应急管理绩效评价指标体系研究Word文档下载推荐.docx
《应急管理绩效评价指标体系研究Word文档下载推荐.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《应急管理绩效评价指标体系研究Word文档下载推荐.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
绩效；
指标体系
由于突发事件具有突发性和巨大的破坏性，需要紧急开展应急救援活动。
但是突发事件的应急响应常常会出现两个极端，即反应不足和过度反应现象。
在2003年“SARS”事件之前，我国各级政府在突发事件的处置上都处于消极被动响应状态，缺乏完善的应急体系、应急资源储备不足、几乎没有完善的应急预案，往往反应迟缓，失去了最佳处置与救援机会。
“SARS”事件后，我国政府开始高度重视应急管理工作，并将应急管理作为一项重要工作纳入政府官员绩效考核体系，地方政府对突发事件的处置开始表现出过度反应的特征。
为了不拉低绩效，政府在应对突发事件时常常会将“小事扩大化”处理，动用一切可利用的资源，不计成本地开展应急响应活动，极大地浪费了公共资源，甚至影响了人们正常的生产和生活秩序。
为了更科学有效地应对突发事件，以较小的成本获得最优的安全水平，因此，有必要引入政府应急管理绩效评价，不断提高政府应急管理的绩效。
应急管理绩效评价作为有效提高政府应急管理绩效的一种工具，受到学术界的普遍关注。
如康丽霞等对我国突发事件危机管理的绩效进行了分析研究，并构建了政府突发事件公共危机管理绩效评估体系。
[1]童文莹等对我国地方政府应对突发事件绩效评估进行研究。
[2]回杨等对政府应急管理绩效评价的方法做了介绍。
[3]王锐兰等对政府应急管理绩效评价的指标体系进行了研究。
[4]陈娟等以具体的突发事件为例研究政府应急管理绩效的评价。
[5]上述文献分别从不同的视角对应急管理绩效进行了研究。
比如，评价存在的问题、评价指标体系以及评价方法等，均具有一定学术价值和理论意义。
但是如何在突发事件应对过程中以最小的投入获得最大的社会效益，即如何将“成本-社会效益”纳入应急管理绩效评价中，依然需要不断探索。
应急管理绩效评价实质上就是提高、改善政府在突发紧急情况下的应对行为，争取在资源有限的情况下，以最少的投入获得最优的安全水平，即以最小投入获得最大的社会效益。
基于此，笔者以“3E”原则作为理论基础，在充分考虑政府应对突发事件所投入的救援成本及所获得的救援效果的基础上，构建应急管理绩效评价指标体系，为政府科学有效地进行应急管理绩效评价提供支持。
一、应急管理绩效评价概述
1.绩效管理及应急管理绩效
“绩效”顾名思义，一般可以理解为由成绩和效果两个词构成，其应用首先在社会经济管理方面得到实现，后来又在人力资源管理领域得到广泛的应用。
[6]绩效管理首先应用到企业管理中，它是指管理者为了使员工能够保持积极的工作态度并且很好地达到与企业目标相一致的绩效。
通过采取多种激励与约束机制，促使员工自觉地提高自身的素质和能力，采取有效的工作方法实现企业的经营目标。
从本质上来说，企业绩效管理就是对人的管理。
绩效管理在私人部门的管理优化方面发挥的重要作用有目共睹。
以政府为主导的公共管理领域为了提高政府工作绩效和改善服务质量，也逐步将绩效管理作为一个重要工具引入到公共管理领域。
我国于20世纪80年代引入了政府绩效管理和评估，经过几十年的快速发展，政府绩效管理已经成为政府管理的常态化运行机制。
[7]在公共管理领域，绩效管理并没有形成一个统一的概念，而且绩效管理本身也不像企业那样只是对人的管理。
所以，不同领域的学者们分别从不同的角度对绩效管理的概念进行了界定。
如Hood以经济学、管理理论和方法为基础，提出了政府公共事务的绩效管理应该遵循市场经济的客观规律，以顾客为导向，尽可能实现管理、服务质量和效率的提高等。
