中国古代小政府辨析全文Word格式.docx

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一旦滋生出对历史的轻慢或者把历史随心所欲扭成麻花，危害更大。

所以，考辩历史上政府的大小，本来属于学者书斋中的小众营生，不得不拿到大众场合以正视听。

正如孟老夫子所言：

予岂好辩哉，予不得已也。

政府的大小，应该有而且必须有评判的尺度。

大体上，这种尺度起码要包括两方面的指标：

一是人数多少和规模大小，二是权力高低和职能边界。

古代政府的人数与规模

经常见到关于古代政府官员人数的说法，尤其是古代的官民比例，往往给人比较强烈的视觉刺激。

例如，报刊和XX络上有这样一组数字：

中国官民比例汉代为1∶7948，唐代为1∶3927，明代为1∶2299，清代为1∶911，民国为1∶294，当今为1∶30。

笔者至今不知道这种比例是怎么算出来的，但是，当这种数字被人大代表在很庄严的场所讲述、在很权威的报刊引用时，就需要略加考证。

这组数字肯定是依据某种资料计算得出的，不能说完全没有根据。

但是，有四点需要提请注意：

第一，凡是说古代官员数量之少者，必须注意到古代的官员数量往往只包括官而不包括吏，如果考虑到任何政府结构都是金字塔型，上面的官员之下肯定存在一个庞大的基座，赞许古代官少者就要反问自己，是不是站得太高了点，把金字塔的基座忽视了？

第二，这种数字往往来自史籍中的志书记载，而稍有点常识就知道，相关志书多数记载的不过是一种“编制”数据，编制之外还有很大空间，时至今日，编外问题和临时工问题依然十分突出，我们不要想当然地认为古代的编制限制就那么可靠。

第三，即便是编制数量，也有相当大的弹性。

例如，正史《职官志》在叙述某个官职时，有不少官职下面写的是“无员”。

不要以为无员就是没有人，其准确含义是不受编制限制，职数可多可少。

第四，有些人无论如何也不能算进官吏队伍，如明清的师爷、长随，他们虽无官身却从事官务，官场离不开他们，就人数而言，师爷和长随的数量，要远远大于官员数量。

鉴于这几个因素，按照史籍编制人数核算的政府规模，只能作为参考。

以汉代为例，所谓汉代官民比例将近一比八千的说法，估计是从《汉书・百官公卿表》中“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”的记载中计算出来的。

而这个数据的问题在于没有包括大量掾属（下级小吏，相当于今之科长科员），而汉代所有掾属都由行政长官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。

据《续汉书・百官五》注引《汉官》的数据，东汉的河南尹和洛阳县下属员吏为：

“河南尹员吏九百二十七人，十二人百石。

诸县有秩三十五人，官属掾史五人，四部督邮史部掾二十六人，案狱仁恕三人，监津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文学守助掾六十人，书佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。

”洛阳县“员吏七百九十六人。

十三人四百石。

乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，书佐九十人，循行二百六十人”。

一个郡有员吏近千，一个县有员吏近八百，恐怕规模不算小，但朝廷掌握的，不过寥寥十几人。

考古出土的尹湾汉简，也有汉代一个乡员吏编制三四十人的记录，而史书所载乡官，不过三四个而已。

更重要的是上述河南尹和洛阳县的员吏数据，还仅仅是编制数据，实际人数多有超编现象。

关于超编，这是历朝历代都无法根绝的顽症。

秦汉时期的超编很难找到具体史料，而明清的超编则有大量记载。

根据《光绪会典》，清朝全国地方各级衙门共有编制书吏（称为经制吏）共31276人，一个县衙不过十几人，但实际上在顺治年间一县的经制吏就已经达到百人左右。

有研究者对光绪年间四川巴县的吏胥数量进行过详细统计，即便是给朝廷上报的经过裁汰的书吏数字，也在87-269人之间变化（李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》），而实际数量则可能超出许多。

