关于减税降费背景下市县财政收支运行的分析基于广东省的调研Word格式文档下载.docx

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减税降费对四个区域人均财政收支的影响并不均衡，对非珠三角地市财政收支的负面冲击更大。

减税降费对人均基本公共服务支出和供给的区域间不平等的影响相对较小。

为了应对地方财政收支矛盾加剧问题，省级政府加大了对市县的转移支付力度，推动了市县财政支出分权程度显著上升，而收入分权略有上升。

针对减税降费背景下广东省市县财政收支出现的新态势和新问题：

应进一步调整省以下财政体制，均衡区域间财力差距，提高对财政困难市县的财政转移支付；

保持市县经济增长在合理区间是应对减税降费对欠发达市县财政冲击的治本之策；

持续加大清理盘活财政存量资金力度，提高财政资金使用效率；

党政机关带头过紧日子，大力压减一般性支出，同时硬化预算执行约束。

【关键词】减税降费财政收支市县财政公共服务

实施更大规模的减税降费，是经济新常态下党中央、国务院作出的重大决策部署，近五年来，中央相继出台了一系列减税降费政策，广东省坚决贯彻落实中央减税降费政策，按照中央授权允许上浮的最高标准“顶格”减免各项税费，最大限度让利于企业。

早在2016年，广东省就出台了降成本的行动方案，提出降低税收负担，减免涉企的行政事业性收费，降低社会保险费率等减税降费的政策。

从2016年10月份起，广东省明确了省定涉企行政事业性收费全部免征，地方收入有23项中央设立的项目中的地方部分收入也免征。

在2018年落实中央减税降费的基础上，在地方税收权限的范围里，广东省也提出了自身降低企业税收负担的措施，包括2017年的“实体经济十条”“外资十条”、2018年的“民营经济十条”等文件中规定的减税降费措施。

受经济下行和减税降费措施的影响，作为经济大省的广东，2018年一般公共预算收入增速为7.9%，2019年预期降至6%。

在全国和广东省不断加大的减税降费力度的影响下，广东省市县财政收支会受到怎样的影响，减税降费是否对地方财政收入产生较大的负面冲击，是否会因此放缓市县财政支出增速，削减政府基本公共服务供给？

此外，减税降费对不同经济发展水平和财力水平的市县影响也可能是不平衡的，对于经济欠发达、财力不雄厚、财政收入来源单一的市县，大规模减税降费对其负面影响可能更加明显，那么减税降费可能加剧了广东省原本就十分不均衡的区域间财政收支与基本公共服务供给能力。

如何评估减税降费环境对不同区域市县财政收支状况的影响差异十分重要。

上述问题是本文将要展开分析的主要问题。

一、减税降费对广东市县财政收支的影响

（一）减税降费与市县人均收支

　　近20年来，随着广东省经济的高速增长、产业结构的不断优化和新兴产业的迅速发展，全省财政收支规模均实现了历史性跨越。

广东省经济总量和财政收支规模长期居于全国首位，成为名副其实的经济强省和财政大省。

与此同时，广东省财政收支也存在巨大的区域与市县差距，珠三角九市财政收入能力遥遥领先其他市县。

2000年以来，珠三角九市（广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆）财政收入占全省总财政收入的比例就超过65%，广州和深圳作为广东省经济龙头，财政收入也一枝独秀，两市财政收入合计占全省财政收入超过43%，占珠三角城市财政收入的比例高达64%。

