三农问题的政治制度分析1.docx

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三农问题的政治制度分析1

＂三农＂问题的政治制度分析

（1）

　　中华文明能够屹立于世界，而没有遭受其他文明古国灭亡的命运，主要原因在于儒家的”大一统”思想根深蒂固，在统一的主导思想下，中华文化具有极强的包容性和融合的自觉性。

然而，贫富差距的拉大和城乡之间的割裂，严重破坏了中国传统的”大同”思想。

让-马克·夸克曾经分析了中国与俄罗斯在体制过渡过程的合法性问题，认为中国的渐进性改革逐步使得各方适应并参与，直接关系到社会底层并着重赋予他们经济权利，而俄罗斯的改革得益者仅仅限于靠近权力圈的少数人。

如果不能较好地坚持保障广大人民群众分享改革开放的成果，在我们这个有着”不患贫，而患不均”和”大同”思想传统的国家，就可能因为贫富差距、东西差距太大，引起”仇富”心态和地区封锁，引起地方主义的抬头，最终影响到改革开放和安定团结的政治局面。

如作为资源主要提供地的西部地区，于在经济增加值中所占的份额越来越小，发展加工业的要求更高，而其资金、技术、人力与东部地区的差距又很大，无法在平等的竞争中发展，一些地方就使用行政权力，干涉市场，保护本地企业。

邓小平1990年曾经指出过，如果出现两极分化，那么地区矛盾、民族矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾这四大矛盾就会出现激化，中国就会出乱子。

　　农民税费负担沉重，干群矛盾难以缓和。

　　农民负担重在哪？

农民群众中广泛流传这样一句话：

”头税轻，二税重，收费是个无底洞。

”“头税”是指国家征收的农业税。

一般认为，我国的农业税是一种轻税政策。

”二税”是指农民向乡村两级组织缴纳的村提留和乡统筹。

村提留和乡统筹是农村的一项重要公共收入分配制度，它的问题是，第一，计提村提留和乡统筹的农民人均收入水平不容易科学确定。

1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民负担的村提留和乡统筹不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5%，1998年以后又改为以村为单位计算。

于农民收入水平的测算是基层自己进行的，就难免不出现根据需要”规定”农民收入水平的情况。

第二，统一的5%的负担标准造成负担不均，低收入农民的负担相对较重。

道理十分简单，如果一个村里有一户人的收入水平低于全村的平均数，他的负担就会高于5%.同理，一个地区的收入水平低于全国的平均数，这个地区的负担就会高于5%.这就是所谓农民负担的累退性，收入越低，负担越重。

”收费”这个”无底洞”是指各种收费、集资和摊派游离于5%以外，随意性大，是农民负担沉重最突出的表现。

从上面的分析可见，农民负担重主要是农业税外的负担失范。

税费名目繁多，税费负担沉重，直接动摇了农民的社会主义信念。

以”费改税”为特征的农村税费制度改革，对税费负担有一定的影响，但是对减轻农民总体负担只是杯水车薪，无法从根本上减轻农民负担。

　　我国历史上对农业税的幅度，比较肯定的是”什一税”，如《公羊传》宣公十五年记载：

”什一税者，天下之中正也。

”我国当前的农民税费负担，已经超过了什一税，更远远超过历史上休养生息时期的赋税负担，如西汉初期农业税是十五税一，汉景帝二年改为三十税一，西汉末东汉初为十五税一，光武帝建武六年又恢复为三十税一。

沉重的农民负担，容易导致农民弃田撂荒，外出打工逃避税费，影响农业持续发展，浪费有限的土地资源。

我国在实行包产到户、包干到户政策后，极大地解放了农业生产力，从1979年到1984年，农业连续丰收，6年间粮食增产1亿多吨，可是，1985年粮食产量急剧下降，随后几年农业发展处于徘徊阶段，直到1989年底才恢复到1985年的水平。

此后中国农业进入了”拉锯战”，进进退退，时好时坏，中国粮食产量1996年突破5亿吨大关之后，出现了徘徊和减产的趋势，中国的粮食安全和农村生产力进一步引起了全世界的关注，1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗甚至发表了著名的《谁来养活中国》一文，我们可以不同意布朗的结论，但我们不得不承认，我国农村的生产力没有随着时间的推移同步提高。

