关于推进人口和计划生育综合改革的战略思考Word格式.doc

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20世纪90年代末，中国实现了人口再生产类型的历史性转变，进入了稳定低生育水平的新阶段。

人口和计划生育工作向何处去？

成为广大人口和计划生育工作者及全社会共同关注的问题。

2000年，全国基本实现计划生育“三为主”后，国家计生委抓住《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（以下简称中央《决定》）颁布的有利契机，做出了开展人口和计划生育综合改革、加快建立适应社会主义市场经济体制需要的工作新机制的正确决策。

随着实践的展开，这项决策的科学性正在逐渐地显现在人们的面前，并预示着这场变革具有前瞻性和战略性，它将从根本上决定中国人口和计划生育事业在21世纪的最终走向。

人口发展是促进中国经济社会发展的关键因素，因此，我们应该从战略高度、前瞻视角和国际背景对这场变革的若干重要方面来进行一些比较系统的探索和研究。

　　　　一、战略内涵和目标

（一）内涵

1.坚持用“三个代表”重要思想统领人口和计划生育综合改革新机制建设工作。

人口问题的本质是发展问题，人是生产力中最具活力的因素。

实行计划生育，促进人口与发展，就是发展先进生产力的内在要求和重要动力。

人们的生育观念和生育行为也是一种文化现象。

实行计划生育，实质上是一场移风易俗的思想革命。

扫除封建生育文化的影响，代之以男女平等、计划生育、优生优育等新型的生育文化，促进人民群众在生育观念和生育行为上的文明和进步，本身就代表了先进文化的前进方向。

计划生育把人民群众的个人利益与国家利益、家庭利益与社会利益、自身利益与子孙后代的利益有机地统一起来，目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

因此，人口和计划生育工作本身就是“三个代表”重要思想的具体实践。

2.落实科学发展观，促进人的全面发展。

科学发展观的本质是“以人为本”。

坚持以人为本、促进人的全面发展，其内涵包括两个方面：

一是就个体而言要促进和保障个体自由、健康、文明的发展，每个人能够充分展示自己。

二是就群体而言要实现人与人之间的和谐，人与社会的和谐，人与自然的和谐。

也就是说，既要满足个人的自由发展，又要促进全体人民的全面发展；

既要考虑人们的现实利益，又要考虑人们的长远利益；

既要关注目前的13亿人口，又要兼顾未来新增人口；

既要重视研究人口与发展的规律，又要重视研究和把握人口与经济社会资源环境协调发展的可持续发展规律。

3.为构建社会主义和谐社会提供人力资源保障，实现由人口大国向人力资本强国转变。

积极推进制度和机制创新，稳定低生育水平，提高出生人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，优先开发人力资源，促进人口大国向人力资本强国的转变，促进人口与经济社会资源环境的协调发展和可持续发展，为构建社会主义和谐社会提供人力资源保障。

4.创新人口和计划生育工作机制。

通过综合改革，努力解决好目标问题、宗旨问题、机制问题、动力问题、能力问题，建立符合社会主义市场经济和法治政府要求的人口和计划生育新的“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作新机制。

（二）战略目标

1.总体目标。

到2010年，在全国大多数省份基本建立“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口和计划生育工作新机制。

主要标志是确保稳定低生育水平，统筹解决人口问题取得实效，让人民群众满意。

2.阶段性目标。

2005年，在总结全国19个综合改革试点市经验和理论研讨的基础上，全面推进人口和计划生育综合改革。

2008年，在东部地区和中西部工作基础较好的地区率先基本建立工作新机制。

2010年，全国大多数地区基本建立工作新机制。

　　　　二、战略分析与判断

（一）SWOT方法分析

根据战略研究理论，运用SWOT（优势、弱势、机会、挑战）方法，对当前推进综合改革所具有的优势、弱势和面临的挑战、机会等进行全方位分析，可得到如下判断。

1.优势。

经济社会的持续发展为人口和计划生育工作的发展奠定了雄厚的物质基础。

改革开放以来，中国经济社会发展的成果，特别是改革开放20多年来的成功经验将对促进人口计生工作的改革创新产生巨大的推动作用。

2000年，中央《决定》明确提出了新时期人口和计划生育工作战略目标与任务，即稳定低生育水平，提高出生人口素质；

逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。

2002年以来，历次中央人口资源环境工作座谈会都明确提出，“加快人口与计划生育领域的改革创新，建立和完善依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制，全面提高人口与计划生育的管理水平和服务水平。

”2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，增加了加强人口发展战略等工作职能。

随后，地方各级计生委都陆续更名。

各级人口计生委的更名，为加快政府职能转变、建立适应社会主义市场经济体制要求的工作机制提供了历史契机。

在30多年的计划生育工作历程中，人口计生系统已经拥有工作人员52.6万人（盛茂林，2004），计划生育协会会员9000多万人，整体素质不断增强。

目前，计划生育行政工作机构8.7万个，县乡两级计划生育技术服务机构3.7万人（盛茂林，2004）。

基层计划生育行政管理部门和计划生育协会等群众团体以及村民自治组织密切配合，构建了互联、互补、互动的农村计划生育公共服务体系，对于实现中国人口再生产类型的历史性转变发挥了不可替代的重要作用。