在2004—2012年这段时间内，珠三角地市与其他地市人均财政收入的差距在逐渐缩小，区域间财力均等化程度提升。

但是，2012年以后随着经济进入新常态，以及逐步升级的减税降费措施改变了区域间财政收支均等化的演变趋势。

经济下行和减税降费对广东省四个区域人均财政收入的影响并不均衡，对非珠三角地市人均财政收入的负面冲击更大，其中对东翼地市的冲击最大。

随着2014年以后减税降费力度的加码，区域间财力差距又开始拉大。

2013年，珠三角人均财政收入分别是东翼、西翼和山区地市的5.4倍、5.3倍、4.2倍。

然而，到了2017年，珠三角人均财政收入分别是东翼、西翼和粤北山区的7倍、6倍和4.8倍。

在人均支出方面，得益于中央和省内财政转移支付，广东各市人均财政支出差距显著低于人均财政收入的区域差异。

从2005年到2014年，四个区域间人均财政支出的差距呈现逐年缩小的趋势，2005年珠三角地市人均支出是东翼的4.5倍、西翼的4.1倍和山区的2.8倍，到2014年珠三角九市人均财政支出分别是东翼、西翼和粤北山区的2.8倍、2.4倍和1.6倍，下降趋势明显。

但是在2014年减税降费政策加码以后，珠三角地市与其他区域的财政支出差距又开始拉大，到2017年珠三角地级市的人均支出分别是三个区域的2.9倍、2.6倍和1.9倍，这一结果显示，减税降费对非珠三角地市支出的影响更大。

笔者使用基于人均GDP权重的变异系数、基尼系数和泰尔指数三种常用的测算不平等程度的指标来测量广东省全省和四个区域地市人均财政收支的不平等程度及其演变趋势（见图1）。

分析发现，自2000年以来广东省全省地级市之间人均财政收入的不平等程度呈现先快速降低，再动态稳定，最后在2012年以后不断攀升的演变趋势。

2000年到2004年，全省人均财力不平等指数快速下降，基尼系数从0.47减少到2004年的0.39，随后又维持在0.40左右，但是在2012年后开始增长，从2012年的0.40增长到2016年的0.45。

导致2012年以后全省地市人均财力不平等程度加剧的主要原因，正如上文所论述的，是经济下行和减税降费对不同地市财力影响的不均衡性，总体而言，欠发达的非珠三角地市的财力受到经济下行和减税降费冲击更大，损失更为明显。

　　另外，人均财政支出的不平等程度和人均财政收入呈现相近的演变趋势，也大致在2005年前下降，2005年到2012年间保持稳定，2012年以后不断增长（见图2）。

2012年后人均财政支出省内差距拉大主要受到财政收入能力不平等程度增大的影响。

但是人均支出的不平等程度低于财政收入，即使在2012年以后，人均支出的基尼系数也要比人均收入基尼系数小0.08到0.1，显然这主要得益于中央和广东省财政对欠发达地市，特别是东翼和西翼地市的转移支付力度的加大，使得这些地市财政支出和珠三角地市的差距不至于过大。

由于广东省不同地市间经济社会发展水平有较大差异，全省人均财政收支的不平等可能主要源于省内不同区域间的差异。

因此，本课题还将比较珠三角、东翼、西翼和粤北山区四个区域历年人均财政收支的不平等指数。

可以发现，地市财政收支的不平等主要表现为区域间的不平等，因为区域内部地市的不平等系数都远低于全省，特别是东西翼和山区地市的区域内人均财政收支的不平等系数都非常小，其中最小的西翼地市，人均收入的基尼系数最高的一年只有0.11，最低的一年仅有0.05，人均支出基尼系数更小，2000年到2017年间保持在0.06到0.09之间（见表1）。

