检察机关改革批捕、起诉工作衔接机制问题研究Word格式文档下载.doc

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随着实践,原本应当显现出其内部监督制约优势的“捕诉分离”，却渐渐陷入了“引导侦查的不审查起诉、审查起诉的无法指导侦查”、一个机关两个部门不同的证据标准要求公安机关的尴尬局面，以及凸显的案多人少的办案矛盾中。

渐渐一些检察机关内部试图探索新的检察权运行机制，实现批捕部门及公诉部门人员及职权的优化配置，“捕诉合一”的精简办案模式浮出水面。

但通过实践检验，这种“捕诉合一”的精简办案模式非但未从根本上解决捕诉脱节导致的弊端，相反自捕自诉带来的案件质量隐患更加严重。

如何在批捕、起诉工作之间构建一条衔接的纽带，以及怎样的纽带才适合新形势下检察机关的机制改革，成为一个重要课题。

二、批捕、起诉工作的两种历史模式及其弊端

1、捕诉分离实为捕诉脱节

在职权分离、相互制约原则下诞生的“捕诉分离”，原本应呈现各种检察权能协调运行、多种监督模式纵横交错、内部检察职能相互制约的良性检察机制体系。

但片面而形式主义化的捕诉分离，过分的突出相互制约而忽略了相互配合，认为只要完全的捕诉分离就是对诉讼的监督制约，这种“既想当裁判又想作运动员”的捕诉分离模式，非但未在监督制约中显现优势，相反导致了强行将刑事执法系统中的批捕、起诉隔离，使得捕诉分离实为捕诉脱节。

捕诉分离，未必能形成捕诉制约的机制。

逮捕是整个刑事诉讼中的强制手段，起诉则是一种刑法请求权，不逮捕的案件并不等于不需起诉，同样适用逮捕的案件也不一定就能提起公诉。

捕诉分离是检察机关内部职权相互监督的一种理想化制约机制，但程序正当性的制约及监督机制不仅需要检察机关内部的制约，更重要的是依靠外部监督制约机制。

捕诉分离其实质是捕诉脱节。

批捕与审查起诉工作的脱节抑制了检察机关监督职能的履行。

使得办案环节重复、批捕办案人员与公诉办案人员重复阅卷、重复制作报告、重复提审、重复进行证据收集及法律适用的思考，沉重的工作量及繁亢的工作流程导致了办案效率的下降、办案质量的滑坡。

分离是人为的割裂了批捕、起诉之间的内在联系，从而出现了一个机关两个部门不同的证据标准要求公安机关调查取证的尴尬局面[3]。

捕诉的脱节更导致了检察机关对侦查阶段的监督永远具有滞后性，只能是事后监督，而无法做到事前的引导及调控。

当审查起诉部门认为案件需要补充某些证据或是案发现场勘验出现瑕疵需要重新勘验时，可能案件已经随着时间、空间的变化，使得现场被破坏或证据无法保存已经流失难以补充，这些都将导致办案质量的下滑。

更甚者出现错案时，两部门必将互相推诿，以致“错案追究制度”终将成为一张写满字迹的白纸。

2、捕诉合一，程序正当性与惩治犯罪重要性的抉择

如果说捕诉分离是检察机关内部职能分离制约的一个极端，则捕诉合一是从这个极端走向了另一个极端。

将批捕、起诉部门人员合一、自捕自诉，这种模式确实将工作量减半，从某种层面上看，确实解决了案多人少的矛盾，也符合犯罪控制模式的精神[4]。

这种模式将放大刑事诉讼惩治犯罪的机能，并在此基础上建立高效能的诉讼流程，使得刑事诉讼从侦查、逮捕、审查起诉以至于审判，形成一条快速的流水线作业。

并将逮捕视为侦查、起诉的附属工具，甚至以捕代侦、以捕促侦，达到高速而有效的追诉犯罪的效果。

但这种模式与程序正当性原则[4]相矛盾，程序正当性模式更看重保障人权与制约国家公权力的滥用。

如果将惩治犯罪为目的的犯罪控制模式比喻为一条高速的追诉公路，那么程序正当性模式则是在这条高速公路上安装一条条减速带。

而程序正当性模式下的批捕权也绝非是侦查、起诉的附属品，而将与侦查、起诉各种权力形成制约机制。

捕诉合一是在惩治犯罪与程序公正中选择了前者。

但这样的机制存在着严重的弊端，即刑事诉讼法要求每位案件承办人在诉讼阶段仅能参与程序一次，除补充侦查等程序逆转的情况外。

捕诉合一导致的自捕自诉，使得参与侦查阶段批捕环节的检察人员在审查起诉阶段再次参与了程序，这与刑事诉讼法的规定、原则相悖，也将为出现“佘祥林、聂树斌、赵树理”等冤案埋下隐患。