清朝衙役的数量，从道光以后基本上规定不能超出80人，但据周保明统计，吴江等七县一州衙门，大致每个县衙的经制衙役数量在141-224之间，而且还是裁汰后的上报数字。

至于州县吏胥的实际数量，是一笔无法确认具体数字的糊涂账。

有一个官员的奏疏中说：

“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。

”（游百川《请惩治贪残吏胥疏》）可见，编外人员和聘任临时工自古有之，不过当时的叫法是“贴写”、“帮差”、“白役”等等。

最离谱的，莫过于道光年间曾任四川巴县知县的刘衡所言，他上任时，有衙役7000人，经他手遣散了6780人。

有人怀疑刘衡有所夸张，但一县衙役动辄上千毫无可疑，有大量资料可以佐证。

显然，计算古代官民比例，忽略这种超编现象，所得数据就失去意义。

至于编制本身就规定的“无员”，则无法以固定数据计入官民比例。

如《汉书・百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列举属官有大夫、郎、谒者，而大夫有太中大夫、中大夫、谏大夫，“皆无员，多至数十人”；

郎有议郎、中郎、侍郎、郎中，“皆无员，多至千人”；

只有谒者编制明确，“员七十人”。

汉代有大量关于“无员”之郎官数量巨大的描述，可资参考。

计算官员数量，不能不考虑这种“无员”的伸缩性。

至于明确不是官吏也不计入官吏数据的，各朝都有，在王朝晚期尤为明显。

明清时期，官员自行聘请的师爷，随身带来的长随，不可能列入官府的计算范围。

他们的身份是私人，但他们的做为在官府。

师爷是官员聘请的私人顾问，不能上大堂，不能进签押房（处理公文的办公室）；

长随是老爷的私人跟班，同官府无关，只为老爷提供私人服务。

然而，师爷和长随，其人虽在官府之外，其事却无论如何也不属于“社会”。

师爷的正式称谓是幕友，“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也”（韩振《幕友论》）；

“长随非在官之人，而所司皆在官之事”（徐栋辑《牧令书》）。

算官民比例时，这些人是“民”；

看所作所为时，这些人在“官”。

论证官民比例，必须考虑这种现实。

所以，不加考证，随意拿史书中的某个数字就来大谈古代官民比例，不但有失严谨，而且会适得其反。

以靠不住的数据去批评某件事情的荒唐，反而会使这件事情更加荒唐。

总体来看，中国古代在人员规模上是否存在“小政府”，大有可疑。

古代政府的权力与职能

关于政府的权力，实际涉及两个纬度，一是政治系统内部的权力配置，二是国家与社会之间的权力分割。

各种史书，往往对前一种权力配置有较为详细的记载，而对后一种权力分割几乎没有说明。

必须指出，国家与社会的对应关系，本是西方政治学形成的分析框架，放在中国不一定合适。

也许正是中国传统中缺乏国家与社会的分野，所以才导致史籍不载二者之间的权力分割。

在中国历史上，政治既是国家事务，也是社会事务，不过是古代不用“社会”这一词汇罢了。

从国家的角度讲，政治架构为王朝，而从政治的使命讲，王朝的统治指向天下。

所以，中国古代的政府，其本质是“全能政府”。

所谓全能，不是说政府什么都能干，而是说政府权力无边界，即所谓“溥天之下，莫非王土”。

从秦始皇到处刻石的记载来看，王朝体制是一种无所不管的体制，“皇帝明德，经理宇内，视听不怠”（芝罘刻石语），所谋求的统治效果是一种官方决定的社会秩序，“男乐其畴，女修其业，事各有序。

