国际能源投资的环境法律规制文档格式.docx

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它是能源领域第一个具有法律约束力的国际法律文件，主要规范石油、天然气、煤炭及可再生能源，内容涉及能源贸易与运输、能源投资保护、争端解决、能源效率以及环境保护等多个方面。

关于投资保护的内容在ECT第三部分有明确规定，是其重要组成部分。

基于对环境保护和可持续发展的重视，ECT序言和正文第19条等条款都对环境问题作了特别规范。

因而，ECT也是一个多边投资条约。

此外，ECT缔约各方还通过了《能源宪章之能源效率和相关环境问题议定书》（EnergyCharterProtocolonEnergyEfficiencyAndRelatedEnvironmentalAspects，简称PEEREA）。

把环境问题纳入多边投资条约的ECT立法模式，顺应了国际社会要求人类经济活动实现可持续发展的普遍要求。

ECT的立法经验对中国这样的发展中大国和转型国家，尤其具有重要的参考价值和借鉴意义。

当前，中国正处在工业化高速发展阶段，各项经济活动必然伴随着大量的能源消耗，对环境的负面影响也日益凸显。

据报道，2007年，中国的GHGs排放总量已经超过了美国，中国的环境问题不断成为发达国家指责的对象。

2005年以后，中国对外投资呈现持续、快速和稳定的增长趋势[1]10-12。

中国对外投资主要集中在采掘、水坝等领域，而此类投资和开发与当地环境密切相关，容易产生环境问题。

近年来，中国海外投资在取得初步成就的同时，频繁遭到西方媒体对中国海外项目环境影响和中国企业环境行为的负面报道。

“中国环境威胁论”此起彼伏，严重影响了中国企业和国家形象。

如何缓解“中国环境威胁论”，改善和提升中国的国际形象是必须值得重视的问题。

作为唯一将环境规范纳入国际能源立法的国际条约，ECT及相关文件将能源投资和环境规范相结合的立法经验及其实践，将为我们确立可持续发展的能源投资政策，创造更加有利的投资外部环境提供有益借鉴。

一、《能源宪章条约》（ECT）对能源投资的环境法律规制

（一）ECT的产生及其环境规则

ECT以1991年《欧洲能源宪章》（以下简称《宪章》）为基础产生。

《宪章》是一个促进东西方能源合作的政治宣言，并无法律约束力。

为缔结具有法律约束力的多边规则，《宪章》参加方经过谈判，于1994年12月签署ECT，1998年4月正式生效。

作为开放性的国际条约，ECT为国际能源领域的投资与合作提供了重要的法律保障。

其前言明确指出，缔约方愿意“通过推动能源领域的自由投资和贸易来促进经济增长”①[2]22。

此外，条约第三部分还专门规定了投资保护的内容（尤其是第10条和13条）。

保护投资无疑是其重要内容。

但作为第一个把环境规范纳入能源立法领域的多边国际条约，ECT将能源投资与环境保护相联系的立法模式也具有相当的国际代表性，标志着“国际社会第一次在国际能源法的向度上思考和处理全球环境问题”[3]87。