三、建立批捕、起诉工作衔接机制的必要性

近年来，各类刑事案件数量均呈现上升趋势，检察资源的相对匮乏、检察人员的稀缺以及断代，对检察机关的刑检工作是一种严峻的考验。

批捕部门、公诉部门该合该分众说纷纭，合该怎样合？

分该如何分？

成为大家研讨辩驳的课题。

在经历了捕诉分离与捕诉合一的失败后，更多的是试图在批捕、起诉工作间建立一条衔接的纽带，在提高办案效率、节约司法资源投入的同时，也能发挥职能分离、相互制约的优势。

批捕作为侦查监督部门的重要工作职能之一，由于其审查逮捕过程的不公开、逮捕后嫌疑人的救济途径缺失、缺少合理的监督途经，导致逮捕的客观公正性长期受到人们的质疑[5]。

起诉部门的监督职能弱化也备受指责，对侦查监督的滞后性、监督措施的软弱无力，对审判监督的过于原则化、流于形式，使得诉讼阶段的监督机制运行严重失衡。

在批捕、起诉工作间建立衔接的桥梁，从监督职能角度分析，对外将批捕的监督与起诉的监督纵横交错，形成监督的网络，避免了批捕与起诉工作之间的监督真空；

对内发挥了相互制约、相互监督的职能优势。

从检察权的优化运行角度分析，批捕与起诉衔接，即保留了单项刑事诉讼执法权限的职能构架，又微调了批捕、起诉职能的结构和职权范围。

统一批捕、起诉的实质意义，不在将批捕看作起诉的附属工具，而将批捕、起诉统一为惩治犯罪、维护社会公平正义这一目标的行为手段。

四、我院两刑一体化的衔接机制

我院在全院一体化的基础上，按照检察权运行的内在规律，将全院办案力量进行整合、优化人员结构配置、节约办案资源投入。

构建以举报中心、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防科为组成要素的“侦防一体化”侦查执法体系，以侦监、公诉、监所、民行为要素的“刑检一体化”公诉执法体系，以技术财会装备科、办公室、法警队、政工科、技术科为要素的“后勤保障一体化”物资人员保障体系。

在最高人民检察院《关于侦查监督部门、公诉部门加强工作联系和配合的通知》指导下，对侦查监督部门与公诉部门的办案人员、办案资源进一步整合，形成“两刑一体化”的机制构架，建立《两刑一体化工作方案》。

在规范批捕、起诉单项检察权能的良性运行外，使批捕、审查起诉权限协调运转，刑事诉讼法律监督关系纵向、横向交错优化，形成即配合又制约的运行模式，实现检察监督权能的始终贯穿。

1、人力资源一体化

侦查监督部门与公诉部门权能分离、机构独立，但两个部门之间的部分工作有着千丝万缕的复杂联系和相似性，我院在相似处下功夫，结合办案机制需要，形成特殊模式的“合署办公”。

合署办公是完全不同于捕诉合一的。

合署办公首先将批捕及公诉人员进行混合型、均衡性分组，在侦监部门业务量较大时抽调公诉部门干警参与协助办案，公诉部门业务量大时亦然。

当A组成员负责办理的批捕案件到公诉阶段将轮换到B组成员中进行审查起诉及诉讼监督，这样的人力资源一体化，既整合了办案力量，又避免了工作量增大导致的案件质量滑坡、也克服了先入为主及自捕自诉的主观缺陷。

同时使得两个部门的人员交叉办案形成综合性的复合型办案人才。

并在两刑部门设立一个检察委员会专委，协助分管检察长协管两刑部门的案件质量，避免出现多人指挥的工作矛盾，利于理顺整个两刑部门的工作关系。

2、信息物资一体化

“两刑一体化”将整合侦监部门及公诉部门的全部办案资源，将办案信息及办案资源共享。

把信息化引入批捕、起诉衔接中，通过网络实现共享。

侦监部门提供其制作的《审查逮捕案件报告书》电子版给公诉部门使用，减少了证据材料的重复录入时间，在审查上下功夫，提高办案效率。

侦监部门还将及时报送《提供法庭审判所需证据材料通知书》复印件、立案监督的《立案通知书》复印件、《纠正违法通知书》复印件及相关资料给公诉部门备查，便于公诉部门对侦查活动的跟踪监督。