区域内地市不平等程度最高的是珠三角九市，这主要是由于广州和深圳两个财政超强城市与其他地市之间差距较大，尽管如此，珠三角地市财政收支基尼系数仍然低于全省水平。

此外，在四个区域中，山区五市的财政收入不平等在2012年后不升反降，显示山区地级市间财政收入均等化程度提升。

西翼地市的人均支出基尼系数在2012年以后也呈现下降趋势。

（二）减税降费与财政支出压力

２０世纪90年代以来，广东省总体财政支出压力（财政支出/财政收入）不断加大。

广东省市县和四个区域的财政收支差距，在2004—2007年呈现稳定的下降趋势，收支压力缓解，财政支出占收入的比重稳定在113%左右。

但是在２００８年的金融危机后，收支压力又加大，提高到2011年的121%。

2012年后的减税降费政策给财政收支带来很大的压力，使得收支缺口大幅增加。

全省范围内，支出占收入的比重从2011年的121%增长到2017年的133%（见图3）。

二、减税降费对广东省市县基本公共服务的影响

由于经济发展水平和财政能力的差距，广东省各市县在基本公共服务支出和供给水平上也呈现较大的差异和不均衡，而且受到减税降费政策的影响，这种差异可能进一步加大。

（一）减税降费与人均基本公共服务支出的省内差异

在人均教育支出上，珠三角九市大幅高于其他区域，东翼和西翼市县教育支出水平最低。

2016年揭阳市人均教育支出全省最低，仅为981.5元。

西翼地市科技支出水平最低，人均科技支出为42.2元，仅为珠三角水平的1/48。

在社会保障与就业和医疗卫生的支出上，珠三角地市也显著高于其他区域的地市，粤北山区次之，西翼和东翼地区处于全省最低水平。

教育和科技支出与市县经济发展水平呈现高度正相关关系，经济越发达，财政实力越雄厚，教育和科技支出水平越高。

但是医疗和社会保障支出除与经济发展和财政实力相关外，与当地人口结构，如老龄化水平和社会总抚养比也有着密切的关联。

在广东省，粤北山区的老龄化程度最为严重，而东翼地市老龄化程度最轻，珠三角地区老龄化近年来不断加速。

因此，在医疗和卫生支出方面，粤北山区支出水平要明显高于东翼和西翼地市，仅次于珠三角地市。

总体上，珠三角地区的各项社会性支出依然居于全省前列，粤北山区在社保和医疗支出上表现突出，东翼和西翼地区的社会性支出力度普遍偏弱，四项支出中，除教育支出外，东翼地区在其他三项支出上均为全省最低。

2012年减税降费改革以来，珠三角地区与其他区域基本公共服务支出的绝对差距在拉大。

珠三角人均教育支出从2012年的2944元增长到2016年的4053元，而其他区域，如山区地市人均教育支出仅从849元增长到1411元。

在人均教育支出增速上，其他区域增速明显高于珠三角地区。

人均科技支出的差距加剧趋势更为明显，2012年以后，为给经济增长增强科技动力，珠三角地市科技支出大幅增长，人均教育支出从2012年的646元增长到2016年的2033元，增长了2.14倍，而其他地区增速较为缓慢，西翼地区6年间人均科技支出仅增长了96%，这就导致科技支出和科技研发水平的区域间差距越来越大。

人均社会保障支出和医疗卫生支出方面，2012年以后，珠三角地市与其他区域支出的绝对差距也在拉大，但是相对教育和科技支出，社保和医疗卫生支出差距较小。

区域间社会保障和医疗卫生支出差距也受到了减税降费政策的影响，在2014年之前，珠三角地区人均社会保障支出和医疗卫生支出比起其他地区的差距小幅增加，但是在2014年后，差距开始大幅增加，特别是东翼和西翼地区支出增速缓慢，导致与珠三角和山区市县政府的差距又有所拉大。

笔者还用不平等指数这样更加准确的方式测量2010年以后广东省地市间人均基本公共服务支出的不平等趋势（见图4）。

分析发现，人均教育支出和人均医疗卫生支出的地市间不平等指数呈现下降趋势，人均医疗卫生支出的不平等指数下降趋势特别明显，基尼系数从2010年的0.47下降到2016年的0.37。

人均社会保障支出的不平等程度在2010年到2014年之间呈现显著的下降趋势，但是在2014年后又略有上升，总体上保持较为平稳的状态。

最不利的是人均科技支出，2012年以后，本来已经下降的科技支出不平等指数又开始显著上升。

以基尼系数为标杆，比较四类支出的不平等程度，可以发现，教育支出和社会保障支出的省内不平等程度最低，如人均社保支出基尼系数2016年只有0.31，而支出不平等程度最高的是科技支出和医疗支出，特别是科技支出，基尼系数在2016年高达0.68，处于严重不平等状态。

总体上，2012年以来的减税降费对人均基本公共服务支出区域间不平等的影响相对较小，教育、医疗支出水平的不平等程度甚至还略有降低。

这也体现了中央和广东省各级政府在经济新常态下对