民族文化生态保护区设立与发展的政策法规保障研究Word文件下载.docx

民族文化生态保护区设立与发展的政策法规保障研究Word文件下载.docx

《民族文化生态保护区设立与发展的政策法规保障研究Word文件下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《民族文化生态保护区设立与发展的政策法规保障研究Word文件下载.docx（11页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

如何为我国民族文化生态保护区设立与发展提供切实可行、有力的政策法规保障机制，从而有效保障非物质文化遗产生态环境和地方原生文化活态发展，推进民族文化保护法治工作建设？

一我国民族文化生态保护区设立与发展状况

文化生态保护区是“以保护非物质文化遗产为核心，对历史文化积淀丰厚、存续状态良好，具有重要价值和鲜明特色的文化形态进行整体保护，并经过文化部批准设立的特定区域”。

[2]我国文化生态保护区建设起步探索较晚，工作运行机制尚还处于初级阶段，但从2007年开始启动设立工作至2015年底，我国已设立了18个文化底蕴深厚、文化形态多样的国家级文化生态保护区，分布在福建、安徽、江西、青海、四川、陕西、贵州、云南等16个省份。

部分省份根据各自实际情况，也相继设立了多个省级文化生态保护区。

我国文化生态保护区建设实践工作已进入快速发展阶段，并成为一条重要的、科学的、有效的区域整体性保护非物质文化遗产实践路径。

表1国家级文化生态保护区

如表1所示，在我国相继设立的18个国家级文化生态保护区中，少数民族文化主体占了10个，分别是热贡文化，羌族文化，武陵山区（湘西）、（鄂西南）、（渝东南）土家族苗族文化，迪庆文化，大理文化，黔东南民族文化，铜鼓文化（河池），格萨尔文化（果洛）生态保护区。

从上述文化生态保护区的设立地域可以看出，民族文化生态保护区多处于文化生态环境较为完好、非物质文化遗产相对集中、少数民族风格特色鲜明的多民族聚居地区。

[3]

二民族文化生态保护区政策法规制定现状分析

总体来说，我国民族文化生态保护区现有的政策法规分为两类：

一是国家层面的相关政策、法律；

二是各省区制定的地方法规、行政规章及民族自治地区的自治法规。

（一）国家政策法规层面

2011年6月开始施行的《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称为《非物质文化遗产法》）首次将对特定区域文化保护上升到了立法高度，标志着我国民族文化生态保护区进入有法可依阶段的里程碑，为民族文化的保护和传承工作提供了基本的、原则性的法律依据，各省、自治区、直辖市对民族文化保护的拓展与细化也是基于这部法律的。

在《非物质文化遗产法》实施之前，对于非物质文化遗产施行整体保护工作方案主要依据的是《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》（2000）、《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》（2003）、《关于加强文化遗产保护的通知》（2005）、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（2006）、《关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》（2010）等由国务院及各部委下发的规范性文件（见表2）。

这些国家级层面的政策法规为设立民族文化生态保护区提供了支撑依据，明确了民族文化生态保护区建设的目标和方向。

表2与民族文化生态保护区相关的国家政策法规

续表

综合来说，国家层面的立法还比较缺乏，需要从立法层面对文化生态保护区建设、发展与保护需做进一步回应，颁布一部专门针对文化生态保护区建设、管理、发展与保护的综合性基本法律，实现与其他相关法律法规的衔接与协调已显得刻不容缓。

（二）地方政策法规层面

我国关于非遗的地方性法规在立法进程上与国家级法律相比要更加精细多样，从图1、表3中可以看出，国家级文化生态保护区所在省份中已有12个省份出台了关于文化生态保护区的地方性法规。

图112个省份地方性法规中“文化生态保护区”明细条款统计

早在2000年，云南省结合本地实际，率先颁布了《云南省民族民间传统文化保护条例》，该条例第十八条至第二十条对设立民族传统文化保护区的条件和程序进行了规定，是我国最早涉及非物质文化遗产保护方面民族传统文化保护区域的地方性法规。