国家人口计生委在全国14个省（区、市）选择了19个试点单位，并先后3次召开综合改革试点工作座谈会。

山东、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、湖北、湖南、四川等地在全省范围内推进综合改革。

各地综合改革工作已经取得阶段性成果。

2.弱势。

中国人口总体素质不高。

中国出生缺陷发生率为4％～6％，年发生出生缺陷100万人左右。

各种地方病患者累计达6000万人左右（张维庆，2004）。

艾滋病等威胁人民健康和公共卫生安全的疾病有蔓延之势。

国民特别是农民受教育程度还不高。

流动人口规模庞大。

目前中国流动人口已达到1.44亿，今后20年将有3亿农村人口陆续转为城镇人口。

出生人口性别比持续升高，第五次全国人口普查已达117。

长期下去，将带来婚姻挤压等一系列社会问题。

低生育水平面临着反弹危险。

目前，不少干部对计划生育工作存在着盲目乐观或麻痹松懈情绪，如果领导不力、举措失当、投入不足，动摇仍然比较薄弱的基层管理和服务网络建设，将直接威胁到低生育水平的稳定。

3.机会。

人口发展战略研究取得的成果，为综合改革提供了理论基础和智力支撑。

国家人口发展战略研究科学预测未来中国人口发展态势，提出了落实科学发展观、促进人口与经济社会资源环境协调发展的战略构想和政策建议，明确了建立人口和计划生育工作新机制是稳定低生育水平的必然要求。

人口发展日益成为国际社会关注的重大问题，国际环境的变化有利于中国人口和计划生育事业的发展。

当前，人口资源环境问题日益成为全世界关注的重点，实现人口与经济社会的协调发展以及走可持续发展的道路已经成为各国政府共同追求的目标。

4.挑战。

目前面临的主要挑战是：

（1）5个认识不足。

对全面落实科学发展观中稳定低生育水平、综合治理人口问题的重要性和迫切性认识不足；

对社会转型期各种矛盾摩擦产生的剧烈震荡给人口和计划生育工作带来的影响认识不足；

对人口问题是可持续发展的关键认识不足；

对人力资源开发、人力资本积累是持久发展的源泉和动力认识不足；

对引导人口合理分布、改善人民生活、扩大居民需求是经济增长的目的和动力认识不足。

（2）4个体制性障碍。

稳定低生育水平的激励与约束机制不健全、人力资本培育及配置机制不健全、与人口转变相适应的人口流动和社会保障机制不健全、人口发展宏观调控和公共管理与服务机制不健全。

（3）4个没有改变。

中国人口多、底子薄、人均资源相对不足的基本国情没有根本改变；

严格的生育政策与群众生育意愿之间的基本矛盾没有根本改变；

计划生育作为“天下第一难”的工作性质没有根本改变；

计划生育作为基本国策的地位没有改变。

（二）基本判断

综合改革是推动建立人口和计划生育机制体系的战略抉择，是人口和计划生育事业发展的必然要求，是时代的选择，是历史的必然。

人口和计划生育综合改革工作是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观、《人口与计划生育法》、中央《决定》和历次中央人口资源环境工作座谈会精神的战略决策；

是实施《行政许可法》的必然要求；

是稳定低生育水平、提高计划生育管理和服务水平的重要举措；

是改善基层党群干群关系、促进基层民主法制、巩固党的执政地位的有效手段；

是解决“三农”问题、促进农村发展的必由之路。

“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制是以人为本、强基固本、齐抓共管、可持续发展的机制，只有党政领导、部门配合、群众参与才能建立起来。

　　　　三、战略实践和实证

5年来，按照党中央、国务院的要求，各级人口计生委加快建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制，人口和计划生育工作不断取得新的突破。

具体来说，主要体现在以下几个方面。

（一）“三个代表”重要思想和科学发展观得到深入贯彻落实

各级人口计生委认真践行“三个代表”重要思想，全面落实以人为本的科学发展观，自觉把人口和计划生育工作综合改革纳入经济社会改革大局，把经济增长同人口、资源、环境和经济社会发展有机结合起来。

在国务院的组织领导下，由有关方面组成了国家人口发展战略研究课题组，国家人口计生委认真做好组织、协调和服务工作，动员跨地区、跨部门、跨学科的300多位专家学者共同参与，使人口发展战略研究顺利推进，全国各省（区、市）也相继开展了区域性人口发展战略研究。

特别是长三角、京津冀、东北地区、西北地区等重点区域的人口发展战略研究工作取得了积极进展。

（二）以人为本的工作理念得到强化

在科学发展观的指引下，各地在推进综合改革过程中，更加注重关注和满足人民群众的计划生育/生殖健康服务需求，尊重和维护育龄群众的相关权益。

长春市提出的计生服务“三关爱”（人性关爱、人情关爱、人文关爱），是对以人为本工作理念的具体解读。

各地普遍开展计划生育/生殖健康优质服务，普及包括性病、艾滋病预防在内的计划生育/生殖保健知识，推广避孕方法知情选择，加强优生优育及不孕不育症诊治，逐步将服务对象拓展到青少年、男性和老年人口，并将群众的满意度作为评价工作的一项根本性指标。

　　（三）依法管理突出规范运作

各地、各级行政管理人员越来越深刻地认识到，依法管理首先是依法治官、依法治权。

各地普遍制定和完善了执法公示制度、责任制度、过错追究制度、监督检查制度以及有奖举报制度等，规范执法行为，维护计划生育行政执法的严肃性和公正性，提高计划生育依法行政水平。

各省、自治区和直辖市在出生人口性别比严重偏高的地区集中开展专项治理活动，依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为。

辽宁、浙江、福建、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广西等省份制定地方法规和出台司法解释，加大依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止