而这又与农民负担沉重，无法实现积累，进行产业结构调整和规模经营密切相关。

弃田撂荒，对于农民自身而言，可能如魏源所认为的因祸得福，可以”适彼乐土”--弃农经商。

但是这种草率的方式，没有进行有效的土地转换，对于整个国家的土地利用，无疑是低效率的。

　　更为严重的是，农民负担过重，容易抵制税费收缴，甚至采取过激措施，激发干群矛盾，导致恶性事件和群体事件。

1992年湖北农民樊哲福就因负担过重层层上访未果而自杀。

湖南省湘乡市农村妇女潘群英因摊派过重，不堪受辱，当着乡村干部的面跳塘自杀。

1994年，河南省邓州市徐楼村农民陈中身因对乡里不合理摊派等问题向有关部门上访，引起乡长段其占的不满，被段授意村干部张德恩等人打死。

1995年湖北省随州市万和镇沙河办事处党总支副书记、主任余万新一行19人强制要求农民蔡守国上缴各种钱款费元，蔡无力上交被迫自杀。

1998年四川省梁平县新盛镇农民罗昌荣因抵制乱收费，被四名乡干部活活打死。

四川三台县农民资俊仍用扁担砍死催款的一名干部，砍伤乡长。

安徽韩寨村26岁的农民王永生，当着催交钱款的干部的面拉响炸药名，王当场死亡，四名干部受伤。

1998年8月，陕西省子洲县裴家湾乡万余农民联合状告乡政府乱收费，占全乡总人口的67%。

四川省某县30多个乡村农民集体抗议集资过重。

2000年江西省”丰城事件”中，农民将几个乡政府的房屋全部砸平，涉及了几个乡的数万人。

　　虽然这些恶性事件和群体事件都发生在基层，但是，对于广大农民而言，直接代表国家的正是这些基层政府和基层公务人员。

诚然，在乡村干部中间，不乏忧国忧民之士，也不乏为农民热情服务的人民公仆式的好官员，但是，于农村工作的复杂性，基层公务人员往往难以在短期内作出成绩，难免采取一些取巧的方式方法，维护自己的利益追求，甚至不惜牺牲农民利益。

事实上，我国乡村干部和其他农村精英分子在利益要求和利益实现方式已经相当独立于普通农民，中央任何政策只要削弱了乡村干部的利益，都难以落实。

一部分基层领导为了个人利益，大搞形象工程，以讨好应付上级领导为所有工作的出发点，脱离当地实际和农民需要，从农民利益的保护人变成了损害人。

CCTV2003年6月29日焦点访谈”好看的工程给谁看”披露了一起啼笑皆非的形式主义坑农事例：

位于山东省安丘市南郊的兴安街道办事处，花费269万元建立了一个占地一万亩的”国家农业综合开发项目区”，却是一个应付上级机关检查而做的”样子工程”而已，投资29万多元修建的30间井房中只有5间井房中有井，其中只有两口井能够使用，其余25间完全是空井房；按照计划书节水灌溉一项包括发展喷灌2000亩、铺设输水管道38公里，事实上仅有50亩地装备了喷灌工程，实际铺设输水管线只有公里。

这两项成本仅为7万多元的”样子工程”却一共花去108万元，政府大量投资去向不明。

受访的农民一个个嘲笑这是”好看工程”，而许多原兴安街道办事处的领导却因为这些”样子工程”而纷纷升迁。

　　与此同时，一部分民选的”村官”缺乏奉献精神，认为自己受苦受累又得罪人，一年到头，付出太多，得到太少，一些干部政治荣誉感消退，信念有所动摇，没有将主要的精力放在村务管理上。

有调查资料表明，在被访村干部中有%的人对其所得补贴不满意，问其原因，有60%的人回答”工作辛苦、任务重、付出多、得到少”；35%的人回答”不如种地或做生意挣钱多”。