2013年，《云南省非物质文化遗产保护条例》第四章以“区域性整体保护”为章名对民族传统文化生态保护区的建设在原来的基础上进一步进行了明确。

2012年，贵州省颁布的《贵州省非物质文化遗产保护条例》在第五章中以一整章的形式对文化生态保护区进行了规定，首次将“文化生态保护区”这一概念引入我国法律体系，赋予了文化生态保护区重要的法律地位，明确了文化生态保护区的条件、保护范围、规划与建设问题，是我国地方立法中关于非物质文化遗产保护的开创性举措。

表3国家级文化生态保护区所在16省份出台的相关法律规定

其他的地方层面政策法规有《浙江省非物质文化遗产保护条例》（2007）、《重庆市非物质文化遗产条例》（2012）、《山西省非物质文化遗产保护条例》（2013）、《陕西省非物质文化遗产条例》（2014）、《安徽省非物质文化遗产条例》（2014）、《江西省非物质文化遗产条例》（2015），等等。

这些地方性法规对《非物质文化遗产法》的诸多规定做了进一步细化，对文化生态保护区的设立条件、设立程序、保护内容、扶持资金、监管责任等做了初步的立法意义上的规定，相关条文虽然简单零散，但在一定程度上加强了国家对文化生态保护区建设的重视力度，并成为各地开展文化生态保护区设立、管理与发展的重要法律依据。

表4全国范围内对文化生态保护区立法的统计

值得注意的是，我国首个经文化部批准设立的闽南文化生态保护实验区在经过八年多的发展实践后，厦门作为拥有地方立法权的城市，自2015年12月1日起正式施行《厦门市闽南文化生态保护区建设办法》（以下简称《办法》），这是我国第一例采用立法方式来推动文化生态保护区建设的地方政府规章。

《办法》共六章41条，内容包括非物质文化遗产保护措施、重点区域范围、闽南文化生态环境保护、监督与责任，对我国建立民族文化生态保护区的统一、有效的法律保障起到了举足轻重的辐射作用，也在一定程度上推动了非物质文化遗产保护的法制化进程。

三民族文化生态保护区政策法规存在的问题

上述国家及地方制定的政策法规虽为我国民族文化生态保护区设立与发展提供了基本的法律依据，但相关法律法规不完善造成的民族文化侵权纠纷问题主要还是通过行政权力进行协调，反思我国现有的关于文化生态保护区建设保障的法律法规制度，主要存在以下问题。

（一）基本法层次的文化生态保护区专门立法缺位

目前，我国文化生态保护区的建设、发展、保障等工作主要是依靠政府部门颁发的规范性文件进行指导，国家层面的立法保障方面尚属空白，缺乏一部专门的、具有统摄力的文化生态保护区法律，虽然地方制定的《非物质文化遗产保护条例》对文化生态保护区建设问题已有先行探索，但受立法体制限制，条文都是简略化、原则性的一笔带过，在保护措施上并未起到根本性的突破作用，难以支撑我国当前民族文化生态保护区制度保障的现实需要。

国家的指导政策还未上升到立法层面，导致行政执法部门、非物质文化遗产项目保护单位、代表性传承人以及保护区中世居居民的法律地位都不明确，民族文化生态保护区的发展与传承处于“无法可依”局面，对文化遗产的保护力度远远不够。

在实践中，往往因缺乏可供执行的、具有一般约束力的法律规则，导致司法实务有效介入不足与民族文化侵权纠纷激增之间的矛盾日益凸显，司法救济出现困境。

（二）涉及民族文化生态保护区的立法位阶较低

我国现有的文化生态保护区域立法，在国家层面仅有一部由全国人大常委会审议通过的《非物质文化遗产法》，且只有第二十六条[4]对非物质文化遗产实行区域性整体保护做出了原则性规定，其他关于民族文化生态保护区的条款主要散见于法律效力层次较低的地方性法规和地方政府规章之中，从整体上来看，缺乏一种系统有效的管理保护制度。

这导致司法实践中因缺乏高效力高层级的法律条文指导而使诸多保护措施无法可依，进而削弱了民族文化生态保护区管理与发展过程中法律的强大约束力，也与民族文化生态保护区工作的重要性不相符合。

