运用税收优惠服务地方经济问题研究.docx

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运用税收优惠服务地方经济问题研究

运用税收优惠服务地方经济问题研究

运用税收优惠服务地方经济问题研究　　税收优惠是国家税收制度的重要组成部分，它具有调整产业结构、引导资源合理配置、减轻纳税人负担、改善投资发展环境、缩小地区贫富差距等多种功能。

但在税收优惠政策的执行实务中，存在一些不容忽视的不良倾向，从而影响税收优惠正常功能的发挥，给地方经济发展带来负面效应。

如何运用税收优惠服务地方经济？

一是要树立大局意识，维护统一性和严肃性；二是要增强法制意识，严防滥用；三是要坚持可持续发展战略，促进经济良性循环；四是要进行科学合理筹划，走特色之路；五是要加强监管和部门配合。

一、税收优惠的基础理论　　税收优惠是国家税收制度的重要组成部分。

它是政府根据一定时期政治、经济和社会发展的总目标，对某些特定产业、特定地区、特定课税对象、特定纳税人给予的税收鼓励和照顾措施，是政府对经济进行宏观调控的重要手段之一。

　　在不同的历史时期和不同的经济发展状况下，税收优惠有不同的内容和表现形式。

我国的税收优惠最早可以溯及战国时期秦国的"商鞅变法"。

在现代社会，税收优惠已成为国家鼓励发展、吸引投资、引导和促进经济增长的重要举措。

目前，我国的税收优惠基本有九种：

税收减免、税收豁免（包括关税、货物税豁免和所得税豁免等）、优惠税率、延期纳税、加速折旧、盈亏相抵、优惠退税（主要包括出口退税和再投资退税）。

这九种基本税收优惠形式按照经济发展目标分类，可以分为区域性税收优惠、产业性税收优惠、涉外税收优惠和其他税收优惠；按照优惠方式分类，则可以分为直接优惠（如税收减免、延期纳税、优惠税率等）和间接优惠（如加速折旧等）。

　　税收优惠作为国家税收制度的重要组成部分，既具有税收制度的普遍性，又具有自身的特殊性。

从普遍性上看，税收优惠具有统一性、严肃性以及法治、公平、效率的特点。

从特殊性上看，税收优惠又具有时效性、区域性、产业性、多样性以及优惠对象的特定性、中央与地方分级管理的层次性等特点。

了解和掌握税收优惠的基础理论是准确理解税收优惠政策和充分运用税收优惠这一经济调控手段促进地方经济协调发展的前提和基础。

二、税收优惠在地方经济发展中扮演重要角色　　经济决定税收，税收反作用于经济发展。

新中国成立以来，特别是改革开放和建立社会主义市场经济新体制过后，我国税收优惠的一系列制度，在促进经济全面、健康、持续、协调发展中具有重要的意义。

具体说，有以下四个方面：

（一）实行税收优惠，大大减轻了纳税人的负担　　据统计，近几年，每年各种税收优惠的税收额在1000亿元左右，大致相当于同期工商税收的11%-12%，有的省份高达20%左右。

这是从税收优惠的总量上看。

再从税收优惠政策区域性、产业性上看，《国务院办公厅转发西部开发办公室关于西部开发若干政策措施实施意见的通知》（国办发[XX]73号文）规定：

"对设在西部地区国家鼓励类的内资企业和外商投资企业，在XX年至XX年期间，减按15%的税率征收企业所得税"；"对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，给予减免企业所得税的优惠政策"；"对保护生态环境，退耕还林还草产出的农业特产收入，自取得收入年份起10年内免征农业特产税"……诸如此类优惠政策的实施，大大缓解了纳税人的资金压力，切实减轻了纳税人的税收负担，增强了企业的市场竞争能力。

（二）实行税收优惠，有助于引导资源合理配置，促进产业结构合理调整　　众所周知，市场在资源配置中起基础性和决定性作用。

但是市场的调节具有相对的滞后性，企业对产业结构的调整往往表现得比较迟缓。

在这种情况下，政府通过合理的税收政策杠杆，对需要大力、急需发展的产业予以税收优惠，而对限制的行业不予以优惠或者实施高税负，就可以给每一个市场行为主体一个比较明确的产业信号，从而引导社会资源合理流动，实现产业结构优化。

同样，我们以西部开发的税收优惠政策为例：

西部地区迫切需要发展的是交通、能源、原材料等基础产业以及高新技术产业，国家对这些产业在西部地区的发展给予税收优惠，使税收杠杆对资源在西部地区的配置作用得到强化，直接影响西部地区上述产业结构的调整和优化，充分展示出税收优惠的产业导向功能。

