“诉访分离”机制研究Word文档下载推荐.doc

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　　中图分类号：

d925文献标识码：

a文章编号：

1009-0592（2016）01-040-03

　　涉法涉诉信访机制改革是一项复杂的系统工程，各部分互相配合、相辅相成，其中最为核心的内容当属诉访分离。

可以说，能否构建完善的诉访分离机制直接关系到涉法涉诉信访机制改革的成败。

鉴于文章篇幅有限，本文将重点围绕与诉访分离机制紧密相关的诉讼导入机制、流转机制、信访导出机制、终结退出机制进行讨论，其他配套措施不做过多涉及。

　　一、诉访不分的成因分析

（一）社会文化背景的影响

　　千百年来，中国传统文化秉承“以和为贵”的观念，民众有着较为普遍的“耻讼”、“厌讼”情绪，认为法律就是惩罚和约束自己自由的工具。

在遇到矛盾纠纷时，不会积极通过法律程序定纷止争，甚至极力规避法律调整，转而求助于“上访鸣冤”、“请求父母官为民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信访不信法”的观念。

本该通过正常诉讼途径解决的问题，选择非正常上访，上访引发矛盾纠纷又寻求诉讼解决，诉讼结果无法满足自身期待时又试图通过信访行为向司法机关施压，形成了“诉”、“访”交织，矛盾不断聚集的恶性循环。

（二）司法救济的有限性

　　司法救济是运用国家权力调整社会关系，并强制相关当事人履行法定义务的一种救济手段，是具有终局效力的救济方式。

因此，为了防止司法机关在行使国家公权力的过程中滥用权力，侵犯公民人身、财产安全，法律为司法机关的行为设定了明确的框架，超出框架的行为被认为违法。

这就导致了司法救济具有相对性，不可能绝对地、不受限制地保护权利人的权益。

“受案范围的局限性、诉讼时效的机械性、诉讼活动的有偿性、诉讼程序的复杂性、裁判公正的相对性、权利实现的有限性决定了当事人的司法救济风险”，司法救济的有限性使越来越多的权利人选择信访途径来表达诉求，以期获得更为可观的补偿。

特别是个别信访人在诉讼过程中进行恶意信访，在诉讼程序内，不积极应诉，反而乱发“举报信”、“控告信”，以此拖延诉讼，干扰正常诉讼秩序，借助外力向审判活动施压。

　　（三）申请再审权保障不力

　　现行法律对于申诉主体、申诉时间、申诉理由等诸多方面毫无限制，导致诉讼秩序混乱。

不仅在信访申诉上具有错误的导向作用，更易导致当事人的申请再审权处于空置状态。

“本应具有诉权地位的当事人申请再审权利淹没在传统的职权监督的色彩中，弱化了其作为当事人诉权所应具有的法律地位”。

申请再审的权利不能现实的依法行使，申请再审的渠道不够畅通和规范，导致许多当事人无奈之下只好选择信访来表达、实现诉求。

　　二、诉访分离机制概述

　　诉讼与信访，二者交集在于实现权利救济，但分属于不同的纠纷解决方式。

既有共同的存在价值，又有彼此分离的可行性和必要性。

“诉访分离，不是机械分离，而是辩证分离，实质上是理念之合与程序之分的有机统一。

当前，在构建诉访分离工作机制的过程中，应当做到既诉访分离、又诉访相济，这是方向问题，也是方法问题。

诉访分离工作机制不仅要实现简单的分，更要实现辩证的合，无论是进入诉的访，还是形成访的诉，不能仅看是否规范了受理程序，是否确保了程序公正，更要看是否最终解决了实际问题，是否实现了两种权利救济途径的殊途同归”。

