第二章-古德诺的政治行政二分理论PPT文件格式下载.ppt

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1914年至1928年出任美国约翰霍布金斯大学校长；

1939年11月去世。

其著作主要有政治与行政（1900年）、比较行政法（1893年）等书。

在政治与行政中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，并对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；

行政与立法、司法的相互关系；

中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题进行了考察和分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。

政治与行政奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其探远的影响。

二、古德诺行政学思想的主要内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。

其行政学思想主要体现在其著作政治与行政中。

通过该书，古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。

在他看来，民主与效率要兼顾，而其方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。

（一）对政治与行政二分法的进一步阐释1、古德诺政治行政二分理论的理论渊源及社会背景

（1）理论渊源德国学者斯坦因：

政治与行政需要分离他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。

宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动；

国家的宪政不能包有行政，其最大机能是予以行政权力并加以限制。

宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。

德国政治学家布隆赤里：

明确提出对政治与行政加以区分。

一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。

这两种活动的区别在于：

“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。

因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”。

行政学的创始人、美国学者伍德罗威尔逊：

政治与行政是两个不同的领域“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。

行政管理的问题并不属于政治问题。

虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。

”“行政是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。

”正是从这种观点出发，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是政治与行政二分理论的雏形。

威尔逊在强调政治与行政不同的同时，也强调了政治与行政是有着密切联系的。

“行政管理的领域是一种事务性的领域。

行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。

但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。

（2）社会背景在经济上，由于工业革命极大地促进经济的发展而引起了很多亟待解决的社会问题劳资冲突、失业、救济、专利事务、国民教育、城市发展等。

威尔逊在行政学研究中分析认为，“政府的职能也在逐日变得更加复杂和艰难，它们在数量上也同样地大大增加。

行政管理当局在把他的手伸向每一地方以执行新的任务。

”社会问题的不断增多，对政府工作的效率提出了挑战，因此，迫切需要专门研究政府行为，使政府少走或不走弯路，进而提高行政的效率和效益。

政治与行政二分理论提出的最为直接的原因是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。

首先多党制是政治与行政二分法的政治前提。

多党政治是竞争性的政治，政党是在竞争性的选中获得掌权的机会的。

政治领域中的竞争一旦转向恶性竞争，将严重损害公共利益。

把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看做隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。

这样就能够使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成损害。

其次，公务员制度促进了政治行政二分理论的形成。

19世纪中期首先在英国出现了所谓的文官制度。

1883年美国国会通过彭德尔顿法案，标志着美国公务员制度的建立。

对于政治与行政二分理论来说，公务员制度的意义在于：

一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻；

另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障。

此外，古德诺认为是因为政治以及政府的发展自身提出了这种要求，是由于政治和政府的发展表现出了相分离的特征，使行政与政治各有其不同的特点。

所以，把行政从政治中分离出来，是时代的客观要求。

2、古德诺对政治与行政二分法的进一步阐释

（1）古德诺对政治和行政的区分古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中明确地指出：

“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行；

而所有的国家也都存在着分立的机关，每个机关都用他们大部分时间行使着两种功能中的一种，这两种功能就是政治和行政。

”据此，在古德诺看来，“政治”即国家意志的表达；

“行政”即国家意志的执行。

（2）古德诺对政治行政二分法理论的进一步阐释古德诺对政治行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治行政”两分法本身有什么新意。

古德诺对政治行政二分的真正目的是为他在全书中反复强调的主线作出了铺垫，这个主线就是：

政治与行政必须以某种方式取得协调。

因此其对政治行政二分法的理论贡献在于通过对“政治行政”二分法的进一步阐释：

第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：

一种政府功能只存在于一种政府机构之中。

“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。

也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。

”“行政不应只被当作执行机构的一种功能”“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。

”,第一次指明了这样一个道理：

分权原则的极端形式（即三权分立原则）不能作为任何具体政治组织的基础。

“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。

然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

由此可见，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。

总之，古德诺的第一个基本观点是：

政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，而不可能是实践性的。

实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；

而且这两种功能之间必须取得某种协调。

（二）对政治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺提出政治行政二分理论的目的不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。

他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。

这也就是他在政治与行政一书中所反复强调的主线。

古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。

1、政治与行政协调的道路之一：

政治对行政的适度控制

（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。

控制方法：

一是通过法定制度达到的，如：

英国内阁必须对议会负责；

二是通过法外途径如政党体制实现的。

如，在象美国那样“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，这种控制就是由政党来完成。

（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。

古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。

因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。

“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；

另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。

”,控制的限度：

只对行政中执行性机构控制古德诺把行政功能从内部再作了划分：

执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。

在此基础上，他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。

执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。

只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。

古德诺的第二个基本观点：

为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。

思考：

古德诺关于政治对行政适度控制的观点对处理我国党政关系有何意义？

古德诺扬弃了传统的三权分立的思想，对威尔逊的政治与行政二分作了系统的阐述和发挥，将国家职能分为政治功能和行政功能，这渗透了西方社会传统和工业时代的价值诉求-民主与效率。

政治表现民主，行政讲求效率，这一价值理念仍然是当今大多数国家追求的目标。

正是由于政治与行政各有领域，在多党政治制度下有利于社会的稳定，政策的连续；

公务员制度的建立使得行政人员具备了很强的专业技术操作能力，这也要求任何执政的政党不得不提高自己的执政素养。

从我国宪法来看，人民代表大会制度是我国的政体，并是我国最高权力机关，由其产生“一府两院”，其基本特征体现了政治与行政的分离。

从宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”行使国家权力,各级人民代表大会决定相应级别的重大决策事宜、包括选举国家机关的领导人这些基本规定看，在管理职能落实到实际操作的运行机制中，体现了政治与行政的功能分离。

李习彬认为：

“政治与行政二分”描述了社会总体治理中存在着两个系统:

一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统；

公民既是政治系统向政府授权的始端（权力之源），同时又是行政管理与服务的最终对象（行政系统的末端），两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统；

以“政治与行政二分”的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础.,我国实行的是一党领导下的多党合作制，而非西方的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。

在我国谈政治与行政二分并不是要抛弃党的领导，相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行政二分，保持行政的相对独立。

行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。

通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。

2、政治与行政协调的道路之二：

行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。

在古德诺看来，象美国这样将“分权”理论精神