加上各地立法水平高低不一，文化生态保护区所在的区域在立法内容和法规形式上往往是其他地区的翻版或复述，未能发挥地方性法规的特性，没有基于地区差异制定的法规也难以对各文化生态保护区进行有效保护和实施。

基于以上问题，实践中指导文化生态保护工作的往往是地方政府宏观性政策文件，法律手段在民族文化生态保护区建设中尚未起到应有的作用，政府运用法律法规对民族文化生态保护区进行常态化管理的机制尚未形成。

因此，正确审视民族文化生态保护区现阶段实施运行的相关法规、提高立法位阶已成为当务之急。

（三）民族文化生态保护区立法内容原则化语言过多

现有的涉及民族文化生态保护区的法规中以原则性语言表述为主，政策性条款居多，没有结合当地实际情况对国家相关规定进行具体细化，以《重庆市非物质文化遗产条例》第十八条为例[5]，该条文是条例中唯一提及文化生态保护区的规定，但仅是沿用了《非物质文化遗产法》第二十六条部分条款的原文内容，未显现区域特色，而民族文化生态保护区现状纷纭复杂，需针对区域位置、自然环境、民族构成、特色定位、人文风俗、村规民约等予以细化或个别化处理。

虽说重庆在出台该条例时尚未设立文化生态保护区，[6]但也从侧面反映了政府部门对创建民族文化生态区法律保护制度未引起重视，这也与当前落后的地方创新型立法理念有关。

有存在误区的文化观念认为因为已有关于非物质文化遗产的法律保护，便无须再从立法层面对民族文化生态保护区进行规定，但需要认识到的是，“民族文化生态保护区”并不单单等同于“非物质文化遗产保护地区”，民族文化生态保护区不仅包括非物质文化遗产保护在内，还涵盖了自然生态环境保护、文化生态环境保护及其他人文精神保护等。

因此，对民族文化生态保护区必须以当地文化特色为基础进行整体、活态保护的法律规制，涉及规划、建设、环境、经济等诸多方面。

（四）民族文化生态保护区世居居民的参与权缺失

我国目前的政策法规对文化生态保护区世居居民的参与权缺乏正确的考量与认知，世居居民在保护区建设和非遗保护中的主体性法律地位并未得到体现。

《非物质文化遗产法》和各地方出台的《非物质文化遗产保护条例》中均仅用一句“申请设立文化生态保护区时应当尊重当地居民意愿”带过。

生活在文化生态保护区域内的世居居民与自然环境、文化环境形成了相互融合的民族生产、生活方式，他们保有着对文化生态保护区的既得文化、经济利益。

但实践中，由于民族文化生态保护区建设规划未列明与当地民众具有直接联系，他们多数也并不清楚世居地文化生态保护区的建设目的及基本内容。

[7]应该认识到的是，民族文化思想与非物质文化遗产只有在一种活态的文化生态环境中才能够真正得到传承和延续，这也是我国设立民族文化生态保护区的初衷，承载着对世居居民基本权利的尊重。

因此，世居居民不能缺席民族文化的保护与传承活动，民族文化生态保护区建设除了需要构建一系列约束人们行为的法规，还应对世居居民参与文化生态保护区建设与保护的权利义务进行明确规定，发挥当地居民的主体性功能，[8]建立促使保护区内居民自觉形成保护非物质文化遗产和文化环境意识的激励机制。

四民族文化生态保护区法律制度保障的完善

在我国全面推进依法治国进程的大背景下，采取法治方式开展文化生态保护区非物质文化遗产保护工作，既是顺应时代趋势和现实需求，也有利于维护区域内文化生态系统的平衡，积极推动非物质文化遗产的保护和传承。

我们应充分认识到民族文化生态保护区政策法规保障的重要性和迫切性，采取立体化、多角度、前瞻性措施保护民族文化生态。

（一）制定专门的《文化生态保护区法》

当前，少数民族地区由于受到旅游业冲击、城镇化发展及自然生态环境恶化等多重威胁，非物质文化遗产和民族文