最新 论公共图书馆治理模式的立法预设基于内源发展的远眺精品Word格式.docx

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不过，我国并不缺乏治理实践，基层群众性自治、民族区域自治是最明显的例证。

进入21世纪后，治理理论被引入我国公共图书馆领域，深圳“图书馆之城”、东莞集群图书馆、佛山联合图书馆等表明合作治理、参与治理等悄然兴起[3]。

直言之，《公共图书馆法（征求意见稿）》引入公共图书馆治理模式并非头脑发热，而是存在实务基础和现实需求。

1.1治理理论及其模式的梳理

治理（governance）、治理理论、治理模式在当下可谓炙手可热的话题。

治理源于全球治理委员会（CommissiononGlobalGovernance）1995年发布的《我们的全球伙伴关系：

全球治理委员会的报告》（OurGlobalNeighbourhood：

TheReportofTheCommissiononGlobalGovernance）。

在该报告中，治理是指所有公共事务的参与者管理共同事务的各种方式，目的在于缓解冲突、协调利益、联合行动。

治理强调参与主体的互动过程，弱化但不排除控制，实行导向规则、正式制度或具有合理性基础的非正式制度安排。

治理上升为治理理论是以政府统治合法性危机为背景的[4]。

20世纪末，西方快速进入福利国家时代，公共服务产品的大量供应使得公共权力日渐弱化；

而民众的公共需求持续高涨，导致政府供给能力与民众需求之间形成“剪刀差”。

为了缓解公共资源的有限性与需求的无限性之间的紧张关系，权威跌落的公共机构不得不向公众寻求和解。

民众得以大面积地进入公共权力活动场域，治理也由民主治理向多极化发展，形成参与治理、社会自治、合作治理等理论及其模式①。

参与治理理论集大成者W·

E·

哈拉尔认为，参与治理模式建立在传统组织管理因追求技术合理性而造成的“技术愚弄”带来的成员积极性被挫伤的基础之上，具有三大特点：

一是扩大民主，即将民主扩大到工作场所、教会和日常生活的其他领域，为参与者构建新的生活方式；

二是在保留现有的权力体制和领导方式的基础上，以信息技术和赞成自尊的文化价值观念来促进经济建设；

三是公共事务管理的参与有助于造就一种文化，即共同管理的合作，强调人的价值、尊严、集体感等品质[5]。

参与治理理论的缺陷也比较明显：

一是只是通过组织形式的部分改变来拓展公众参与公共事务管理的机会，既没有改变公共权力的主导地位，也没有改变其行为性质；

二是参与治理以打破旧有官僚制组织体系及其运行机制为前提，难度大；

三是对民众参与寄予了不切实际的幻想，权利与权力处于此强彼弱的互动过程，权利往往取决于权力强势格局的安排[6]。

正是因为意识到参与治理的缺陷，学界提出替代性理论——社会自治，其理论根基是托克维尔的“一般性原理”，即“社团中，承认个人的独立，每个人就像在社会里一样，同时朝着一个目标前进，但并非都要循着同一条路走不可。