惠被诸产，久并来田，莫不安所”（碣石刻石语）。

此后尽管秦朝很快灭亡，但历朝历代承继了秦朝建立的这种全能体制。

秦朝以后，中国历史上国家与社会的对立，不是权力分割造成的，而是一统天下造成的。

相比而言，西方历史上国家和社会的对立，是权力两分造成的。

中国的全能政府，只要有可能，其统治就如水银泻地，无孔不入。

而西方的诸侯林立，城市自治，使王权的触角受到较多限制。

中国的分权，是政治系统的内部分权，如宰相之间的制衡，衙门之间的掣肘，官吏群体之间的派系XX争等等。

西方的分权，是权力主体各行其是，如王室和诸侯、诸侯和自治城市等等。

代表西方国家的王权，在其成长过程中未能把社会全部纳入自己的麾下，这与中国传统的王朝等于天下大不相同。

然而，秦始皇的理想并未实现，强大的国家机器榨干了有限的社会资源，王朝因之易主。

因此，从汉代开始，各个朝代都在不断试错中调整国家的权力和职能，以防止对社会资源的过度汲取而导致王朝崩溃。

但是，又未能像西方那样在国家与社会之间划出一条较为清晰的界线，所以，即便按照西方式的国家与社会关系叙事框架，也无法找出与西方类似的对应表现。

比如，西方中世纪的自治城市，一旦获得自治权，无论是国王还是诸侯，都不能再任意干预城市事务。

而中国的广大乡村，在国家无为而治时，可以形成豪族乡绅的自治状态，而国家一旦有强化控制的需要，就可以把自己的触角伸向社会的各个角落，乡绅无力阻挡。

所以，即便中国古代有乡绅自治，那也是一种不同于欧洲的治理模式。

总体上看，中国古代的政府，不论是允许社会自治还是不允许社会自治，都会把政府权力扩张到极致。

天子代天牧民，理论上无所不管，朝廷治理天下，垄断了一切权力。

允许社会自治时，名义权力仍然属于朝廷，不过是朝廷认为由社会自行运作对王朝更有利而已。

所以，即便是公认为社会自治比较发达的时期，“社会”也是不享有法定权力的。

无为而治，与民休息，不是放权于民间，而是施恩于天下。

在民与官之间，权力官家独占，民众只能服从。

官方放水养鱼，并不等于分权，而是改善鱼的生存条件，以保证能够滋生出更多更大的鱼。

明清时期，老百姓都知道一个俗语：

“灭门的知府，破家的县令”。

官方不找百姓的麻烦，是官方的明智，而不是说官方没有这种权力。

所以，中国不能形成“国王不能进”的私域，民众的财产乃至性命，都属于朝廷。

朝廷一旦需要，可以随时索取和支配。

例如，当朝廷觉得地方豪强有可能妨碍政权运行时，会毫不犹豫地打击削弱他们的力量。

迁徙和移民，不仅是平抑社会资源的手段，更是制服豪强的利器。

汉代就曾多次迁徙关东豪族于诸陵邑，明朝山西大槐树下的移民也有不少是被扫地出门的富户。

据说，明初大富豪沈万三就是因为太过显摆，竟然要用自己的钱财替皇帝犒军，惹得朱元璋大怒，将其发配云南充军。

有人考证沈万三之事不实，然而，类似的举措在历史上却屡见不鲜。

可以说，从权力角度看，中国传统不是小政府，而是典型的全能政府。

全能政府存在极大的弊端。

一旦政府开足马力，百姓就会疲于奔命。

所以，汉代以后，不管信奉何种治国思想，总以不扰民、不生事作为从政的基本原则。

顾炎武的《日知录》专有《省官》一文，称“省官之故，缘于少事”，并引用晋代荀勖之言：

“省官不如省事，省事不如省心”。

由此出发，逐渐形成官府的基本格局：

在官僚系统的自身管理上，以控制而非激励为第一要务；

在与社会打交道的“亲民官”（即州县长官）管理上，以消极而非怠工为首要准则。

地方官府的基本运行规则是行政司法合一，而且司法重于行政。

以致有专家认为，与其说州县官是以行政兼理司法，还不如说是以司法兼理行政。

行政与司法的一个重大差别就是行政积极，司法消极。

行政需要主动行为，而司法一概不告不理。

这样一来，即便政府的权力无边，却多半不会主动出击，甚至在制度上形成了惯