公诉部门则定期将案件的信息反馈给侦监部门，便于侦监部门对立案监督案件、增补增诉情况进行事后监督。

3、管理监督一体化

侦监及公诉部门内勤分别建立案件跟踪管理制度，规范案件跟踪管理系统，对办案时限即将届满的案件进行书面通知提示，避免了由于交叉办案办案时限不一导致的超期羁押，可使得各部门对案件实行跟踪监督管理。

监督是检察机关的重要职能，对整个刑事案件的诉讼过程监督显得尤为重要。

侦监部门、公诉部门都负有监督职能，但监督的侧重点略有不同，侦监部门侧重对侦查阶段的监督，而公诉部门监督侦查活动的同时还需要监督审判活动。

片面的监督将会导致侦查阶段监督的盲点出现，侦监部门监督的缺陷在于批捕办案时间短，而公诉部门监督的缺陷在于侦查、起诉间隔长导致的对侦查阶段不了解，这两个部门的监督缺陷导致了检察机关对于侦查阶段的监督出现了批捕后与起诉前的真空阶段，监督的盲点使得检察机关对侦查的监督永远处于事后控制的地位，监督被动且片面，对于侦查阶段出现的超期羁押只能口头纠正无法实质修正。

两刑一体化将监督纵横于整个侦查活动，网状交叉监督模式弥补了两个部门的工作缺陷，填补了两个阶段间的监督真空区域，是将诉讼活动的重心前移，侦查监督的关口后置，避免了侦查机关重批捕、轻判决的思维误区。

4、理论标准一体化

批捕环节与审查起诉环节对证据的要求不同，导致了检察机关两个部门不同的证据标准引导侦查的尴尬，造成了公安机关侦查人员的困惑，以及退侦率的攀升。

两刑一体化强化了批捕环节的守门作用，对证明犯罪的证据提出更高的要求，在审查批捕与拟定《提供法庭审判所需证据材料通知书》之间适用不同的证据审查标准，妥善的利用批捕后再次侦查的两个月期限，有的放矢的要求侦查机关收集、完善、固定证据，分担审查起诉阶段的工作难度。

在侦监部门与公诉部门之间建立一体化的理论标准，并将捕后不诉率、逮捕率、起诉率放在同一个平台上衡量，使得后两组数据有所提高，捕后不诉率降到最低。

两个部门同时把握宽严相济的刑事司法政策，形成一体化的宽严标准，将矛盾尽可能的提前化解于侦查阶段，更利于和谐社会的构建。

两个部门定期召开业务工作会议，在侦监与公诉之间树立“为后服务及向前反馈”的关系，共同分析办案中所存在的问题，对专题工作如：

涉恶专题工作、未成年人犯罪专题工作、刑事和解及刑事救助专题工作，进行分工合作。

统一细化两个部门间的执法标准，分析撤诉案件、捕后不诉案件的成因，及时通报立案监督情况、增捕增诉情况。

两个部门间建立疑难案件会审制度，对于争议大、重大复杂的批捕案件，侦监部门邀请公诉部门负责人及个别办案能手参与案件讨论，由公诉部门站在审查起诉案件证据要求的角度，对需要补充的证据及侦查方向提出建议，降低捕后不诉的风险。

审查起诉阶段遇到疑难案件、案件事实发生重大变化的已捕案件、定罪量刑存在重大争议的已捕案件或需要改变强制措施的案件，邀请侦监部门承办人员共同研究，听取其意见。

捕诉部门的案件会审制度，对案件的定罪、定性、此罪彼罪的讨论研习，是将本应该分别与不同阶段开展的活动合并到一个时空条件下进行，节约了时间，提高了诉讼效率，是将办案部门思想理论一体化的表现，避免了侦监部门与公诉部门的重复劳动，也可以使大家同时站在不同的角度去看待案件、审查证据。

同时也避免了同一案件在两个阶段多次提交检察委员会讨论，牵制了检察人员的工作精力。

建立双重引导制度，在需要提前介入的案件中，同时让侦监部门与公诉部门介入，将公诉部门一贯的事后引导侦查提前，形成双重引导的最佳配置。

统一了引导的标准，避免了案件反复退侦造成司法资源的浪费和羁押期限过长。

建立联席会议制度，与公安机关办案人员一同参与讨论研究办案过程中存在的问题，两个部门与公安机关协定存在问题的解决方案，统一执法标准，将社会矛盾分阶段化解，提高办案质量规范办案程序。

联席会议制度也是对侦查的引导，是将引