对基层公安体制改革的思考及新的探讨Word格式.doc

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公安体制警力配置精兵简政警察职能

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一、我国公安体制现状及公安体制改革必要性分析

根据警察组织必须与国家政体相适应的原则，我国现行的《行政与司法体制和公安组织管理条例》规定在地市按照行政区域设置市公安局—公安分局-派出所三级管理体制。

但长期以来，由于受一线警力不足的困扰，我国公安一线的接警出警状况一直不理想。

据相关资料统计，在城市，一线警力与人口的比例西方国家是1:

300，而我国有些地方则低至1:

1250.因此，我国的公安机关在维护治安、打击犯罪、保护群众、服务百姓等客观需求日益增长的情况下，许多地方都存在着一线警力不足、资金紧张的问题。

相反，处于指挥层级的公安分局、市局公安机关的人员配备却相对较为充足，形成“机关人多事少、基层人少事多”的局面。

这样的机构设置不仅增加了指挥层级和运行成本，大大降低了行政效率；

也使很多机关干部长期脱离一线，滋长官僚主义作风。

以河南公安体制为例，严重的警力倒挂现象成为河南推动警务改革的主因之一。

由市局、分局、派出所组合的沿袭了几十年的三层指挥管理模式头重脚轻、层次较多，分局内部警种、部门设置过多分工过细的状况严重影响出警效率；

指挥与实战脱节，机关与基层警力倒挂，已严重不适应当前警务发展的需要。

公安体制改革势在必行，并且很有以政策性指令在全国推行的必要。

日前，针对河南公安体制改革，有学者表示由于经济体制改革的发展决定了公安体制必须改革，并且将公安体制改革的经济根源追溯至改革开放，由于改革开放导致经济形势和人们心理认知的极大变化，由此引起了公安职能的转变,公安机关改变过去主要依靠打击（惩罚）犯罪，保障社会稳定的工作方法调整为以打击（惩罚）犯罪和预防犯罪相结合，以预防为主的工作理念，加强社会治安综合治理。

这就必须把警力沉到基层，从源头抓起，从社会深层次原因上，来考虑化解矛盾，减少犯罪发生，维护社会秩序。

尤如防火重于救火的道理一样。

笔者认为这个观点是值得深入思考的，在笔者看来，改革开放对公安体制改革或多或少会有一定影响，但一定不是直接诱因，也并非主要推动力。

根据马克思主义事物的发展是内外因统一的结果原理，外因是条件，内因才是关键。

经济因素至多是推动公安体制改革的外部原因，我国公安体制现状、存在的问题以及公安体制要适应公安机关有效履行自己职能才是根本原因。

二、浅析大庆、河南公安体制改革

（一）、大庆公安体制改革

大庆公安体制改革最大的特色是，变“条块结合、以块为主”的管理体制为“条块结合、以条为主”。

改革前后对比，市公安局加强了对各公安分局的直接管理，不仅对业务工作进行协调指导，对分局干部监督建议；

而且，分局的经费也统一由市财政保障，市局对分局财务管理行使监督权。

其次，大庆市公安体制改革减少管理层次，变市局、分局、派出所三层管理为市局、分局两层管理。

重新思考警力资源的优化配置，根据警务实际，综合考虑出警半径、治安状况等多种因素，按照辖区实有人口10万人左右、配置警力100-150名标准，撤销派出所管理层级，把市区10个公安分局和70个派出所合并，重新设置为20个公安分局，作为综合性独立作战实体，行使县级公安机关和派出所的职权，实现三级管理为两级管理。

在公安机关内部组织机构的设置中也有巨大突破，在市分局，变“多部门、多警种、多派出所”为“三警种、一部门”，即社区警务、治安巡防、刑事侦查和法制综合三个警种一个部门，内设机构由平均20个左右统一合并为4个；