没有人放弃自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”[7]。

在社会自治风潮下，第三部门②、非政府组织快速发展。

社会自治处于政府容忍的框架之内，其存在和运作的空间取决于公共权力的姿态。

虽然社会自治在国际上有着良好的发展势头，但是作用空间有限。

从本质上说，社会自治是反权威主义的，最终导向是无政府主义。

这在现代性时空条件下，不可能得到公共权威的无限支持。

在当下，我国学界偏好合作治理。

合作治理是建立在参与治理和社会自治基础之上的新理论。

在领域，最具有代表性的现象是协商民主；

在私营领域，最具代表性的是兼顾利益相关者。

各方协商是合作治理的基本方式。

合作治理具有参与治理的某些特征，但后者只是起点；

合作治理并不否定集权的民主参与型政府中心主义，对社会自治也是将之置于与政府平等合作的平台来进行[8]。

合作治理理论同样存在缺陷，因为其忽视了根本问题：

合作寻求者于公共权威而言有何价值？

其以平等主体的身份和自愿的意志来与公共权威合作，资本何在？

显然，合作治理只有在合作寻求者已经获得与公共权威谈判的资本才变得可能，这并不存在现实的基础。

1.2治理理论及其模式与公共图书馆的关联

公共图书馆建设为何会与治理理论及其治理模式扯上关系？

笔者认为，不解决这一本源问题，就无法厘清公共图书馆治理模式问题。

而要解决这一问题，就必须从公共图书馆的本质入手。

公共图书馆是国家建立的公共文化设施，直接目的在于满足民众的基本公共文化需求，实现民众的基本文化权益，最终目的是提升国家的综合竞争力。

然而，当前我国的公共文化设施均具有自身的缺陷。

比如，公共图书馆服务对象为普罗大众，服务的专业性不够；

不开展营利活动，服务的创新性不够；

公共资源有限，服务的全面性不够；

受地域限制，服务的便捷性不够。

相对于私营文化设施，公共图书馆最大的吸引力在于基本服务免费和服务具有一定的稳定性。

在信息爆炸和新技术快速发展的今天，公共图书馆的这两种特性大打折扣。

由此，公共图书馆要实现政府的开办目的，就必须扬长避短。

比如，克服服务专业性不够，就要抓住本区域民众的文化信息需求，实现专业化服务；

克服创新性不足，就有必要革新管理；

克服非全面性，可采取流动服务、与其他文化主体合作或资源互换共享等方式。

换言之，公共图书馆必须解放内部力量，同时吸收外部力量。

这是公共图书馆引入治理理论并构建与之相适应的治理模式的基础。

何种治理理论及其模式适合我国公共图书馆呢？

要回答这一问题，应从公共图书馆的公共文化设施属性及其公益服务本质，以及我国国情等方面展开探讨。

1.3参与治理：

我国公共图书馆的内在需求

笔者主张在我国公共图书馆领域采用参与治理模式，主要理由如下：

（1）产权制度依据。

在我国，公共图书馆依法由政府建设，财产所有权归属于政府。

按照《物权法》《事业单位国有资产管理暂行办法》，公共图书馆属于国有资产，采取所有权和管理权分离的模式运营。

政府管理属于自己的财产，这在任何国家都是不容僭越的合法权利。

这决定了公共图书馆不可能实行自治治理模式。

相反，公共图书馆若想引入参与治理模式，就必须弱化所有权上的独占性，多主体共有的总分馆模式是较优的选择。

比如，总馆由县级政府设置，分馆由镇政府（街道）、公民、法人或其他组织独立设置或联合设置。

此时公共图书馆的产权主体为复合主体，参与治理是自然而然的事情。

如果公共图书馆只属于某一级政府独有，其他主体不可能真正参与公共图书馆管理，或与政府进行平等的合作。

（2）建设制度依据。

我国所有公共图书馆不仅由政府设置，而且由其建设。

公共图书馆建设是日常性活动，包括场馆建设、设备设施添置、资金投入、人事安排、建章立制等，建设主体具有决策权。

尽管如此，公共图书馆建设主体并不具有拒绝外来主体提供公共服务的合理理由，而公益本性也要求社会力量参与公共图书馆建设。

（3）管理制度依据。

我国是国家，中国共产党和政府领导文化工作，这从政治层面确定了公共图书馆的制度基调。

第一，作为执政党的中国共产党及其领导下的政府拥有对所有公共文化设施的管理权和制度制定权。

第二，公共图书馆的管理制度必须确保公益服务方向，这使其无法像私营单位那样建立全面的激励制度，这很大程度上缩小了私欲追求者参与或与其合作的机会。

第三，既然管理制度由党和政府制定，那么管理主体也由其任命和管理。

中国共产党治国理政以服务人民为基本宗旨，群众路线是其工作法宝，吸收社会力量参与公共图书馆治理理所当然。

（4）国情与政策依据。

1949年以来，我国实行的民主集中制为参与治理理论及其模式的应用提供了巨大的空间。

民主集中制是民主基础上的集中和集中领导下的民主这两套机制的有机结合，其中集中对应于集中领导机制，而民主对应于参与治理机制。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和中共十七大报告均确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理模式。