　　有学者指出，诉访分离机制的内涵包括“三个要素”，外延包括“三项机制”。

（一）内涵――三个要素

　　“三个要素”指载体要素、逻辑要素、处置要素。

载体要素包含了资源调配与制度构建，资源调配是指解决涉诉信访问题的各种程序、责权、组织的调整和配置，制度构建是指与资源调配相适应的各种操作技术的规则化；

逻辑要素是指诉与访之间有一种牵连的逻辑关系，诉是访的所经阶段，访是诉的当然结果，这种牵连关系决定了诉访分离机制构建的方向；

处置要素是指诉与访在处置方式上有本质区别，诉有严格的程序保障，司法机关在任何一个阶段都有严格依照法定程序办事，访不具有如此严格的程序限制，主要依靠的是教育息诉，这就决定了涉及访的制度必然成为诉访分离机制中最难以执行的部分。

（二）外延――三项机制

　　“三项机制”是指受诉机制、息访机制和稳控机制。

现有制度构建往往围绕受诉机制进行，明晰哪些诉求能够导入诉讼程序，哪些诉求需要导出，引入信访程序；

对于息访机制与稳控机制关注较少，息访机制的主体呈现多元化的特征，不仅包含司法机关，也包括各级党委、政府和基层组织。

各主体遵循属地管理、分级负责、主管负责等基本原则，通过责权分配，互相配合开展工作。

稳控机制涉及的主要是非正常访事件的防范与控制，一般而言，主要是各级地方政府及各类基层组织。

　　构建诉访分离机制的前提在于明确诉访分离的价值目标与功能定位。

有学者指出，诉访分离应致力于实现两大目标，一是有效疏导，二是合理抑制，这一定位为诉访分离机制的完善提供了整体思路。

　　三、诉访分离机制的规范基础

　　为深入贯彻落实中央有关文件精神，最高人民检察院于2014年8月28日出台了三个配套办法，即《人民检察院控告申诉案件终结办法》、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》。

北京市人民检察院也先后出台了《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》和《北京市检察机关联合接访工作规定》，规定了诉访分离的具体做法，明确了涉法涉诉信访案件办理的具体标准，建立案件承办部门和控申部门联合接访、联合答复的矛盾纠纷化解双责机制和涉检信访案件共同息诉机制。

　　可以说，涉法涉诉信访工作改革思路已十分明确，配套机制也逐步健全。

当下的主要任务在于，通过司法实践，特别是基层司法实践，及时发现问题，并进行总结、提炼，以不断完善相关工作制度。

就涉法涉诉信访机制改革现状来看，最大的症结仍在于诉访分离难以真正实现。

诉访不分，涉法涉诉信访机制改革就失去了前提和基础。

　　现阶段，针对诉访分离机制进行具体规定的规范性文件主要有两个，一是最高人民检察院出台的《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《实施办法》），二是北京市人民检察院出台的《北京市人民检察院关于推进依法处理涉法涉诉信访工作改革的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）。

二者在整体思路及具体操作上体现了高度一致的特点，通过对这两份文件的梳理，可以大致明确诉访分离机制的实现进路：

　　1.对于不涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的普通信访事项，根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，将材料转送主管机关。

　　2.涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济，依法可以通过法律程序解决的控告、申诉，属于检察机关管辖的，应当移送有管辖权的检察机关或者本院有关部门；

属于公安机关、人民法院或者其他机关管辖的，移送有管辖权的机关。

　　3.对于诉讼程序进行中的案件，诉讼参与人提出控告或者申诉，但是法律未规定相应救济途径的，应及时移送本院案件承办部门，承办部门应当继续依法按程序办理，并做好当事人等诉讼参与人的解释说明工作。

　　4.控告、申诉已经最高人民检察院或者省级人民检察院决定终结的，各级人民检察院不予受理。

按照中央和最高人民检察院相关规定，移交当地党委、政府有关部门及其基层组织，落实教育帮扶、矛盾化解责任。

　　此外，诉访分离还有如下配套机制：

　　1.控告申诉一体化办理机制。

　　2.终结退出机制。

　　3.建立会商机制。

　　在诉与访的划分标准问题上，以上两个规范性文件同时进行了回避。

高检院《实施办法》没有对“访”进行解释，北京市检院《实施意见》中对于“访”，进行了这样的定义：

“诉访分离中的‘访’，是指信访人诉讼权利已经行使完毕、拒绝行使或者丧失，仍然对人民检察院做出的决定不服，通过来信来访形式，向有关部门表达意愿，反映与案件决定、裁判有关的问题和事项”。