将反恐处与情报信息中心合署办公，将社区、经保工作由市局治安支队转为国保支队管理，构建“大情报”、“大国保”工作体系。

在县局，工作职能由指导转为实战，内设机构由原来平均30个左右整合为8个，撤销县城内的全部派出所。

在农村，将全市61个农村派出所合并为31个中心派出所。

与此同时，在完成出警任务的具体工作中进行优化组合，实现机制创新。

在社区、治安、刑侦“三警种”实行“二人一组、三组一队”建制。

“二人一组”即搭档制，实现强弱搭配、不同警种搭档。

以做到互相学习、彼此监督、保障安全目的，构成最基本的战斗单元。

“三组一队”即6人队，形成最小的作战实体。

同时全警下沉，深化公安交管、消防体制改革，形成全警管交通、全警管消防新格局。

按照“扁平化”模式进行机构调整，市局将交警支队的9个勤务大队、公安消防支队的6个消防科人员全部下沉分局，与分局社区、治安共同负责交通、消防工作。

大庆公安体制改革不仅是在机构设置重组方面还是在具体工作中，都集中体现了合作办警务的特点，这就极大精简了办案程序，缩小了办案成本，增强了机构和警员之间的协调性，提高了办案质量。

同时，警力下沉，优化了警力配置，增强了基层警务力量，保障了见警率，提高了破案效率。

另外，大庆公安体制改革，也注重对警察人身权利的保障，加强了对警察权力运用的内部监督，有许多成功之处值得借鉴。

但是，大庆公安体制改革也出现诸多问题。

首先，按其改革要求来说，其改革希望培养出“全能警种”，但这种培养具有相当大的难度（比如说普通民警管交通）。

据社会调查显示，派出所民警综合能力要比公安分局警员强，公安分局警员要比派出所民警更具有专业化，这是由其一直以来所面临的工作决定的。

现在大庆公安体制改革取掉派出所的牌子，走专业化道路；

但是所有警员都必须提升综合素质，适应社会化的要求，可见大庆公安体制改革在专业化和社会之间的取向并不明确。

其次，变“条块结合、以块为主”的管理体制为“条块结合、以条为主”的管理体制，精兵必然会简政，改革后的公安管理无法覆盖社会的各个角落。

公安分局无法全面覆盖社会，公安分局亦不再可能管理民众的日常琐事。

同时，改革后的公安分局由于管理的地域比较广，可能导致民警出警不及时。

这样的改革，于民不利于问题的及时解决，于警察组织不利于树立良好的警察形象，所以大庆公安体制改革依旧存在诸多值得商榷和改善的地方。

（二）、河南公安体制改革

河南公安体制改革发源于商丘，成型于新乡。

在这次警务机制改革中，各地市大胆采用“一减一加”的工作方法：

“一减”即机构设置以减为主，市区原有公安分局和派出所被整合为派出所，由市局统一指挥；

同时，将交警、巡特警、治安警、刑警整合下沉到派出所统一管理，实行“四警合一”。

“一加”则是指民警的单警职能以增加为主，一名民警同时满足多个工作岗位需求，实行“一警多能，综合执法”。

具体而言，就成型的新乡公安体制改革来说，把“三层管理”变为“两层管理”，原来的6个城市分局和23个派出所被撤销，取而代之的是新组建的12个派出所。

新组建的派出所其内设案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队和勤务综合室，突破了交巡警、特警、治安警、刑警等警种职能的划分，实行四警合一、一警多能。

社会上对于此次河南公安体制改革可谓是褒贬不一。

其中，支持一方认为河南公安体制改革取得了巨大成效。

首先，以警力下沉到一线、减少指挥层级为特征的新型警务管理模式优化警力配置，提高了警员配备水平和质量，有效缓解了基层警力不足的现状。

其次，新的公安体制缩短出警时间，提高警务效率，降低刑事案发率，方便群众生活，提升了警察形象。

将公安分局警力下放到派出所以后，虽然派出所总数量减少，每个派出所所管理的范围大大增加，但是大大简化了出警程序，以此缩短出警时间，提高警务效率；

同时提高了警员的专业化素质，增强警察组织的社会化水平，可谓是真正意义上的精兵简政。

再次，公安体制改革以后，大量警力深入基层，与大量社会人员面对面接触，利于犯罪情报信息的搜集，促进了公安按系统信息化建设进程，做出大量侦破刑事案件必须做的基础工作，适应了刑事案件侦破时代变化的需要。