　　（三）实行税收优惠，有利于统筹区域经济协调发展，缩小地区间的贫富差距　　目前，我国的整体城市化水平在20%左右，不仅城乡之间生产力水平相差比较大，而且东部与西部地区、沿海与内地之间、北部与南部地区、少数民族地区与非少数民族地区之间的区域性悬殊也比较突出。

为此，国家出台的税收优惠政策，适当对老、少、边、穷地区、工农业基础相对薄弱、生产力水平低下、市场经济欠发达、科技文化相对落后、交通闭塞、资源开发利用率较低的地区采取一定的优惠措施，可以促进这些地区的经济发展，逐步缩小这些地区与发达地区的贫富差距。

运用税收优惠这一宏观调控手段促进区域经济协调发展，既是建立社会主义和谐社会、实现全民族共同富裕的迫切需要，也是认真落实《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、树立全面协调可持续的发展观、坚持"五个统筹"、把发展作为全党执政兴国第一要务的必然选择。

　　（四）实行税收优惠，有利于改善投资发展环境　　地方经济发展，很大程度上受到投资发展环境的影响和制约。

投资发展环境，是指投资所在地（通常以行政区划或经济区划为界）各种主客观条件的总和，包括社会稳定程度、法律健全程度、公众对法律以及社会公德的遵从程度、市场潜力、资源条件、劳动力成本、劳动者素质、财政税收政策（尤其是税收优惠政策）、基础设施状况、民族风俗习惯等多种因素。

投资者在投资决策形成之前，往往先要考察投资所在地的整体投资环境，在综合评估的基础上才作出投资决策，以降低投资风险，提高投资回报率。

因此，税收优惠在整个投资环境中，对投资者来说，具有举足轻重的作用。

这里有两组数据：

据统计，1999年度，在全国外商投资增长较大的5个省市中，重庆市以外商投资增长133.8%而名列榜首，其重要原因是直辖市效应推动下的投资环境，特别是一系列税收优惠政策等软环境的根本改善；1992年10月，我国宣布建立社会主义市场经济体制以后，1992年吸引外资的增长率是1991年的6倍。

由此可见，税收优惠在市场经济条件下对吸引投资是十分必要的，它让投资者看到的是直接的投资回报额。

　　三、运用税收优惠促进地方经济发展必须克服几种不良倾向　　笔者在疏理总结近几年税收优惠政策的执行情况时，发现以下几种不良倾向：

（一）税收优惠政策执行过程中存在短视行为，"杀鸡取蛋"、"竭泽而渔"的现象时有发生　　少数地方在执行税收优惠政策的过程中，片面地理解税收优惠在当期财政收入中的减收因素，看不到税收优惠在涵养税源，培植新的经济增长点、调整产业结构、合理配置资源、优化投资环境、促进地方经济可持续发展等方面的积极作用，认为全面贯彻执行税收优惠政策会导致本级财政收入的直接减少，降低税收收入占财政收入以及gdp的比重，增加财政支出的压力，不愿意落实各项优惠政策或落实得不积极、不主动，往往使税收优惠政策在中央"雷声大"，在基层"雨点少"。

对纳税人而言，税收优惠政策形如"空头支票"，只能"望梅止渴"。

更有甚者，极少数地方政府和税务机关迫于税收任务的压力，采取杀鸡取蛋、竭泽而渔的办法，人为给税收优惠政策的落实设置附加条件，拔高门槛，上有政策，下有对策，有令不行，从而形成一种越穷越收、越收越穷的恶性循环。

（二）我行我素、滥施仁政、超越权限、随意减免、破坏市场公平竞争环境、践踏税法统一性和严肃性　　一些地方和部门，法制意识淡薄，无视税法尊严，滥施仁政，随意减免，在招商引资等社会经济活动中，做无原则承诺，以牺牲税收收入为代价换取经济的一时发展。

他们往往打着创造宽松发展环境的幌子，甚至不惜动用行政干预的手段，给税务机关施加压力，人为扩大税收优惠的范围和时限，使税收优惠在执行过程中走了样，变了形。

（三）执行税收优惠政策的盲目性和从众心理　　个别地方和少数纳税人缺乏税收筹划，不从自身的实际出发，贪大求全，一轰而上，国家出台的什么税收优惠政策都想沾上边。

今天看见别人享受了高新技术企业的税收优惠政策，于是马上办高新技术企业，明天看见别人利用工业"三废"享受了税收减免，于是明天又去利用工业"三废"，后天看到别人新办的企业享受了所得税优惠，于是又去注册新的企业。

