴乱画“牛皮癣”清理实行市场化运作，虽取得一定成效，也在一定程度上缓解了执法力量不足与管理工作头绪多、任务重的矛盾，但该市场化运作机制还不够成熟和完善，需要进一步总结经验，继续探索创新管理方式，实现以综合行政专业执法队伍管理为主、社会管理为辅的齐抓共管的城市管理目标。

二、深入推进综合行政执法试点工作改革创新的建议

1.理顺现行管理体制。

一是赋予衢江分局一级行政执法主体资格。

二是确保财政保障。

经费保障与市局享受同等待遇，由市财政统一予以保障，需由区财政配套的部分，由市区两级财政结算，不直接影响分局的正常运行。

三是建议采用公安管理设置模式，即市局设专业支队管理，行政区域内设分局管理。

2.调整综合行政执法管理区域。

将浮石街道全部、樟潭街道下张、梨园、戚家、乌溪桥等四个村区域内的综合行政执法管理工作划归衢江分局管理，使我区综合行政执法管辖范围与行政区划范围相统一，防止职能交叉、脱节，便于区委、区政府统筹协调工作。

3.增加衢江分局人员编制。

用于增加管理范围后的人员配备及在建制镇增设派驻执法机构，充实建制镇执法力量。

4.健全完善各类社会管理机制。

一是形成违法建设全域防控机制。

一方面落实乡镇（街道、办事处）、村（社区）等基层组织控制违建行为的责任，明确各乡镇（街道、办事处）是辖区内违建防控和拆除的责任主体，并分别明确乡镇（街道、办事处）和其班子成员、驻村干部以及村（社区）干部的职责，同时加强考核力度；另一方面整合和强化农村现有各种执法管理协管员（如土地巡查、治安巡查等协管员）力量，按照1名协管员/一个村（社区）的标准配备，随时掌握当地实情，并实施“零报告”制度。

二是建立健全部门联动配合机制。

由政府牵头，建立健全部门联动机制，重点加强与规划、国土、建设等部门间的协作配合，尽快建立许可、监督检查、验收、办证等信息资源共享互通平台；同时实行部门联合执法，成立部门联合执法领导小组，形成长效管理机制。

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