可见一些村干部已经没有把自己作为普通农民的代表，没有基于农民普遍贫困基础而树立责任意识。

　　在一个国家，干群矛盾是不可避免的，因为国家工作人员也有其自身的利益追求。

只要国家通过建立制度、执行制度来平衡农民和国家工作人员的利益关系，可以将干群矛盾控制在较小范围和较轻程度上。

如果国家工作人员在执法过程中扭曲法律，牟取私利，而没有受到惩处，如果当监督者明明知道工作人员违法牟利，却采取放任态度，甚至收取”进贡”进行保护时，就会逐渐形成上下勾结的利益共同体，并进而通过影响法律和政策的制定，来保障特权，此时国家工作人员也就脱离了代理人的角色，甚至不惜损害被代理人利益来获取自己的利益，国家机关及其工作人员的腐败就成为制度性的腐败，发展到这一步，干群矛盾就演化成了国家与公民的矛盾，国家政权也将受到致命的冲击。

　　县乡财政困难，引发严重后果。

　　自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但于收入再分配方面改进不多，特别是转移支付制度不健全，在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。

目前，全国一半以上的县甚至连工资也难以按时、足额发放，而相当数量乡镇财政的运行已难以为继。

据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万。

徐勇的调查表明温铁军的估计基本正确，”黄梅一个镇平均一个村30万。

汉川市629个行政村，91%的村负债，总债务达1亿多。

”韩俊根据对湖北襄阳县、河南鄢陵县和江西泰和县三个中部地区典型农业县进行了案例剖析后认为，乡镇基本靠举债度日，”这两个乡已经不是传统意义上的’吃饭财政’，已经恶化为一种更为艰难的’讨饭财政’，而且于财政信用程度下降，’讨饭’也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘。

”襄阳县2000年直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的%，而这些债务还不包括各乡镇的债务，该县17个乡镇平均负债2411万元。

泰和县财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%，鄢陵县县乡两级财政共负债亿元，其中主要为乡镇负债，达亿多元。

据2000年山东省调查资料显示，乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为%，最高的枣庄市达%；村级负债占当年村集体净收入的比重，全省为%，最高的济宁市达%。

2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县财政收支状况进行了审计调查发现，截止2001年底，累计债务达163亿元，平均达到亿元。

按照这次审计情况估计，全国近3000个县，平均每个县的债务按2-3个亿计算，全国农村债务大约在6000-9000亿之间，农村人口约9亿，人均负债约700-1000元。

更大的问题在于，县乡村的债务还在以每年1000亿的速度增加。

　　县乡财政负债严重，在不断加大基层财政风险的同时，引发了一系列严重后果。

一是加重农民负担。

公共选择理论认为，政府也是”经济人”，为了满足各种开支需要，特别是吃饭需要，乡镇政府普遍存在想方设法从农民那里多征税费的现象，农业特产税和屠宰税成为了按地亩或按人头的”人头税”，有的借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款，使农民税外负担快速增长，造成”头税轻，二税重，三税是个无底洞”。

二是造成债务的恶性循环。

债务要支付利息，在没有新增收入的情况下，只有靠借新债还旧债，导致县、乡、村债务日益沉重。

三是无法提供基本的公共物品。

于财政入不敷出，许多县乡政府无力向农村提供最基本的公共服务，如农村基本建设、基础教育、医疗卫生等，农民在正常纳税以后，不得不继续承担应该财政开支的项目。

据大量的调查材料表明，2001年以前我国义务教育投入中，78%乡镇负担，9%左右县财政负担，2001年开始，中央要求县级政府负责统发教师工资，但县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里的钱又主要来自农民上缴的税费，最终还是主要靠农民在办农村义务教育。

财政除保工资外，对学校运转、改造基本没有投入，据2001年教育经费统计公报显示，农村小学生一学期的人均公用经费仅仅元。

四是助长弄虚作假。

为了维持运转，县乡政府往往弄虚作假，虚增预算收入，隐瞒赤字，骗取资金。

2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县审计调查发现，2001年，49个县中有45个虚增预算收入亿元，占当年预算收入的16%；有37个累计瞒报赤字亿元，为当年决算反映赤字亿元的147%。

五是影响了基层政权的合法性。

政权的存在，以其提供公共产品和公共服务为基础，而县乡政府捉襟见肘的财政状况，几乎无法履行这一基本职能，相反，为了筹集人员工资，难以避免利用公权，非法榨取小农剩余，激发农村的干群矛盾，不仅难以维护乡村社会自然秩序，反而会强化乡村社会的离心力，影响社会稳定。

　　农村