在这种盲目性和从众心理的趋动下，他们没有因地制宜、立足本地资源和市场，找准适合自身实际的路子，选准适宜的产业，在国家的税收优惠政策面前，完全处于被动和无序的状态，结果是"拣了芝麻丢了西瓜"，顾此失彼，疲于应付，看似热之闹之，税收优惠的效率却极为低下。

　　（四）政府协调缺位、部门配合失职、税收优惠落实难　　就现行税收优惠政策的落实而言，一部分是由税务机关自行控管，还有一部分需要与其他部门相互配合。

需要有关部门配合的主要包括：

下岗再就业税收优惠政策需要劳动和社会保障部门配合；资源综合利用项目需要经贸委部门配合；废旧物资回收需要发改委等部门配合；教育储蓄需要金融部门配合；高新技术企业需要科技部门配合；民政福利企业需要民政部门配合；外商投资需要工商和外经贸部门配合等等。

这些需要其他部门配合的税收优惠政策在税收征管过程中往往需要有政府的统一协调指挥和其他部门的通力协作。

如果出现政府协调缺位、部门配合失职的情况，税收优惠就难以把握或不好操作。

主要表现在：

税务机关只有待有关部门认定纳税义务主体具有享受税收优惠所需的某种资格之后，才能给予税收优惠。

这就好比医生和司药之间的关系，司药只是"见方拿药"。

缺乏协调和配合的关联机制，税收优惠就难以取得实质性效果。

　　（五）对税收优惠监管不力、让少数纳税人投机取巧　　就我国现行的税收优惠政策而言，内容多、规定多、补充多、变化快。

从其积极的方面看，有适用范围广、社会覆盖面大、灵活性强等优势。

但税收征管难以把握、跟踪管理难度较大、容易形成漏洞的现象也客观存在。

税收优惠的目的，是对特定的产业、特定的区域、特定的课税对象以及特定的纳税人给予的一种鼓励和照顾，使之降低税收负担，发展生产，促进经济的良性循环。

但是在实际操作中，背离税收优惠目的、将优惠的税款挪作其他用途甚至将减免的税款转化为消费基金分配给个人、用于违法违纪支出的情况也不同程度地存在。

因此，适时加强对税收优惠的监管力度是刻不容缓。

　　四、正确运用税收优惠政策促进地方经济发展必须遵循的几个原则　　

（一）牢固树立大局意识，切实维护税收优惠的统一性和严肃性　　各级各部门要深刻领会中共中央、国务院制定的宏观经济发展总体思路和重大战略，准确把握税收优惠在国民经济发展中的重要作用，在以"五个统筹"为基本内容的科学发展观的指导下，在科学界定中央政府与地方各级人民政府事权与财权的基础上，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又能更好地发挥地方的积极性，严格按照税收优惠的管理权限，确保政令畅通，杜绝有令不行、有禁不止的现象发生。

各地出台的区域性、地方性的税收优惠政策必须服从于国家的宏观经济政策，切实维护税收优惠的统一性和严肃性。

（二）增强法制意识，严防税收优惠政策滥用　　要在依法行政、依法治税的基本框架之下，将税收优惠政策的执行与地方经济发展辩证统一起来，要正确处理落实税收优惠政策与组织财政收入的关系，既要防止因财政收入压力拒不执行税收优惠政策的现象，又要防止随意减免、破坏公平竞争市场环境的现象。

要坚决遏制滥用行政干预和超越执法权限的行为，积极创造条件，营造良好的税收执法环境，切实将党和国家的税收优惠政策落实到应当依法享受合法权益的纳税人头上。

　　（三）坚持全面协调可持续发展战略，促进地方经济的良性循环　　要注重利用税收优惠政策这一杠杆，调整产业结构，促进地方经济的科学合理布局。

在市场配置资源的前提下，尽可能地发挥税收与经济的互动功能，克服市场调节的滞后性。

对地方经济发展既要有长远规划，又要有短期目标，增强把握经济规律、预测市场、判断风险的能力，有效克服对税收优惠政策的盲从。

要从发展地方经济、培植涵养税源、先予后取、放水养鱼的特殊视角，审视税收优惠政策贯彻落实的重要意义，有效克服片面的政绩观念和经济工作中的短视行为。

要将落实税收优惠政策作为创造外向型