　　二者均没有对“诉”进行定义，而是选择了对应当导入法律程序的申诉或者控告进行一一列举。

　　四、司法实践中存在的问题

　　无论从顶层设计还是从具体规范上来看，可以说诉访分离机制构建相对完备，规范体系已基本形成，但是，涉法涉诉信访机制改革试点一年多以来，实践中依然发现诸多问题，导致诉访分离难以真正实现。

（一）诉访分离缺少明确标准

　　按照现有文件规定，“诉”与“访”之间没有明确的划分标准，而是采取一一列举的形式，将检察机关实际工作中最为常见的信访形式予以罗列，做出了明确、具体、刚性的规定，以促进诉访分离工作规范化开展。

但实际工作中遇到的情况往往更为复杂多变，执法办案中遇到的很多问题无法与文件规定一一对号入座，致使实践中经常出现案内案外诉求一并处理、信访事项反复处理等现象。

诉访分离缺少统一标准，导致实践难以适从，工作存在一定随意性。

（二）信访线索导出途径不畅

　　涉法涉诉信访机制改革推行以来，导入检察机关的案件量逐步上升，但与此相反，检察机关导出信访案件量逐步下降。

信访案件导出过程中，逐渐暴露出途径不畅、有关单位拒绝接收等一系列问题。

可见，随着改革深入，“诉”的概念已经逐渐达成共识，但对“访”的认识和处理尚不明确。

　　（三）导入诉讼程序不畅

　　由于职能交叉，对于需要导入诉讼程序的举报、申诉或者控告，司法机关之间存在管辖争议，检察机关与法院之间涉及问题较少，争议最突出的体现在检察机关与公安机关之间，主要涉及以下几类线索：

第一，村民委员会等村集体组织工作人员涉嫌职务犯罪案件；

第二，非国有公司、企业、社会团体工作人员涉嫌职务犯罪案件；

第三，进京访引发的涉嫌犯罪案件。

由于取证难、立案难、以及可能涉及政府行为无法定性等原因，这三类线索导入诉讼程序的概率极低。

　　（四）缺少有效的终结退出机制

　　信访案件终结退出机制已不是新出现的概念，文件规定中早有涉及，制度建设上也有保障。

但是在司法实践中涉法涉诉信访案件启动终结退出机制的实属罕见，涉法涉诉信访工作“终而不结”问题突出。

原因主要有三：

　　其一，终结退出机制门槛较高，司法资源有限，往往难以在一起信访案件中投入如此多的精力。

　　其二，信访案件终结退出决定作出后，可能引发信访人缠访闹访，考虑到存在这一风险，司法机关多不愿启动终结退出机制。

　　其三，终结退出机制的意义更多的停留在程序处理上，即使对某一信访案件作出终结退出决定，信访人仍然可能缠访闹访，司法机关即使“不受理、不交办、不统计”，但依然要反复进行释法说理，这不仅严重浪费了司法资源，更可能损害司法权威，助长信访人通过无理缠访获取利益的不良心态。

　　五、完善诉访分离机制的建议

（一）明确诉访分离标准

　　应对现有文件进一步完善，统一诉访分离的划分标准，一是以实质要件为标准划分；

二是以形式要件为标准划分。

实质要件以信访人的诉讼内容为标准，案内诉讼请求纳入诉讼程序，案外利益诉求纳入信访程序。

形式要件以程序是否终结为标准，诉讼程序尚未终结的，当事人提出的诉讼在程序中解决，诉讼程序已经终结的，信访人不再具有案件当事人身份，应当在信访程序中提出诉求。

　　无论采取哪一种标准，最重要的是统一、具有可操作性。

防止司法实践中出现新情况时反复修改规范性文件，破坏制度的稳定性。

（二）畅通信访导入导出机制　　1.充分发挥联席会议作用。

涉法涉诉信访机