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》确立了五项原则，即正确导向、政府主导、社会参与、共建共享、改革创新，其中政府主导、社会参与、共建共享为公共图书馆引入参与治理理论及其模式提供了政治基础。

更为关键的是，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第10条明确“鼓励和引导社会力量参与”，政府不仅可以向社会力量购买公共文化服务，而且还可以和社会资本合作提供公共文化服务；

社会力量不仅参与公共文化服务体系建设，而且有条件的地方还可以开展公共文化服务设施社会化运营试点，即以委托或招投标等方式吸引社会组织和企业参与运营。

2含混不清：

公共图书馆治理模式的立法预设及缺陷

尽管《公共图书馆法（征求意见稿）》在多处透露出立法者引入参与治理模式的意愿，然而综观之，发现其立法预设与参与治理的理论要求和实务可操作性之间存在较大的差距。

2.1设置主体和出资

依照《公共图书馆法（征求意见稿）》，公共图书馆设置主体包括两类：

一是政府，资金由财政列支，且设立公共图书馆是一项法律义务；

二是公民、法人或其他组织，资金由其自身筹措。

依据《公共图书馆法（征求意见稿）》，县级以上政府必须设置与之对应的独立公共图书馆，目前这一设置任务已基本完成。

不过，公民、法人或其他组织设立的具有法人资格的独立公共图书馆较少。

究其原因，一是很少有公民有能力建设和长期运营独立的公共图书馆。

二是很多法人无意建设和长期运营公共图书馆。

比如，企业法人以营利为目的，不愿意独立建设和长期运营公共图书馆。

至于事业单位法人、社团法人，虽然具有公益性，但服务于特定事业或社团活动，也不愿意独立建设和长期运营公共图书馆。

三是其他组织主要是指个体工商户、私人合伙组织等，也以营利为目的，建设和长期运营公共图书馆的意愿不强、能力不足。

由此观之，这一立法规定的现实意义是承认现有的私人公共图书馆。

这一立法预设具有缺陷：

将设置独立公共图书馆的义务悉数抛给各级政府。

这有利于确保绝对数量意义上的公共图书馆，但造成公共图书馆设置主体的单极化现象，也使公共图书馆的建设和管理效益不高。

尽管我国图书馆建设规模仍未完全覆盖所有人口，但长期以来国家的投入仍然非常巨大。

不过，已建成的公共图书馆缺乏竞争对象，实质上并无生存压力，很多公共图书馆的服务质效并不高，存在设施闲置现象，吸引力远不如当地的大型书店。

2.2管理主体和管理模式

对公共图书馆的管理主体和管理模式的规定，《公共图书馆法（征求意见稿）》第1章、第2章和第3章均有体现。

对公共图书馆的管理主体，《公共图书馆法（征求意见稿）》设计了垂直管理体制：

国务院文化主管部门管理全国公共图书馆；

各地各级政府文化主管部门管理本行政区域内的公共图书馆。

《公共图书馆法（征求意见稿）》没有明确公共图书馆的具体管理者，原因是第19条规定了比较灵活的参与管理模式。

一方面，《公共图书馆法（征求意见稿）》规定，国家推动公共图书馆建立法人治理结构，吸纳有关方面的代表、专业人士和公众参与管理；

另一方面，立法规定所有公共图书馆必须制定“公共图书馆章程”，且在内容上必须包括组织管理制度。

至于公共图书馆采取何种具体的组织管理形式，《公共图书馆法（征求意见稿）》采取了