但是，由于受我国警务工作社会现状、相关法律法规及财政支出的限制，河南公安体制改革出现诸多问题。

第一、与适应国家法律产生困惑。

根据我国《治安管理处罚法》的规定可以看出，在我国一定行政区域内治安管理的执法责任主体和治安管理处罚主体主要是县（区）级以上的地方各级人民政府的公安机关。

河南公安机制改革将公安分局并入派出所，派出所治安管理行政权力极为有限，另外，县局处理的案子完全集中到市局，又增加了市局管理的负担，这种凡事都直接面对市局高层集中统一的执法审批流程延误了基层执法的实效性和便捷性，更不利于方便人们的生活，造成了新的警力资源的浪费，出现新的警力失衡。

第二，此次改革与其它国家机关（主要是司法机关）的工作对接产生困惑。

《刑事诉讼法》规定“拥有刑事案件侦查权和采取强制措施权的最低一级公安机关只能是县（区）级公安分局”；

另外，“人民法院，人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。

”去掉分局这一级，其它两个同级机关在针对犯罪嫌疑人提起刑事诉讼的过程中不免会造成诸多疑惑和工作对接补上的情况，容易造成基层行政秩序的混乱。

即使像新乡，改革后的派出所有分局和派出所两个牌子，虽说名义上符合法律要求，但总让人感觉这是被迫之举并质疑它的功用的发挥，就像一个专升本的院校在初始的整体实力肯定无法与早先的本科院校相比。

第三、对于基层警员来讲，此次改革创造力更多晋升机会。

整合后的派出所为县级建制，副处级、正科级、副科级岗位增多。

岗位晋升意味着待遇的大大提高，从而导致了财政支出的大大增加；

不仅如此，改革也产生了一系列社会问题，公安分局并入派出所，导致许多人员去留的利益平衡问题，从而引发了一些人跑官要官的不正之风，致使改革利益被触及者反对的声音一浪接过一浪。

三、公安体制改革新模式的探讨及推广

对比大庆与河南的公安体制改革，笔者得出以下结论：

首先，都是在精简原则基础上实行的改革。

公安机关遵循精简原则，有利于保证和促进各级公安机关的灵活运转，提高工作效率。

它主要包括两个方面的内容：

一是公安机关的组织及其人员要精干；

二是公安机关所承揽的政务要简化，不能包揽一切公共事务，应按照属地原则，下放权力，减少领导机关的事务性工作。

鉴于我国呈现的警力不足的现状，大庆与河南的改革不存在减少警员的工作，都努力在警力的优化配置方面做文章。

但是，对于大庆公安体制改革来说，撤销派出所，就不存在权力下放的问题，那么一些民众诉求的日常琐事该谁来管；

对于河南公安体制改革来说，撤销公安分局，大小事务市局统一调度，反而增加了市局的权力和工作，并没有达到政务简化的目的。

其次，大庆与河南公安体制改革，不仅在层级上有三级变成了两级，在公安组织结构内部也做出了巨大的调整。

这实际上是坚持整体效能原则的结果，按照马克思主义哲学整体与部分相互联系的原理，当部门以优化合理的结构组成整体时，整体功能大于各部分功能之和。

不管是大庆公安分局内部机构的重组，还是河南对并后派出所结构的优化，都有利于警力资源的优化配置，大大提高了警务工作效率，有利于警察职能的实现。

再次，大庆与河南公安体制改革最大的不同在于大庆公安体制改革撤销派出所，强调“条”的作用；

而河南公安体制改革并掉公安分局，重视“块”的功能。

不管是强调“条”的作用，或是重视“块”的功能，笔者认为，这只是一个形式上的区别，其结果也是各有利弊。

我们是否应该更好的坚持条块结合，吸取大庆公安体制改革和河南公安体制改革的优点，探索出一条能够利用双