[8]Bredrup认为，政府绩效管理是管理政府组织绩效的一个体系，是由规划、改善和评估三项内容组成的，是一种以政府组织为基本单位的管理方式。
通过对组织的内部结构、经营方式及其目标的规划并改进实施，以达到绩效提升的目的。
[9]蔡立辉从公众角度考虑，认为政府绩效管理就是根据公众的需要提供公共服务与公共产品，又根据公众的满足程度来评估政府管理绩效，从而从根本上改变政府的形象、提高绩效等一系列过程。
[10]刘华安从政府的成本意识入手，认为政府绩效管理是区别于传统效率管理模式的全新模式，其是以结合政府管理的效率效益、经济以及公平为目标的管理活动；
[11]刘旭涛在梳理绩效型政府的理念和内涵基础上，认为我国政府应该在现有管理模式的基础上确立绩效型政府公共责任的新理念，在制度上建立和完善绩效管理工作体系，加强政府绩效方面的管理，全面深化构建绩效型政府。
[12]徐双敏在文章中认为，政府绩效管理是结合了政府单纯的过程管理和结果管理的思想及方式，其重点在对政府公务人员的管理，是具有科学性的一种管理模式。
[13]综上所述，笔者认为所谓政府绩效管理就是政府采用一系列科学有效的方法和手段，根据政府及各部门组织的工作内容具体制定标准和流程，对政府公务人员及组织工作的管理以及对政府及其各部门的业绩、实际工作做出尽可能准确的评价，以此改善和提高政府绩效的一系列管理活动。
2003年“非典”事件后，随着政府对突发事件应急管理工作的日益重视，政府应急管理绩效也随之受到关注。
我国学者分别从不同的视角定义了政府应急管理绩效的概念。
张小明认为，应急管理绩效是指政府在实施应急救援的过程中，在考虑各种因素相统一的情况下，对救援活动进行有效的管理，以获得更多的应急产出。
[14]付璇认为，应急管理绩效是政府在突发事件的应急救援活动中，对其组织进行的过程、内容以及活动结果进行科学有效的管理活动，是政府绩效管理的重要组成部分。
[15]李东科、王钰宏从应急管理全过程入手，认为应急管理绩效就是对政府在危机事前、事中、事后等救援全过程的效率、效果进行的检测与管理，以期改善政府应急管理制度，最大限度地减少可能发生的人员伤亡和经济财产损失，从而提高政府在民众心中的公信力。
[16-17]王晓霞认为，应急管理绩效是突发事件发生后，对政府在应急救援过程中所做的决策、计划、组织和控制等工作的管理，以期能带来更多的收益，这是评价政府及其相关部门工作业绩的重要标准。
[18]总之，所谓应急管理绩效就是在考虑政府应急救援投入的人、财、物等成本与所获的救援效果、效益之间的关系的情况下，对政府在危机事前、事中、事后等救援全过程中所做的决策、计划、控制等工作进行有效的管理，以合理的投入获得最大效率、效果、效益，减少人员伤亡和财产损失，维护社会稳定。
2.应急管理绩效的特征
（1）效益的单维性。
应急管理绩效作为政府非常态下的一种绩效是政府管理绩效的重要组成部分，但又有别于政府管理绩效。
政府管理绩效包括经济效益、社会效益、政治效益和文化效益等，而应急管理绩效只产生社会效益，具有单维性。
（2）成果的难测量性。
由于应急管理的对象是突发事件，对其进行应急管理得到的绩效更多的是相对量。
比如，总体应急效果、灾情控制以及社会秩序的控制等，难以进行测量。
（3）内容的全面性。
应急管理绩效不仅考察灾情的控制、搜寻与救援、受伤民众的救治、受灾群众的紧急疏散与安置等，也包括社会秩序的控制、政府形象的塑造等，甚至还包括各类基础设施的恢复、灾民重建家园等内容。
（4）目标的公益性。
应急管理绩效不同于以往简单的效率管理，而是将效率、效果及政府公信力等结合起来，以公共利益为出发点，提高应急管理绩效的根本目的在于实现快速救人、维护社会安全与稳定，通过科学制订方案、合理配置应急资源以最少的投入获得最大的效益。
3.应急管理绩效评价的意义