ECT的环境规则主要表现在ECT第19条。

该条是关于环境问题和可持续发展的核心条款。

它规定：

“为追求可持续发展并考虑已签署的环境方面的国际条约义务，每个缔约方应努力以经济有效的方式，减少其境内能源活动周期的所有活动对其境内外环境产生的有害影响。

”为此，各国应“努力采取预防性措施以防止或降低环境损害”。

在合理考虑公共利益而且不破坏能源周期内的投资与贸易活动的基础上，污染者“应原则上承担污染的成本”。

显然，第19条对环境问题的规范，涉及到投资与环境关系的协调，以及国际能源投资活动的可持续发展。

此外，ECT第19条

（2）还规定了专门的环境争端解决机制，即在“没有其它合适的国际法庭时，由能源宪章大会谋求解决”。

在序言中，各方明确表达了对环境问题的关注，并提及《联合国气候变化框架公约》和《远距离跨国界空气污染公约》，强调了环境保护的紧迫性。

序言对与能源有关的投资活动，具有重要的指导意义。

它确认了能源领域环保的必要性，并充分表达了条约对国际环境立法的尊重，也为将来更积极、有效地协调投资与环境的关系留下了空间。

ECT第18条明确规定，“国家对能源资源拥有主权权利”，“国家有权管理其境内的能源资源的开采、开发和再生过程中的环境和安全问题”。

显然，ECT并不谋求干预国家的能源政策，相反，它承认国家有权决定勘探开发能源资源的领域、税收政策、环境和安全政策。

据此，国家有权制定其相应的环境法规或采取环境措施以减少能源投资活动对环境的不利影响。

无论是履行国际环境条约的义务抑或是自我限制，这都是国家行使自然资源永久主权的必然要求，也是国家行使环境主权的具体体现。

在ECT第19条基础上，PEEREA详细制定了提高能源效率、减少环境负面影响的政策性原则，为改善环境效率计划提供了重要的指导，其目的在于为各缔约方发展合作和协调行动提供了一个框架。