对政府应急管理绩效进行有效且科学的评价，是提高应急管理工作效率、效益最直接、最有效的手段。
应急管理绩效评价的意义主要有：
（1）对政府应急管理绩效进行评价有利于树立应急成本意识。
随着我国对应急管理的日益重视，尤其是将应急管理纳入政府绩效考核以及问责以来，在一些突发事件应急响应过程中出现了不讲成本、不计代价的过度应急现象，造成了公共资源的巨大浪费，甚至影响了政府的日常工作和社会正常的生产和生活秩序。
开展以成本——效益为基础的应急管理绩效评价可以强化应急管理者的责任意识和成本意识，科学应急和适度应急，最大限度地减少应急响应中的盲目行动，进而推动应急管理的发展。
（2）对政府应急管理绩效进行评价有利于提高应急响应效率。
对突发事件进行应急管理不仅需要注重救援工作的效益和效果，更重要的是注重其效率。
完善政府应急管理绩效评价，有利于明确各项应急活动的重要程度，以便于政府在突发事件应对时做到既全面又能抓住重点、主次分明，提高应急工作的效率。
（3）对政府应急管理绩效进行评价有利于完善突发事件问责制。
“绩效评价是政府失责行为的发现工具。
”[19]对政府应急管理进行全面、综合、科学的绩效评价，有利于发现政府在应急管理的各个方面、各个环节是否存在失责现象，从而为突发事件应急管理问责提供科学依据，不仅使突发事件问责更加客观、公正，而且有利于进一步完善突发事件问责制。
（4）对政府应急管理绩效进行评价有利于提高政府应急管理能力。
对政府应对突发事件的活动结果进行评价，可以使政府看到自己在应急管理的过程中哪方面做得好、哪方面还存在不足，明确自己应急管理水平的现状和理想应急水平之间的差距，找到政府应该重点加强和改进哪方面应急能力，根据实际情况制定改进措施，提高应急管理能力。
二、应急管理绩效评价指标体系构建
由于突发事件具有突发性、紧急性、破坏性，一旦发生就会造成大量的人员伤亡、经济财产损失，需要政府在第一时间开展应急救援活动。
然而，仅有应急救援活动是远远不够的，还必须通过对应急救援活动进行有效管理，以确保决策科学、资源配置与调度合理、应急救援的科学与高效、受灾民众安置的社会效益和效果。
需要全方位、全过程对应急管理进行绩效评价，既要注重政府开展应急响应资源投入的科学性与合理性，又要兼顾应急资源使用效率和效果及其产生的社会效益和环境效益等。
美国学者芬维克最早提出了绩效评价的“3E”原则，即经济性、效率性和效益性。
“经济性是指适当质量和数量的人力、物力和财力在适当的时间使用，导致最低的相关成本；
效率性是指成本投入方式和工作组织方式是否合适和有效；
效益性是指计划实施达到预期目标或效果的程度，是对物资使用的价值进行衡量的最重要方面。
”[20]在应急管理领域，由于突发事件应对不产生经济效益，更加关注应急决策、资源配置、人财物的投入与使用等是否合理。
因此，从突发事件应对的实际出发，将“合理性、效率性和效益性”3个方面作为应急管理绩效评价的3个方面。
并将“合理性、效率性和效益性”作为应急管理绩效评价的3个一级指标，构建了如图1所示应急管理绩效评价体系。
1.应急管理绩效的合理性评价指标
应急管理绩效合理性评价指标主要用来评价在具体突发事件情景下政府应急资源动员是否合理、救援活动中应急决策是否合理、救援队伍之间的联动与调度是否合理、应急物资的配置与调度是否合理以及志愿者管理方面的合理性等内容，避免出现因救援活动的不合理导致的应急不足或过度应急的状况。
应急救援投入和决策的合理性是实现高绩效应急管理的前提。
所以，我们构建了以下5个二级指标来衡量其合理性，具体内容如表1所示：
2.应急管理绩效的效率性评价指标
由于突发事件具有不确定性和破坏性，一旦发生，就有可能造成巨大的人员伤亡和财产损失，需要紧急采取应急措施在有效时间内尽可能地搜寻与抢救伤员、安置灾民、抢修公共基础设施，减少人员伤亡、经济损失乃
升级会员 