尽管议定书更像是一个宣言性质的文件，但其实施的确为成员间交流和分享经验提供了一个有益的平台。

（二）对ECT环境规则的评价

ECT环境规范顺应了全球普遍关注环保的趋势，显然具有积极意义。

从国际实践看，通过国际立法采取预防性措施，已成为阻止全球环境进一步恶化的重要途径。

除1992年《联合国气候变化框架公约》外，ECT是在能源领域中将环保要求和经济发展目标相结合的重要国际实践[4]520。

尽管学者们对国际投资活动的环境影响仍有争议，但ECT将环境因素纳入国际能源政策的考量范围，既顺应了国际趋势，也满足了投资者和东道国的现实需要。

对投资者来说，东道国环境法规的不可预期改变是其在能源投资项目中将要面临的主要政治风险[5]245。

为实现其自身利益，投资者必然关注环境政策对其竞争条件、经济利益的影响；

对东道国而言，与相对狭隘的商业利益相比，主权国家更关注全民福利的整体改善和提高。

为避免利益驱动下的投资行为对环境的负面影响，主权国家也倾向于接受环保规范。

因此，ECT环境规则对能源投资与环境保护的协调作用不容忽视。

尽管如此，ECT环境规范ECT也有与生俱来的局限性，具体表现为：

1.投资与贸易仍是ECT的首要目标，而环境保护仅是第二位目标。

ECT的前身是1991年《宪章》，它实际是前苏联解体的产物。

作为一个资源大国，前苏联曾经拥有世界上最强大的石油和天然气工业，但解体后，其能源工业开始衰退。

而西欧大部分国家资源十分匮乏，长期以来依赖进口石油和天然气以维持生产和消费。

能源的供应安全对西欧具有重大的战略意义。

最终，东西欧通过《宪章》建立了互利双赢的能源合作模式。

一方面，积极推动西方能源企业投资俄罗斯和其他新独立共和国，促进其经济复苏和市场经济体制的建立；

另一方面，能源领域的投资和能源产品的贸易，可以缓解了西方能源短缺问题，并保障其能源供应安全。

作为实现《宪章》目标的法律文件，ECT同样将能源投资和贸易作为其首要关注的目标。

但能源链的每一个环节，包括勘探、开发、提炼、运输和消费，都会造成环境污染。

面对全球日益高涨的可持续发展呼声和前苏联粗放式经营已经产生的严重环境问题，无论是《宪章》，还是ECT的谈判者都无法回避环境问题。

ECT在序言中也多处提及环保问题，环境保护显然是ECT的目标之一。

但是，ECT中模糊而无具体承诺的环境条款，并无法超越内容具体而广泛的投资与贸易目标。

环境保护与可持续发展仅是ECT的第二位目标。

环境条款仅具有软法性质，缺乏实质性环境法律义务。

ECT的环境条款反映了其对环境问题的一个基本态度，即条约力图保持“政治上正确”，但却谨慎避免任何具有法律约束力的可执行义务[5]236。

这尤其体现在第19条规定中。

作为ECT环境保护的核心条款，第19条将环境问题纳入多边能源投资条约，符合国际社会对能源领域可持续发展的期待。

但遗憾的是，第19条过分强调环保的成本因素和经济条件，加之措辞模糊不清，使该条成为仅具有义务形式，但并无实质性内容的软性法律（SoftLaw）。

例如，每一缔约方“应努力以经济有效的方式”，减少对环境的有害影响；

应以“成本有效的方式”履行其环境义务。

条约对成本和经济因素的强调令人担忧，难道政府必须先考虑经济成本，再决定其环境义务的履行？

抑或政府可以自行选择成本优先还是环境优先？

对此，ECT并未给出明确的答案。

第19条对环境法中两个重要的原则，即预防性原则和污染者付费原则的重申，也同样附加了措辞暧昧的修饰。

例如，缔约方应“努力采取预防性措施”以防止和减轻环境损害；

污染者应“原则上”承担污染的成本，并不能“扭曲能源周期内的投资和国际贸易”。

这些限制性说明明显减弱了两项原则的有效性，实际上排除了成员的法律义务。

此外，第19条对缔约方规定的11项具体环境措施，也均附加“鼓励”、“促进”、“成本效益分析”和“经济有效方式”等用语，使得这些措施的可执行性大打折扣，仅成为良好行为的指引[6]526-528。

而PEEREA具体规定了能源效率政策并为国际合作提供了法律框架，但PEEREA不仅效力不及ECT（第13条），而且同样限于“应努力实现”能源效率的全面利益，“应尽最大努力”制定和实施能源效率政策，“基于成本效益和经济效率”进行国际合作（第3条（3））。

虽普遍包含“最大努力”的法律要求，但ECT环境规则仍只是宣告性质的软法，并无实质性法律义务。

环境规则的经济功利主义，使环境问题很难超越ECT对投资和贸易议题的关注[3]88。

3.环境争端的特殊解决方式使ECT环境规则成为“无牙”（toothless）的法律。

众所周知，要保障条约义务的履行，必须有一套有效的争端解决机制。

ECT第26条规定了投资者与国家间仲裁，适用于违反条约第三部分发（保护与促进投资）义务的争端。

投资者可以将争端提交给国际投资争端解决中心（ICSID），单独仲裁庭或临时仲裁庭处理。

对于贸易争端，ECT则规定了临时适用的，类似WTO急端解决机制的专家组程序（第29条（7）和附件D），适用于争端一方或双方是非WTO成员的贸易争端。

此外，缔约各方还可通过国与国间仲裁（第27条）方式解决条约适用和解释方面的争端。

但遗憾的是，上述有法律约束力的争端解决方式均不适用于环境争端。

ECT为环境争端规定有特殊的解决途径，即“在没有合适的国际机构时，由宪章大会谋求解决”（第19条

（2））。

据此，违反第19条环境义务的争端并无法通过有效的仲裁方式解决，只能通过宪章大会框架下的多边磋商方式解决，而且提请宪章大会审查的前提条件是，没有其他合适的国际机构解决。

因此，即便是条约范围内的环境争端也有可能由其他国际机构解决，从而排除条约的适用[4]536。

从这一角度讲，ECT的环境争端解决方式缺乏应有的法律约束力，无法保障环境义务的履行，而环境规则也因此成为“无牙”的法律[5]240。

二、与环境有关的ECT能源投资案例

ECT第19条为环境争端制定了特定的解决方案，通常不能通过仲裁的方式解决。

但这并不能排除与环境有关的投资争端通过第26条和第27条解决的可能性。

目前，直接适用第19条和第27条的案例仍鲜见报道，但适用第26